国际视角下中国地震保险基金制度构建探析，本文主要内容关键词为：探析论文,中国论文,视角论文,制度论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国地震风险承担机制现状分析
(一)政府承担地震损失补偿的比例过重，缺乏市场方面应对地震灾害的引导、扶持和规划。地震灾害给人民生命财产造成惨痛损失，易引发系列的经济、社会和政治后果，给社会和谐发展带来严重障碍。政府作为现代社会的组织者和管理者，在管理地震风险、确保社会和谐稳定发展方面负有重大责任。地震灾害发生后，政府应该迅速启动应急方案，利用自己的职能优势第一时间采取减灾减损措施，实施对受灾地区的及时有效救助，支持灾区人民渡过困难时期。然而，长期计划经济体制导致的我国“无限政府”的特点，在地震风险管理中表现得尤为突出，呈现“政府大、市场小”的弊端。与发达国家相比，我国没有出台相应的法律，并使政策引导、扶持及规划市场力量在地震风险管理中发挥更大的作用。政府与保险业在管理地震风险中缺乏有效的合作机制，政府把大比例的地震风险滞留在自己手中，即地震风险主要由国家财政来承担。这可能造成财政的收支不平衡，给国家带来沉重财政负担，进而严重影响整个国家的经济建设进程，同时也不利于实现社会风险单位防震减灾的激励目标，难以形成有效的地震风险管理机制，降低抗震救灾资源的配置效率。按照《国务院关于印发汶川地震灾后恢复重建总体规划的通知》(国发[2008]31号)的要求，汶川地震灾后恢复重建资金总需求约为1万亿元人民币，中央政府三年内需投入3000亿元，约占重建资金总需求的30%左右。这种巨额的预算外资金支出，势必恶化中央的财政状况，影响国家正常的预算安排，给国家重大项目的实施造成障碍。
(二)地震损失补偿寄希望于社会捐赠，缺乏契约形式界定的补偿机制。
政府间的援助和社会各界的捐助体现了“同舟共济、四海一家”的国际人道主义精神和我国“大灾有大爱”的社会美德，通过捐钱捐物、去灾区做志愿者等形式，给灾区人民以博大精神关爱和物质支持，这极其有利于帮助灾区人民渡过难关，重建家园。但社会捐赠受社会道德修养的制约，是一种企业和个人的自愿行为，国家不能强制，具有很大的随意性。同时这些企业和个人多数是在缺乏组织的情况下投入到救灾行动中，难以发挥出足够的效用，其对灾区的支持力度很难估计。根据民政部2009年3月9日发布的《汶川特大地震救灾捐赠款物及使用情况公告》(民政部公告第135号)，截至2009年2月28日全国共接收国内外社会各界捐赠款物760.22亿元，其中“特殊党费”97.30亿元，其他捐款555.82亿元、物资折价107.10亿元。这些物资在很大程度上帮助了汶川灾区人民，但我们却不能过多的寄希望于社会捐助，而应寻求一种更稳定、契约形式的灾害补偿资金，即要靠保险渠道获得地震损失补偿。
(三)再保险支持体系不完善，保险对地震风险的分散作用有限。
1998年3月实施的《中华人民共和国防震减灾法》第二十五条规定：国家鼓励单位和个人参加地震灾害保险。但我国没有建立专门的地震保险制度，在人身保险中地震事故通常属于保险责任；在财产保险中，2001年9月中国保监会下发了《企业财产保险扩展地震责任指导原则》(保监发[2001]160号)，解除了保险公司承保地震保险的政策障碍，允许保险公司把地震保险作为企业财产保险的附加险承保。然而，地震保险经营风险大、技术要求高，而目前我国再保险市场主体数量少，再保险公司的产品类别有限且创新能力不足，高风险、新型保险业务在国内难以获得充足的再保险支持。因而，即便解除了保险公司不得承保地震保险的政策规定，部分保险公司还是没有足够的实力经营地震保险。同时，由于地震风险的小概率性，对于地震发生的时间跨度难以估测，国民存有侥幸心理，导致地震保险的购买率较低，其在抗震救灾中的作用十分有限。5·12汶川地震发生后，中国保监会立即作出指示，要求保险业要不计损失承担地震保险责任，各商业保险公司也积极组织人员赶赴灾区现场，建立起快速理赔通道，尽力帮助灾区人民恢复生产生活秩序。但有资料显示，在汶川地震全部损失中，仅有大约5%的额度投保，保险损失补偿只占地震风险损失的3%～5%，灾区人民不能通过保险渠道获得适度的资金以重建家园。
