国企改革两种思路的比较与整合，本文主要内容关键词为：两种论文,国企改革论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F271 文献标识码：A 文章编号：1003-5656(2000)06-0055-07
一、导言
中国国有企业改革，是中国经济体制改革的关键。国有企业改革能否成功关系到整个经济体制改革的成败。经济学界对国有企业的改革问题提出了很多不同的观点和思路，可以说是仁者见仁，智者见智。其中引人注目，很有代表性的有两种不同的观点或思路：一种是产权改革主线论，另一种是外部环境改革主线论。
产权改革主线论认为：产权改革是对企业模糊不清的产权进行界定，明晰投资主体，明晰产权的归属，明确资产经营的盈亏责任。产权改革主线论之所以认为产权改革是国有企业改革成败的关键，主要基于以下思路：国有企业改革从整体上讲，要解决两个问题：一是激励机制；二是经营者选择机制的问题（张维迎，1995），企业制度是通过剩余索取权和剩余控制权的安排来解决这两个问题的。张维迎结合现代企业理论分析中国国有企业改革，认为现代企业理论以下几个观点非常重要，第一，企业的剩余索取权与剩余控制权应尽可能地匹配，即权力与责任（风险）的分布应尽可能地对称，否则，控制权就会变成一种廉价投票权(Harris and Raviv,1989)，拥有控制权的人并不对使用权力的后果负责，从而不可能真正负责任地使用权力。当然，完全的匹配是不可能的，否则就不可能有所谓的代理问题。第二，剩余索取权应尽可能分配给企业最重要的成员，因为他们的积极性对企业的成败最为关键(Grossman and Hart,1986;zhang,1994)。第三，剩余索取权应尽可能地分配给企业最具信息优势，最难以监督的成员，因为对他们最有效的监督办法是让他们自己监督自己(Zhang,1994;Yang and Ng,1994)。第四，真正承担风险的资本所有者拥有成为企业家的优先权或选择经营者的权威，对保证真正具有经营才能的人占据经营岗位是非常重要的，没有真正的资本所有者就不可能有真正的企业家。（注：张维迎.企业理论与中国企业改革[M].北京：北京大学出版社，1995.63-64.）产权改革主线论者认为产权改革能解决以上四个方面的问题，因此，产权改革最关键。
外部环境改革主线论认为：把国有企业存在的问题和矛盾归结为产权不明晰并没有抓住问题的要害，以产权为中心的改革能否最终解决国有企业存在的问题和矛盾，本身是值得怀疑的（林毅夫，1997）。企业成功的前提是充分而公平的竞争，国有企业改革的核心是创造充分信息。一些国外著名经济学家也对仅仅依靠产权改革来解决国有企业的问题表示怀疑，前美国总统首席经济学家斯蒂格利茨把这种认为只需正确界定产权就可以提高经济效率的观点形容为“产权神话”。外部环境改革主线论者的基本思想是：由于存在企业经营者与企业所有者对于企业经营信息的不对称占有，以及潜在地存在两个主体之间激励不相容，因此一个能充分反映企业经营状况的信息是至关重要的。而充分反映企业经营状况的信息只能来自公平竞争。这里所讲的公平竞争包括两个缺一不可的要素，一是不存在政府外加给企业的负担；二是自由竞争的环境。这两个要素是保证形成反映企业经营状况的充分信息指标的前提条件。只有在充分竞争的条件下，利润才能作为衡量企业经营好坏的标准，才能反映企业经营的好坏。从创造公平竞争的环境入手所进行的改革，将把企业置于这样的地位：(1)企业要生存，就要增加利润，为此就必须进行技术创新，改善经营管理水平，降低成本，扩大销售；(2)由于平均利润率或同一行业平均成本的存在，一旦有人进行技术、产品、组织、管理的创新，获得了超额利润，任何一家企业都要追逐，否则就要被淘汰。（注：林毅夫，蔡昉，李周.充分信息与国有企业改革[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，1997.）同时，企业的利润水平也能反映企业经营者的经营管理能力和努力的程度。
本文作者试图在对以上两种不同的观点进行比较的基础上对以上两种不同的观点和思路进行整合，以期对我国国有企业改革的基本思路形成共识。
二、国企改革两种思路的比较
