推进国有企业改革的战略选择，本文主要内容关键词为：国有企业改革论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
结合十八届三中全会《决定》关于国有资产管理体制、国有企业改革的提法，结合对国企性质、国企改革等问题的认识，我们提出推进国有企业改革的战略选择。而这其中重在解决两个问题，即政府应如何管理国有企业——国有资产管理体制问题；国有企业应建立什么样的体制机制，也即国有企业改革问题。二者密不可分，前者以后者为目的，后者需要前者的匹配。
一、国有资产管理体制变革的取向
党的十八届三中全会提出，“积极发展混合所有制经济”，这对国有资产管理体制及国有企业的改革将产生重要影响。尤其是《决定》提出，“组建若干国有资本经营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，这在国有资产监管体制的格局中，就由原来的国资委、监管企业“两个主体”，变为国资委、国有资本经营(投资)公司、监管企业“三个主体”。国有资产监管体制将面临变革，对此，我们提出一些基本设想。
(一)关于国有资本经营(投资)公司职能及产生
“积极发展混合所有制经济”，国有股与非国有股共融于同一企业的混合所有制企业将是常态，国有企业的股权多元化将会深化。在混合所有制企业中，国有股同其他股东一样必须要有明确的持股人，国有资本经营(投资)公司便成为国有企业改革中必须出现的重要选项。
国有资本经营(投资)公司不同于目前的中央企业集团公司，它不再直接管理持股企业，而是作为国有资本的管理人，成为国有资本的人格化代表。其主要职能是：第一，作为持股人，持有混合所有制企业中的国有股权；第二，同其他非国有股东一样，通过建设好董事会来参与持股企业的治理；第三，考核评价持股企业的经营绩效；第四，增减持股企业的国有股权，同时，在持股企业外，寻求新的投资机会。因此，国有资本经营(投资)公司应位居幕后，企业才是幕前的“角色”。这也是国际惯例。
国有资本经营(投资)公司对持股企业的选择，以行业安排为好。同一行业的国有企业应纳入同一个国有资本经营(投资)公司持股，如钢铁行业的国有企业就可归一个国有资本经营(投资)公司。但一个国有资本经营(投资)公司可以持股几个行业的国有企业。在国有资本经营(投资)公司内部，可按行业设置不同的部门，来分别持股某一行业的国有企业。
国有资本经营(投资)公司的自身运营费用来自于持股企业的股权分红。为保证持股企业股权收益不变，持股企业分红前的利润率必须高于没有国有资本经营(投资)公司时的水平。这样，利润在负担国有资本经营(投资)公司费用后，才能够保证企业利润不低于原来的水平。这就要求国有资本经营(投资)公司的运营必须能够提升持股企业的盈利能力，否则就增加了企业的负担，成为一种负效率的制度安排。国有资本经营(投资)公司提升持股企业的效率，其途径有二：一是选好具有较高盈利能力的企业。二是通过参与持股企业的治理，提高企业的治理水平，从而提高持股企业的效率。
国有资本经营(投资)公司不宜再搞混合所有制，因为如果它是股权多元化的，则必须还要打造新的国有股持股人，建立新的国有资本经营(投资)公司。显然，这拉长了国有股持股人的链条，增加了代理环节和交易成本。
关于国有资本经营(投资)公司的产生，可有三种选择：
一是，通过改革现有国有企业集团组建国有资本经营(投资)公司，例如，华润集团是控股公司，旗下子公司都是独立法人，是否可以考虑将华润集团改组为国有资本经营(投资)公司?