二、国外地震保险基金制度的特点
(一)政府积极参与，组建地震保险基金的管理机构。地震保险基金管理机构多半是在相关法律的支持下，由政府主导成立，其人员组成很大程度上具有政府背景。1993年新西兰政府颁布《地震委员会法案》，正式成立地震委员会(Earthquake Commission，简称EQC)。该委员会由国家财政部全资组建，直接对新西兰财政部长负责，是一个旨在帮助新西兰人民遭受灾害后重建家园的政府机构。1966年日本出台《地震保险关联法》，成立由本国20家非寿险公司组建的唯一一家地震再保险公司：日本地震再保险株式会社(Japan Earthquake Reinsurance Co.，简称JER)，负责管理私营机构的责任准备金余额，并通过超赔损失再保险把部分的地震风险赔付责任转移给政府和商业性非寿险公司，是政府与私营机构间沟通的桥梁。美国加州地震保险局(California Earthquake Authority，简称CEA)是1996年根据加州《地震保险法》成立的由私人融资、政府特许经营并参与管理的公司化地震保险联合体，负责为房屋出租户和房产主提供地震保险。该机构由加州州长、加州保险监督官、加州众议院发言人以及加州参议院规则委员会主席组成的理事会管理。
(二)建立合理的筹资机制，实现多渠道筹资。发达国家地震保险基金的资金主要包括财政拨款、参与公司资本金、投保人缴纳的保险费和资金运用收益，来源主体为政府、参与公司和个人。美国加州地震保险局虽具有一定的官方背景，但与加州政府没有任何财政上的关系，州政府没有任何资金注入，其资金主要来源于参与公司资本金、投保人缴纳的保险费、税收减免收益。日本地震再保险株式会社成立时，由参与的非寿险公司按持股比例共同出资10亿日元，其他资金来源于非寿险公司缴纳的再保险费和资金的运用收益。新西兰地震委员会资金来源于征收的保险费和基金的投资收益，如果房主购买了住宅和财产保险的一般保险，便会自动获得地震委员会提供的保险保证，且每户每年仅需缴纳约60新元地震保险费，但这种保费具有强制性，由保险公司代收，最后缴入委员会作为自然灾害准备金。在基金投资问题上，新西兰政府给予地震委员会诸多的优惠政策，在证券投资、借贷、抵押担保和经营衍生金融产品等方面不受本国官方实体法案第161～164条有关金融交易规定的约束。
(三)形成以地震保险基金为资源整合平台的多层次分摊机制。地震保险基金制度的构建，完善了地震风险分散机制，实现了政府、再保险公司、保险公司、个人共同分摊地震损失。在该制度中，政府负责监管地震保险系统，发挥地震保险的托底作用，地震保险基金执行再保险共同体的功能，平衡地震风险，商业性保险公司负责地震保险的推广及承保理赔。地震保险基金管理机构为有效应对地震灾害制定详尽合理的理赔计划，具体如下：(1)规定免赔额和最高限额，对于免赔额以下的部分和最高限额以上的部分由投保人个人承担。美国加州地震保险局规定地震保险的免赔额为房子价值的15%。新西兰地震保险免赔率为1%，最低免赔额200新元，最高免赔额1125新元，提供的最高保险金额为10万新元。日本地震保险的保障金额是主险保单保障金额的30%～50%，其中建筑物的最高保障金额为5000万日元，家庭财产的最高保障金额为1000万日元。(2)制定合理损失分摊层。日本地震灾害第一层损失由JER独自承担，额度为1100亿日元，第二层损失由政府承担50%，其余50%由JER和私营保险公司共同承担，额度为1.62万亿日元，第三层损失由政府承担95%，JER和私营保险公司只承担5%，额度为3.77万亿，共计5.5万亿日元。美国加州地震保险局对于免赔额以上部分的赔付制定了层次分明的分摊规划(数据以2007年底为限)：第一层分摊28.76亿美元。