（一）两种思路的不同点：前者注重企业的内部制度，尤其是财产制度，后者注重企业的外部环境。
产权改革主线论者把国有企业效率低下归因于产权不明晰，旗帜鲜明地反对那种认为国有企业产权是明晰的观点。但对于什么是产权不明晰，如何明晰产权，理解却不尽相同。有人把产权明晰，理解为把财产量化到个人，即实现私有化。张维迎教授就明确指出：“为了确保只有高能力的人才被选为职业经理，选择经理的权威应从政府官员手中转移到真正的资本所有者手中。为此，必须对国有企业实行民营化。”（注：张维迎.企业理论与中国企业改革[M].北京：北京大学出版社，1997.138.）有的学者则认为，产权改革不一定导致私有化。费方域认为：“产权改革，或者叫产权结构调整，既可以发生在私有经济环境下，也可以发生在公有经济的环境下。实际上，它发生在一切经济环境下。西方国家时常发生的企业国有化、私有化、兼并、接管、破产是产权结构调整。”（注：费方域.企业的产权分析[M].上海：上海三联书店，上海人民出版，1998.8-9.）对于什么是产权明晰，费方域认为，“产权明晰，就是产权有效率配置”。（注：费方域.企业的产权分析[M].上海：上海三联书店，上海人民出版，1998.8-9.）我国从八十年代初开始进行国有企业改革，对我国国有企业改革是否触及了产权也存在不同的观点，把产权改革理解为等同于私有化或民营化的人认为我国进行的“厂长经理负责制”，“放权让利”等改革并没有触及到产权问题，因此，与产权改革无关，国有企业产权制度改革是进入到九十年代才开始的。有人则持不同的观点，认为所有旨在搞活国有企业的改革都涉及到国有企业成员与政府之间，以及企业成员之间在责、权、利的最新界定，都是某种程度上的产权改革。“放权让利”就是将企业的部分剩余索取权和剩余控制权从政府转移给企业的经营者和职工，是对国有企业的剩余索取权和剩余控制权的重新界定。改革使国有企业在经营计划，采购，销售，定价，用工，收入分配等方面获得了较充分的自主权，同时又将企业成员的个人收入（货币收入和实物收入）与企业的短期盈利水平挂钩。这就使企业有了追求利润的积极性，因而在一定程度上提高了企业的竞争活力。产权改革贯穿于国有企业改革的始终，除产权改革以外，并不存在任何真正意义上的改革。
外部环境改革主线论者却提出与产权改革主线论者完全不同的改革思路。他们认为，国有企业面临的关键问题不在于其自主权不足，也不在于产权模糊，同样，也不是能够通过引进某种公司治理模式就可以解决问题的。真正的问题在于，不对等的竞争条件使国家没有监督企业经营的充分信息。所以，以产权或所有制为核心进行下一步国有企业改革的思路并不对症。林毅夫认为“以产权为中心的改革能否最终解决这些矛盾，本身是值得怀疑的。”（注：林毅夫.充分信息与国有企业改革[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，1997.）并对那种认为国有制是低效率的代名词，私有化可以解决我们所关心的大型国有企业的问题的观点进行了反驳，并明确指出，国有企业存在的委托代理问题，即使在私有制的公司形式下同样存在，所有者仍然是要分层次地把资产经营权委托出去，即通常采取“持股人——董事会——企业经理人员”的委托代理形式。董事会的成员一般所占股份很少，有些甚至根本不持股。对于私有制条件下的委托—代理结构来说，信息不对称，激励不相容和责任不对等的问题同样存在，如果没有竞争性的市场以形成反映企业经营业绩的充分信息，经营者侵犯所有者的问题同样得不到解决。他们的分析表明，在所有权与经营权分离的情况下，由于存在委托—代理关系和企业经理人员与企业所有者对于企业经营信息的不对称占有，以及潜在地存在两个主体之间激励不相容，因而在缺乏竞争或公平竞争的市场环境的情况下，无论何种所有制企业，都不可避免地产生经营者侵犯所有者权益，预算约束软化从而效率低下的现象。而在充分公平竞争的条件下，无论是国有制还是私有制，都可以利用市场这个间接治理方式以及内生的内部治理结构，实现对经营者的有效监督，从而使企业经营有效率。所以，充分而公平的竞争是有效率的企业制度的前提。
（二）两种思路都存在的缺陷：在改革思路上都过于绝对化。