二是，一些中央企业已经实现了整体上市，例如，中交集团、中国中铁等，集团公司只是一个“壳公司”。可以考虑将这些“壳公司”取消，组建国有资本经营(投资)公司专门持有这些整体上市公司的国有股权。
三是，对一些规模较小的中央企业进行战略重组。此前国资委成立的中国国新控股有限责任公司可借此机会来进行操作，将一些中央企业直接并入其中。
以上三种中的任何一种，国资委都有操作的可行性。但任何一种，都要先试点，再推开。
(二)关于国资委的地位和权力的再选择
我们这里所说的“再选择”，意味着国资委需要变革。因为国有资本经营(投资)公司运行后，国资委管理或监管的主体、权力将发生变化，国资委则需要做出相应的选择。
一是，国资委管国有资本经营(投资)公司。国资委对国有资本经营(投资)公司履行出资人职责，同时，委托国有资本经营(投资)公司对所出资企业进行治理，形成国资监管体制的所谓三层次架构，将“有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”就属于这样的模式。
二是，国资委直接对国有资本经营(投资)公司持股企业进行治理。对于有些国有资本经营(投资)公司持股的企业，应由国资委直接参与治理，如目前整体上市并取消集团公司的中央企业，它们的规模较大，在国民经济中地位重要，这些企业的发展战略、重大人事安排，作为持股的国有资本经营(投资)公司不宜拥有决策权，因此，这些企业的治理还是由国资委直接参与为好。而国有资本经营(投资)公司主要是做好出资企业的财务管理，同时协助国资委做好监管。中央汇金公司同四大国有商业银行之间就是采取这样的模式。这时，国资委同现在相比，权力就要缩小，一些权力要转给董事会，管理好董事会将是国资委未来的主要职责。这种职责的转变，实现了目前的管资产(甚至管企业)到管资本的转变。而目前的国资委，说是履行出资人职责，但实际上履行的是国有企业董事会的职责，甚至行使的是曾经的行业主管的一些权力。
关于国有资本经营预算的收缴与支出，如果是国资委直接参与治理的企业，则直接面向国资委；如果是国资委委托国有资本经营(投资)公司治理的企业，则由国有资本经营(投资)公司直接面对国资委，然后，再将总的收缴与支出分派给各持股企业。
二、推进国有企业改革的战略选择
面对混合所有制经济的发展，国有企业将应对来自其他各种企业的竞争，同时还要与非国有资本共融发展，这就要求国有企业必须推进改革。
(一)对国有企业要做相应的分类
对于目前的国有企业进行分类，有利于各国有企业明确自身的定位，为做好监管打下基础。关于如何分类国有企业，目前已经有两种分类法：一是公益性国企和竞争性国企①；二是公益性国企和营利性国企②。这两种分类并没有从市场运行的角度来分类国有企业。将国有企业分为弥补市场缺欠的国有企业和作为市场竞争主体的国有企业可能更为符合实际。这样的分类反映了市场经济运行的要求，也明确了国有企业的性质与功能，从而为实施不同的监管提供了可操作性。
对于弥补市场缺欠的国有企业，它不是市场竞争的主体，它只能做弥补市场失灵的业务，且它的业务由监管部门严格限定。在中央企业中，如国家电网、南方电网、中储粮、中储棉等企业，它们就应该是弥补市场缺欠的国有企业。但目前，它们还在从事一些竞争性业务，这就需要将其剥离。如果企业的功能是弥补市场缺欠，而它同时又从事竞争性业务，这必然使企业处于一种矛盾的境地，不仅影响企业发挥好其自身应有的功能，而且也会对从事同类竞争性业务的企业造成不公平竞争。对于弥补市场缺欠国有企业的考核，设计的各种考核指标应符合实际。
对于竞争性国有企业，它只能从事竞争性业务，并且它做什么业务，需要由企业自己根据自身能力及市场需求来决定。高管薪酬可分为基薪和绩效薪酬。绩效薪酬取决于经营业绩，而业绩的体现就是企业利润。因此，绩效薪酬主要同利润相关联。绩效薪酬的发放不宜采取现金的方式支付，而是给付股权。年终，在企业净利润中，扣除按既定的净资产收益率计算的资产收益后，在余额中拿出一定比例作为高管的绩效薪酬，以股权的方式分配给企业各高管。企业高管可以用取得的股权每年在企业中分红或者按相应的制度要求到证券市场上去套现。通过支付股权，就将企业利润、股票价格同高管人员的收入紧密结合起来，从而促使企业高管人员提升企业利润水平，进而提升企业股价。