这部分偿付能力来源于参与公司缴纳的资本、已赚净保费、准备金积累、基金运用收益；第二层分摊21.97亿美元，是地震发生后CEA向参与公司初次的资金征收；第三层分摊18.85亿美元，是通过具有地震风险转移功能的金融产品或再保险安排，能够在地震发生后获取的保险赔付摊回；第四层分摊2.61亿美元，是发行债券的收益；第五层分摊14.65亿美元，是地震发生后向CEA参与公司再次的资金征收。如果地震造成的损失使得CEA用尽所有可用资金来源后，仍难以支持保单持有者的损失，则CEA董事会须向加州保险监管局递交一份按比例或分期支付保单持有者的赔偿计划，要求按照保单持有人损失金额的一定比例进行赔付。
图1 日本地震再保险株式会社的地震风险承担架构
资料来源：日本地震再保险株式会社，《日本的地震保险系统》，自然灾害共保体讨论会，2008年10月。
三、我国地震保险基金制度构建的关键问题探讨
(一)尽快出台地震保险基金制度构建的相关法规。建立完善的地震保险基金制度是一项艰巨而复杂的系统工程，离不开法律制度的供给与支撑。美国加州制定了《地震保险法》，日本实施了《地震保险关联法》、《新抗震设计基准》，新西兰颁布了《地震委员会法案》，为保障地震保险基金制度的顺利实施提供了法律依据。虽然我国在《国家“十一五”发展规划纲要》中明确提出：“建立国家支持的农业和巨灾再保险体系”，另在2007年通过的《突发事件应对法》中也规定：“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险”，但这些政策对于地震保险基金制度的建立，缺乏具体的可操作性。为此，我国应在国务院统一领导下，由中国保险监督管理委员会牵头，会同国家发改委、地震局、财政部、住房和城乡建设部等部门尽快制定《国家地震保险基金条例》。考虑到我国灾害事故种类繁多，性质各异，并借鉴美国、日本巨灾风险分别立法的成功经验，我们认为目前不宜制定笼统的、保障内容过多的《巨灾保险条例》，而应就单一巨灾风险分别立法和管理。地震灾害损失程度大，社会影响深远，故应优先考虑，而且目前时机也较成熟。
(二)地震保险基金筹集模式的探讨。在资金筹集上，要坚持国家、商业性保险公司和个人共同出资、共同承担地震风险的原则，走市场化的路子，在商业性保险公司、再保险公司偿付能力范围内，让其发挥最大的作用。地震保险可采取“公办民营”方式，具体业务由商业财产保险公司负责经营，国家采取强制模式，要求财产保险公司在地震风险存在地区经营的各类家庭财产保险中必须附加地震险销售，企业财产保险中的附加地震险可采取自愿销售方式。然而，对于地震保险的投保问题，是规定强制投保还是自愿投保，保险业界和学界存在分歧。保险业界主张强制保险，好处在于提高地震保险的覆盖面，加快地震保险基金的积累；保险学界认为应实行自愿投保，强制投保可能造成更大的不公平。另外还有第三种意见：走强制投保和自愿投保相结合的道路，在某些范围实施强制投保，而在另一些范围实施自愿投保。我们认为，由于我国幅员辽阔，各地自然地理条件不同，地震发生的频率和强度存在很大差异，有的地方发生地震次数多，有的地方发生较少，甚至从未发生过地震，同时考虑到各地经济发展的不平衡，我国可以参照美国、日本地震保险实施方式，采用自愿投保。国家应鼓励人民群众积极参加地震保险，可考虑对参加保险的被保险人，在遭受地震灾害后给予住宅重建资金贷款优惠等政策，对贫困地区地震保险的投保人给予适当补贴或保费减免。
(三)地震保险基金制度建设中政府的职能定位问题。不管从经济角度还是从社会角度，地震保险都属于公共或准公共产品范畴，其成功运作对社会经济的良好运行有重要作用，政府需要利用掌控的国家公共资源进行地震风险管理的有效配给。目前，我国政府应根据我国经济社会发展水平和保险市场发育程度，按照政府主导、市场化运作的地震风险管理原则，建立起地震保险基金制度，实现地震风险的多层次分摊。政府要作为地震保险基金的组织推动者、主体培育者，而不直接经营地震保险基金，要遵照市场化规律，给保险公司留有更大的发挥空间。政府应着眼于保障地震保险基金制度的平稳运行，而非承担地震保险的普通业务责任。只有在地震灾害发生后，商业保险公司、再保险公司及地震保险基金都无力履行赔付责任时，政府才承担再保险责任，充当最后再保险人。