产权改革主线论者认为，只要产权明晰了，国有企业的问题就迎刃而解了，这无疑在改革思路上过于绝对化了。对于什么是产权明晰，本身就存在不同的观点，如果把产权明晰等同于私有化或民营化，那么，只要把国有企业私有化或民营化就可以解决国有企业的问题。事情并非如此简单，现在，我们来分析一下私有化能否解决国有企业存在的问题。首先来看，私有制是否是国有企业改革成功的必要条件。世界银行的一项关于国有企业改革的研究报告，总结了一些国有企业改革成功的经验，（注：WORLD BANK.The economics and politics of government ownership(summary)[R].Washington,D.C,1995.）发现凡是取得成功的改革都是在以下几个方面同时、总体进行的改革。这些改革的领域包括：通过放开市场创造更多的竞争，放松对产业进入的限制，以及为大企业松绑。硬化企业的预算约束被发现是企业能够在竞争压力下改进绩效的前提。这项研究还发现，那些改革成功的企业，都经历了一个通过或取消直接补贴，使信贷建立在商业化基础上，加强对垄断性国有企业定价的管制以及减少或取消隐蔽性补贴等措施硬化企业预算约束的过程。但是，单纯的产权改革或私有化并不一定就能硬化企业预算约束。就连被实践证明并不成功的俄罗斯等国实行的“休克疗法”(shock therapy)的改革也不是仅仅围绕产权改革进行的。美国哈佛大学的著名经济学教授杰佛里·萨克斯在他倡导的“休克疗法”中强调了三个核心内容：稳定宏观经济、经济自由化和私有化。在一些私有化的国家，由于企业政策性负担的存在使软预算约束仍然存在。国有企业私有化以后，如果政府希望把一些难以生存的企业维持下来，则国家事前政策支持和事后行政帮助就难以消除，私有化也可能仅仅是增加了对企业寻租活动的激励。企业改革成功的先决条件是消除政策性负担。如果没有政策性负担，企业将对自己的业绩负责，也不再寄希望于政策的支持和行政帮助，它们的预算就可能硬化。其次，单纯的产权改革也不可能解决国有企业政企不分的问题。现在我们来分析一下国家为什么干预国有企业的经营过程。在市场发育水平较低，竞争不充分，因而没有一个充分信息指标可以简单地对经营绩效进行考核和监督的情况下，国家作为国有企业的所有者，要控制企业的剩余，防止经营者的道德风险，唯一的办法就是关心企业的经营过程，即使进行产权改革或私有化，也无济于事。相反，一旦存在竞争性市场，所有者可以获得关于企业经营的充分信息，就没有必要对企业经营作过多的干预。
外部环境改革主线论者认为：只要形成了公平竞争的市场环境，就可以解决国有企业的问题，产权改革并不重要的观点同样过于绝对化。竞争环境是企业效率的重要前提，但不应该也不排斥产权结构对于企业效率的决定作用。盛洪从北京的“大白菜的故事”出发提出了这样一个问题：“为什么具有权威的政府在供应蔬菜问题上不如一个民间的批发市场呢？”（注：盛洪.经济学精神[M].广州：广东经济出版社，1999.）作者的回答是：“这是由于价格体系威力。”（注：盛洪.经济学精神[M].广州：广东经济出版社，1999.）在解释了市场如何通过价格的波动和比价的变化调节黄瓜和西红柿及淡季和旺季蔬菜的供求达到平衡的过程以后，作者得出结论：“只要政府对生产者和需求者自发的供求行为不加干涉，市场会通过价格的变动自动地调节资源配置，达到最佳。”从这里可以感受到作者思维深处的基本观点，即主张“无形之手”的市场制度。作者是充分认识了市场经济优越性的，但市场秩序的完善是不能完全代替产权方面的根本改革，这是因为：首先，公平竞争的企业外部环境的形成是必然依赖一定程度的产权制度的改革，我们无法想象在传统的公有制下能建立公平竞争的市场经济环境，市场的根本含义是多个独立的产权之间的相互交换，亦即只有在多种所有制并存的前提下，财产及商品的交换才有必然的需求，才能形成一个真正意义上的市场。而我们已经进行的对传统的公有制的改革，就是一定程度的产权制度改革，也正是有了这样一定程度的产权制度的改革，才会有市场竞争的出现，否则就不可能有竞争，更不会有公平竞争。
三、国企改革两种思路的整合
（一）企业产权改革与企业外部环境改革存在相互依存的关系。