以股权支付高管的绩效薪酬，需要以企业上市为前提。竞争性国有企业选择整体上市或主营业务整体上市已经是方向。在中央企业中，已有一定数量的企业实现整体上市或主营业务整体上市。这就为实施股权激励创造了良好条件。实施股权激励毕竟是一项重要改革，为稳妥起见，可以在已经具备条件的中央企业中进行试点，待总结经验后，再全面实施。
(二)变革企业的组织形式
企业是一个独立法人，通过从事相应的业务来满足客户的需求。但中央企业实际上是由各独立法人企业组合而成的法人企业联合体，虽然各层级之间存在着纵向的控股关系，但就法律地位来说，它们拥有平等的权利。作为法人的集团公司，它的职能不是满足市场需求，而是管理旗下的各法人企业，而集团公司对旗下各法人企业又不能直接行使管理权，而是受制于《公司法》的约束。各法人企业间是完全的市场交易关系，它们很难实现战略协同甚至往往在相互竞争。因此，一个集团公司看起来规模很大，但由于内部难以形成合力，它的市场竞争力往往并不强。这样的企业组织形式更多的是满足国有企业改革的需要，而不是企业发展的要求。
所以，我们有必要变革目前的企业组织形式。可只保留集团公司一级法人，取消集团其他企业的独立法人地位，对于原各法人企业的业务实行同类业务的合并，组建相应的事业部进行管理，让各事业部成为直接面向市场独立经营的竞争主体。这时，企业则由直接面对市场竞争的不同业务单元组成，每项业务的经营状况直接体现它的市场竞争力。集团总部的职能主要是决定各业务单元是否存在或发展、发展到何种程度；企业发展对外融资等。对于一级法人的集团总部，应该是产权多元化的混合所有制企业。
目前，直接取消集团各企业法人地位则会遇到很多不好解决的问题，但可以在继续保留企业法人地位的同时，将分散在不同企业中的同类业务合并到一起组成一个业务单元，让这个业务单元变成直接面向市场独立经营的单位。法人企业则不再是独立的经营主体，但集中经营的同类业务则依然要归属原来的法人企业进行核算。此时，业务单元是经营主体，而法人企业则是核算主体。这样就可解决同类业务因归属不同法人企业而无法集中化经营的问题。随着时间的推移，再逐步取消各法人企业。
当然，我们也并不完全排除独立法人企业的存在。以下两种情况，法人企业仍然是必要的。一是企业法人只是一个业务单元，执行企业的某一业务战略。二是进入某些市场的策略选择。这样的法人企业会经营集团各种业务，如上海通用汽车公司，作为美国通用汽车公司同中国企业的合资企业，它生产美国通用汽车公司的各种品牌汽车。这样的企业只能采取独立法人企业的形式，这是由相应的进入障碍决定的。
(三)废除高管终身制
高管应该是一个岗位，职责是负责企业的经营管理工作。当一个人位居高管岗位时才是高管人员。然而，企业自身情况、所处市场环境均在不断变化，企业高管人员很可能不再适合于现有的高管岗位，这时，就要有新的高管人员来替代他们，原有高管应去从事其他合适的岗位。因此，高管岗位的人员是流动的，是否在岗位取决自身的能力。但目前国有企业高管事实上却是终身制。
(四)重组业务，突出主业
目前，大部分国有企业的业务都比较多，尤其是中央企业情况更为明显。出现这样的局面，主要源自两个方面：一是企业求大冲动。做大已经成为企业的首要目标，在扩张已有业务的同时，它们都在抓“机遇”扩张新业务。二是国资委推动。为减少监管企业数量，缩小监管幅度，国资委有意推进企业的重组整合。结果就是并大企业，业务的数量也随之增加。
业务繁杂，很容易导致主业不清，或主业清晰，但受非主业的干扰，从而影响主业的发展。一个企业的竞争力同业务的数量没有必然关系，而是取决于各业务的竞争力。有多项业务，但均没有竞争力，企业仍然是没有竞争力，而只有一项业务，但它发展得好，企业自然也就有了竞争力。所以，企业应该将注意力放在提升业务的竞争力上，而不是追求业务的数量。一个企业，它的能力毕竟是有限的，它只能做好数量有限的几个业务。综观世界500强企业，它们很多都是专业化的，甚至只关注一项业务的发展，即使有其他业务也是基于主业能力的延伸或为发展好主业而做的业务。而且，一旦某些业务发展不利时，就会被尽快剥离掉。但我们的国有企业，业务是只增不减。
所以，国企尤其是中央企业应该对现有业务进行梳理，明确哪些业务是要做的，哪些是不该做的。对那些不应该做的业务必须剥离，将置换出来的资源用于主业的发展。当然，业务的剥离并非易事，剥离意味着退出，退出要难于扩张。因此，国有企业在目前的业务格局下，聚焦主业是一个复杂的利益关系调整，阻力是难免的，但为了企业的发展，调整业务，聚集主业必须要实施，越早越好，这可以减少成本和震动。