四、我国地震保险基金制度构建的思路分析
在充分考虑到地震保险的风险特征、国内保险公司和再保险公司的风险承受能力以及国内居民的保费支付能力，并借鉴美国加州、日本、新西兰开办地震保险的实践经验，建立起由政府主管的地震保险基金，形成“想投保者能投保、愿意承保者有能力承保”的灵活机制是当务之急。
(一)组建国家地震保险基金理事会，负责管理地震保险基金。根据《国家地震保险基金条例》设立国家地震保险基金理事会(简称地震保险基金会)，地震保险基金会的主管机关为中国保险监督管理委员会，并由国务院、国家发改委、财政部、国家地震局、住房和城乡建设部、商业保险公司和保险业界、学术界专家学者共同组成。地震保险基金会设有两个委员会和一个小组，分别是合规委员会、综合风险管理委员会和地震灾害小组，其目的在于促进合规守法，加强风险管理，维持地震保险业务的持续健康经营。同时下设4个职能部门，分别是综合部、财务部、投资部、法规及监管部。其中综合部负责协调、处理地震保险基金会日常事务，财务部负责落实基金资金的收支，投资部负责基金的资金投资运营，法规及监管部负责规章制定实施及内部监管基金运作。地震保险基金会由理事长、副理事长、理事组成，理事长由中国保险监督管理委员会提名，并报经国务院批准，是理事会的法定代表人和最高负责人，副理事长、理事由中国保险监督管理委员会聘任。经中国保险监督管理委员会审查，凡有资格经营地震保险的商业性保险公司均可成为地震保险基金会的成员单位。借鉴日本金融厅能够按照《保险法》第129和313条规定，定期检查JER的经营管理状况，以及财政部根据《地震保险关联法》第9条第1款规定，同样有权对其检查，审计部门有权按照《商业法》规定对JER进行稽核审查。我国财政部、审计署会同中国保险监督管理委员会对基金的业务运作和资金托管情况进行监督，共同充当地震保险基金的监察人。
图2 国家地震保险基金组织架构
(二)国家地震保险基金理事会的筹资机制。国家地震保险基金的资金主要来源于：1.国家财政部拨款。新西兰地震委员会由国家财政部全资筹建，1994年1月委员会改组重建时，政府无偿拨付15亿新元。我国可仿效新西兰政府拿出一定的资金作为地震保险基金建立的启动资金，主要用于设备购置、经营费用支付和开业时的地震保险基金；2.超赔再保险费。为了实现地震风险的尽可能分散，鼓励商业性保险公司积极参与承担地震风险损失，允许其保留适当比例的地震保险业务，但必须向地震保险基金缴纳更高分保层所需的超赔分保费，并且这种保费在地震保险业务总保费中占有规定比例；3.国内商业保险公司和再保险公司提供的资本。美国加州地震保险局、日本地震再保险株式会社要求参与公司按照市场份额高低比例出资，加州甚至还规定当地震损失超过一定额度时，有权向参与公司进行资金征收，即在加州地震保险局资金不足以支付索赔时，参与公司承诺出资用于支付索赔。我国在地震保险基金建立之初，可考虑让有资格经营地震保险业务的保险公司，按照市场份额比例缴纳一定的资本金；4.地震保险基金的免税收益。美国加州给予加州地震保险局联邦收入税和州保险费税的免税地位，使其具有较高的准备金积累能力。日本、新西兰政府也制定相应的税收激励措施，促进地震保险基金的构建。我国应实施按险种规定费率的办法，对地震保险基金及其投资收入实行特殊的税收政策，免征一切税费，保费盈余自动转为准备金，以加快地震保险基金的积累速度；5.地震保险基金的投资收益。日本地震再保险株式会社按照董事会制定的年度发展计划，可以把所得再保险费和私营机构的准备金余额投资于债券市场，但为保证地震发生后能及时获得充足的资金来源和降低成本风险，基金主要投资于高流动性、高信用等级的中期债券；新西兰政府允许地震委员会把65%以上的资金投资于新西兰政府的债券、银行票券等，但规定最多允许35%的资金投资于海外股票和其他固定利息的政府债券及银行票券。我国地震保险基金投资要按照安全至上、控制风险、提高收益的原则，可投资于政府债券、股票等基本金融工具和用于风险管理的近期、远期等衍生金融工具，但对基金投资各类金融工具的比例和总的额度必须有具体规定，切实保证基金安全和足够的偿付能力；6.以国家信用担保获取的贷款。美国加州地震保险局如果承担的赔偿超过了其支付能力，该州财政厅将发行收益债券或政府担保得到多达10亿美元的财政借款。因此，如果我国地震保险基金不足以偿付灾害损失，剩余部分可由政府提供信用担保，向国内国外金融机构发行特殊债券，所得资金用于履行赔偿责任。