国有企业改革既包括企业产权制度的改革，也包括企业外部环境的改革。哈特和莫尔认为，所有权的实质是剩余控制权，现代产权理论也把剩余控制权看作产权的本质。任何产权清晰的资产，它的所有权一定具有排他性，不然，其所有者最佳使用它的激励会削弱。剩余控制权能使所有者以最大的激励有效使用资产的道理就在这里。只有拥有排他剩余控制权的人才是最有激励有效合理使用资产的人。在此基础上，田国强(1995)利用控制权对有关各方激励的影响来解释不同所有制安排的效率和社会福利差别。借助于将制度引入企业的生产函数并比较不同所有制安排下的社会总福利，田国强指出，中国不同时期的最优所有权制度安排取决于诺斯所说的外部制度环境。在市场等外部制度环境仍然不完善时，国家所有制可能是最优的；当市场发展到一定阶段后，全民所有制是最优的；而当以市场为主要代表的外部制度环境变得非常完善时，私有制是最优的。这里是说明产权制度与企业外部环境是相互依存，紧密联系在一起的两个问题。我们到现在为止一直持肯定态度的“一五”计划时期，可以说是在特殊的历史条件下企业产权制度——全民所有制与企业的外部环境——高度集中的计划经济体制极为适应的结果。
（二）从我国国企改革的过程来看两种不同改革思路的整合。
从我国国企改革的过程来看，国企改革的过程也就是国有企业制度变迁的过程。到2000年，中国的经济体制改革已进入了第21个年头。在过去的20年中，国有企业改革一直是改革的主要内容。大体上讲，到目前为止，改革可以分为三个阶段。第一阶段是从1978年到1986年，改革的主要措施是扩大企业的自主权。第二阶段是从1987年到1991年，以承包制为主要内容，强调改革的重心必须从放权让利转移到转换企业的经营机制上来。从1992年开始提出建立社会主义市场经济体制的总目标，并把建立现代企业制度作为国有企业改革的目标模式。主要是对国有企业进行“公司化”改革，建立“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度。从本质上来说，国有企业改革的整个过程是朝着产权改革的方向一步一步推进的，通过放权让利使企业获得部分剩余索取权和剩余控制权，即企业获得了部分产权。“厂长经理承包责任制”则是使企业经营者获得部分剩余索取权和剩余控制权，从而一定程度上解决委托代理关系中代理人的动力机制问题。提出建立“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度则是希望在产权改革上有重大的、关键性的突破，具体采取的形式则是“公司制”，以建立企业完全独立的法人财产权，以上市股份公司为最高形式的现代企业制度产生于私有产权充分流动下的现代企业理论，而且符合现代产权理论的内在逻辑。而我国的股份公司及上市公司则主要是在国有企业的基础上通过改制而设立的，通常是国家股占绝对或相对控股地位，是不能流通的，而社会公众股一般只占25%-35%。平均只占30%左右，这样一种股权结构的上市公司，有的学者认为产权仍然是不明确的，这种改革根本没有触及到产权问题，认为“我国股份制改革是在放权让利改革（包括利润留成制，利改税，承包经营责任制）都无法解决国有企业的问题，特别是无法解决国有企业的产权问题这一背景下进行的”。“所谓股份企业制度实际上是在根本不改变原有财产所有权制度的前提下，各财产所有者通过自由选择和自愿签订契约而将分散在各个财产所有者手中的资源或财产组合起来以形成公司的整体资产，从而实现规模经营和分散投资风险的经济组织。可见，股份制的基本功能是实现规模经营和分散投资风险，它不但不具有明确产权的功能。相反，它恰恰要以产权的明晰为前提或基础。”笔者同意作者的基本逻辑，但是认为我国进行的股份制改革未触及到产权问题，则是笔者不敢苟同的。
在这里，我要提出产权改革的层次性概念。我认为产权改革是有层次性的，一切有利于提高剩余索取权与剩余控制权统一程度的改革都可以认为是产权改革，当然，私有制是产权改革的重要形式，但绝非唯一形式。放权让利的经济本质就是从集中剩余走向分散剩余，使企业获得一部分剩余索取权，使企业拥有的剩余索取权一定程度上与企业实际拥有的剩余控制权统一起来。通过放权，企业初步改变了原先国家行政机关附属物的地位而获得了直接支配国家财产的权力，开始成为独立支配国家财产的法人主体；通过让利，企业又成为追求独立经济利益的行为主体。建立以公司制为主要形式的现代企业制度，出资者依法注入的资本金及其增值和企业在经营期间负债所形成的财产，构成企业的法人财产。出资者不能再直接支配这一部分财产，可以依法转让，但不能从企业中抽回。企业法人财产权是企业对法人财产依法享有的独立支配权。出资所有者的淡出与企业法人财产权的凸现，使企业摆脱了对政府行政机关的依赖，同时也解除了政府对企业承担的无限责任。从产权的角度来说，就是使企业的剩余索取权与剩余控制权之间的对应关系得到了改善。所以，我国的国有企业改革的过程，其实质也是产权制度的变迁过程。但是，我们也必须清楚地看到，与我国国有企业产权制度变迁过程相伴的也必定是市场的不断发育和完善的过程。是一场企业与市场的博弈过程。