(五)关注研发而非扩张生产能力
大多数国有企业很少拥有知名品牌。原因很简单。知名品牌来自于自主知识产权，自主知识产权只能依靠自己研发，而非引进。国有企业近几年确实得以较快发展，但更多的是通过引进国外技术，再利用国内庞大市场来实现的。企业拥有庞大生产能力，但缺乏应具有的核心技术。一旦市场需求发生变化，产品就会销售不畅或滞销，出现所谓的生产能力过剩问题。
过剩只是表象，核心是发展方式出了问题，即发展靠的是片面地追求规模扩张而不是研究开发。转变发展方式的关键是，发展必须由规模扩张推动转变为研发引领。若无研发能力，已有的生产能力只能是被动地适应市场需求，在市场好的时候，生产能力得以利用，企业处于良好的境地；而在市场不好的时候，就会陷入不利境地。而如果企业有研发能力，就会研判市场需求变化，适时地推出新的产品，从而使生产能力得到充分利用，甚至企业即使生产能力不足，但可以通过向其他有生产能力的企业定制，这同样可以满足客户的需要。美国通用汽车公司前总裁斯隆说过，通用汽车从来不靠兼并收购来谋取市场主导地位，而是将竞争优势时刻放在产品的研究开发和市场培育上。这应该引起我们的深思和借鉴。
打造自己的研发能力，是国有企业在未来的发展中必须解决的问题。首先必须要转变观念，这就是研究开发重于生产能力，没有研发支撑的生产能力最终会成为包袱。然后，要潜心练功，注重过程的积累。通用汽车用了10年时间超越福特汽车，取得市场领导地位。丰田汽车用了30年时间获得在美国汽车市场的主动权。国有企业近10年虽然取得不菲的发展业绩，改变了曾经在市场竞争中处于弱势的局面，但这时更多的是需要冷静下来，要看到这个业绩也只是一个基础或起点，要实现更好的发展还有更多的事情要做，尤其中央企业要成为世界一流企业，还有很长的路要走。
(六)完善国有企业的治理
发挥好董事会的监督作用是世界知名大企业的通行做法，因此，建设好董事会是完善国有企业公司治理的关键，从而促使经营班子做正确的事和正确地做事。
国资委成立后，积极推进国有独资公司董事会试点，旨在改变国有企业权力集中于总经理的局面。截至2013年6月19日，试点的中央企业已达56家，未来，通过董事会建设，完善国有企业治理，还会有许多工作要做，但国有企业领导人，尤其是总经理必须充分认识董事会建设的重要意义。有了董事会，总经理的权力受到约束，权力“变小”了，但弱化了经营风险，减少了经营班子的失误，这有利于企业的发展。企业发展得好，经营班子才能得益。如果没有董事会或董事会不能起到应有的作用，经营班子的权力是“大”了，但犯错误的几率也增加，企业发展就容易受到损害，结果也会损害经营班子的利益。所以，经营班子一定要摆正自己的位置，做好经营管理方面的事，不要身兼二职，握有董事会的权力，必须将董事会的事情，交给董事会去做。
积极发展混合所有制经济，国有企业产权主体多元化已经是未来的趋势，而且这样的产权多元化并非只是各种国有资本间的产权配置，而是融合非国有资本的多元产权。做好混合所有制企业董事会建设是必然的选择，也是国有资本发挥作用的平台与载体。因此，国资委在继续做好国有独资企业董事会试点的同时，更要积极做好混合所有制企业的董事会建设，这才是未来的重点。为建设好多元产权的董事会，国资委必须要将目前对监管企业的管理转为对国有资本出资企业的治理，实现由董事会的角色到投资人角色的转变。专司国有资本出资人的职能，做“投资人的事”，负责国有企业人事、薪酬与业绩、投资经营、合并重组、破产清算、企业设立等重大事项的决策。董事会独立地行使自己的权力。企业高管人员的选聘由董事会负责，相应地，高管人员的任免自然也就实现了市场化。
注释：
①国务院国资委副主任邵宁在2011(第十届)中国企业领袖年会的演讲中说，随着改革的不断深化，国有经济布局结构调整路径日渐清晰，国有企业在向两个方向集中，并逐渐形成了两种类型不同的国有企业。这两种类型的国有企业在国家经济生活中发挥着不同的功能，在今后的改革方向也会具有一些不同的特点。第一类应该是具有公益性质的国有企业。第二类是竞争领域的国有大企业，中央企业占多数。
②刘纪鹏、张雷：《国企改革切忌休克疗法》，和讯网，2013年3月29日。
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