(三)国家地震保险基金理事会的业务开展。对于地震保险费率的厘定，日本家庭财产地震保险的费率由中立性的费率厘定机构厘定，根据风险区划和建筑材料(木质或非木质)不同，缴纳0.5‰～3.13‰的保险费，且按照住宅建筑年限和抗震等级的差异，给予10%～30%的保费折扣。同时法律规定家庭财产地震保险具有非商业性，在附加费率中不包括公司的预期利润，企业财产地震保险的费率由保险公司自行厘定。而对于具体的业务承保，日本地震再保险株式会社规定非寿险公司因地震业务收取的保险费必须全部上缴，即向JER 100%的参加再保险，而后由JER按市场份额向非寿险公司转分保，同时还要把部分地震风险转嫁给政府，并将相应再保费注入日本政府地震保险特别账户，其余地震风险由JER自留。我国地震保险基金可以借鉴日本的做法，由地震灾害小组负责我国地震风险历史数据的收集、风险区域的划分和地震保险费率的厘定及相关精算技术的研究开发。经资格审查后，有资格经营地震保险业务的非寿险公司具体负责承保业务，出售各类地震保险保单，一旦发生地震灾害，由参与公司进行稽核理赔。参与公司收取的地震保险费70%上缴给国家地震保险基金理事会，参加再保险。然后，地震保险基金会根据业务的风险特征，自留大约40%的风险，转嫁给国内再保险公司大约10%的风险，剩余20%的地震风险转嫁给国外再保险市场和资本市场，比例各占10%。
图3 国家地震保险基金理事会业务流程
(四)国家地震保险基金理事会的风险承担机制。政府必须与保险业合作，在坚持地震风险分散机制市场化的前提下，建立国家整体性的地震保险制度，使政府主要承担地震经济损失补偿模式向保险赔偿为主的市场手段损失补偿的模式过渡。日本地震再保险株式会社规定每次事故赔偿的累计限额为5.5万亿日元(约529亿美元)，如地震总损失超出此金额，赔款将按5.5万亿日元除以总损失金额的比例来赔付。我国地震损失的赔偿也应规定事故赔偿的累计限额，保险公司、再保险公司和地震保险基金只负责限额以内的部分，超过限额的部分由政府和投保者个人负责。因而，我国地震风险承担机制可设计为：第一层为免赔额，如果地震造成的损失较小，额度在保险金额的5%以内，低于原保险公司的赔付起始点，此损失由投保者个人承担。免赔额的合理设立能有效降低保单持有人的道德风险，鼓励保单持有人提高建筑物的抗震能力，降低灾害损失。同时，设立免赔额也能降低地震保险费的水平，提高房主和企业的保单购买能力；第二层是原保险公司的赔付，其赔付占比为28.5%。如果地震损失高于免赔额，免赔额之上的适当额度由原保险公司赔偿。此额度的设立一定要充分考虑原保险公司的偿付能力，同时要尽可能地使保险公司多参与；第三层由再保险公司赔付，其中国内再保险公司和国外再保险公司各自赔付9.5%；第四层由地震保险基金赔付，其赔付占比可达38%。如果地震损失经前三层赔付处理后仍有剩余，剩余部分由地震保险基金赔付规定额度。此赔偿层设置额度相对较大，以此弥补我国再保险市场的承保能力不足，使原保险公司承担的地震风险通过地震保险基金分散出去，这也是地震保险基金设置的关键；第五层通过政府信用担保获取的贷款进行赔付，其赔付占比为9.5%。如果地震损失经前四层赔付处理后仍有剩余，剩余部分由该类贷款负责赔付规定额度，但此贷款由地震保险基金通过提高超赔再保险费进行偿还；第六层属于最高累积限额以上部分的损失补偿，由政府和个人各负担50%。
图4 地震保险基金理事会地震风险承担机制