（三）企业治理结构的完善既依赖于企业产权制度的改革，同时，也依赖于公平竞争的市场环境的形成。
公司治理结构(Corporate governance)狭义地讲是指有关公司董事会的功能，结构，股东的权力等方面的制度安排，广义地讲，指有关公司控制权和剩余索取权分配的一整套法律，文化和制度性安排，这些安排决定公司的目标，谁在什么状态下实施控制，如何控制，风险和收益如何在不同企业成员之间分配等这样一些问题(Blair,1995)。
公司治理结构的完善离不开产权制度的改革，因为广义的公司治理结构与企业的所有权安排几乎是同一意思，或者更精确地说，公司治理结构只是企业所有权安排的具体化，企业所有权是公司治理结构的一个抽象概括。作为剩余索取权与剩余控制权统一的企业所有权的改革和完善的过程，也是企业治理结构的完善过程。同时，企业治理结构的完善也依赖公平竞争的市场环境的形成。60年代，经济学家罗宾·迈瑞斯(Robin Marris)和法学家汉瑞·迈尼(Herry Manne)推断，当股东对公司的控制减弱，甚至不产生影响时，公众公司不会从利润最大化目标上偏离太远，因为市场力量将阻止经理们偏离股东的利益，经理们心里清楚，市场是对公司股票分享的市场（迈尼更倾向于“对公司控制的市场”）。他们证明，如果经理们不能成功地进行投资或采取行动最大化这些股票的价值（或最大化这些股票将获取的未来收入的趋势），那么，这就为更有能力或更严谨的经理集团来接管公司的控制创造了一个机会。接管者将抛开业绩不佳的经理并在改善经营管理进而提高股票价格上获取利益。对像企业经济模型所假设的那样，对公司控制权的市场竞争将会赋予股东最终控制权和迫使公司采取利润最大化行为。
结合我国国有企业改革的实践来看，建立现代企业制度是国有企业改革的方向，而公司制是现代企业制度的主要形式，国有企业改组的股份有限公司（包括上市公司）基本上仍由国家控股，事实上，国家作为所有者很难对企业进行控制，所有者缺位的问题在我国国有企业改组而成的股份公司中仍然存在，且经理在企业中没有多大利益，经理自主权就会产生许多代理问题，如利润转移和资产侵蚀等，这些代理问题就是通常所说的“内部人控制”问题。这与西方国家股份高度分散化的公众公司所有者无法对企业进行控制的情况较类似。那么，如何阻止经营者使用公司资源的方式偏离股东的利益呢？当然只有依靠一个高度公平竞争的市场，尤其是公司控制权市场。因此，逐步实现国家股和国有法人股上市流通，在国家股、国有法人股的流动受到种种限制的条件下，中等机构投资者的产权流动显得尤其重要。
四、结论
（一）必须清楚认识到产权改革的重要性，但不能把产权改革等同于私有化。
我国的产权改革是一个渐进的过程，是有层次的，一切有利于提高剩余索取权与剩余控制权统一程度的改革都是一定程度上的产权改革。
（二）必须清楚地认识到仅有产权改革是不够的，建立公平竞争的市场环境对于国有企业改革是非常重要的。
因为我国国企改革是一个渐进的过程，而不可能是一刀切的私有化，也就是说非私有化的产权改革在我国国有企业产权改革中大量存在，非私有化的产权改革不可能完全解决国有产权结构中委托代理关系的激励问题，因此，产权改革的作用就不像一些同志想象的那么大，中国国有企业改革中的问题不靠产权改革是不行的，还要有公平竞争的市场机制等外部环境。
（三）在国有企业改革问题上，产权改革重要，市场机制的完善也非常重要，不能把产权神化，同样也不能把市场机制神化，任何绝对化的态度都是滋生谬误的温床，最终把国有企业改革引入误区。
收稿日期：2000-09-05
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