构建问责官员复出制度的思考，本文主要内容关键词为：官员论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
问责官员复出有广义和狭义之分。狭义的复出指官员辞职、被撤职或免职之后重新任职。广义的复出指官员受到警告、记过、降级等党纪政纪处分，但之前已经或之后很快平级调任甚至升任他职。随着山西襄汾溃坝事故、三鹿奶粉事件等重大突发事件接踵而至，孟学农、李长江等多位高官或引咎辞职或被免职，继2003年“问责风暴”之后，政府以前所未有的密度、速度掀起了新一轮“问责风暴”，体现了责任政府、服务政府、法治政府应有的责任和态度。然而，由于制度空隙的存在，官员复出的制度性、规范化、可操作性依据的缺失，为问责官员的复出提供了制度弹性空间和群众监督的空白区域，导致一些官员被问责后又很快复出，而复出的程序又不公开透明，致使社会上议论纷纷，既暴露了我国干部人事任免制度的弊端，也给问责制的合法性蒙上了阴影。因此，为了完善问责机制，巩固问责成效，加强干部选拔任用工作的监督，建立问责官员复出制度势在必行。
一、构建问责官员复出制度的必要性
一是完善官员任免机制的需要。对一个本身颇有才能而偶然犯下错误的官员永不再用，无论对本人还是对社会都是一种浪费。建立官员复出机制，规定在什么情况下什么人可以复出、复出的条件是什么等，使官员复出制度化、规范化，使一些德才表现突出却因突发事故引咎辞职的官员适时、以适当方式复出。因为这些人被免职或辞职的时候，不可避免地成了社会各界关注的焦点，那么，当他们复出的时候，也同样要有个对公众告知的程序。这样能更好地体现官员任免机制上的完善性和科学性。
二是坚持以人为本理念的需要。领导干部被问责，并不等于永不录用。惩前毖后，治病救人，允许干部犯错误，允许被问责的领导干部在承担责任后，在适当的时间、在适当的岗位上继续发挥作用，在条件成熟时也可以提拔使用，这是党一贯的干部政策，也是社会的共识。更何况，如果官员仅是道义上负有责任，和事故的直接责任人受到党纪国法处理是两回事，那么问责后以适当的方式在适当的时机被重新任用就是很自然的了。实际上，这对其是另外一种形式的补偿，正体现了我们党和政府坚持以人为本的理念。
三是珍惜、留住人才的需要。从人才使用的实际出发，问责官员的复出也是合情合理的。对问责官员来说，在某个问题、某个时段犯过错误，并不一定意味着今后在同一问题、同一工作领域会犯同样的错误；他不胜任某一职位、不善于解决某一方面的问题，如果换到其他职位，让他来解决其他问题，可能反倒是“人才难得”。这些问责官员毕竟受党培养和教育多年，也具有一定的工作能力，积累了一定的工作经验，如果因为他们犯过错误就弃而不用，也是人才的浪费。所以，由组织重新考察，量才使用是恰当的。
四是建立“阳光政府”的需要。如果问责官员复出没有制度的规制和约束，那么“阳光政府”在民众心里就成了口号。问责官员如在短时间内迅速复职，复出过程不公开、不透明，不仅违背了问责制对失职者进行惩罚的初衷，也在形式和程序上破坏了公众对政策的信任感，弱化了问责效果，弱化了对他人的警示作用，更弱化了政府公信力。所以，符合复出条件的官员，应通过公开透明的程序，公开透明地复出。这对政府、公众和问责官员个人都是负责任的做法，是提升政策公信力、提升政府公信力、建立“阳光政府”的需要。
二、问责官员悄悄复出存在的问题、原因及其危害
1.问责官员复出存在的问题及原因
问责官员复出存在的问题主要表现在以下几个方面：首先，缺乏必要的程序和公开形式。官员被问责是因其在重大事件中负有不可推卸的责任。人非圣贤，孰能无过。对问责官员，可以给其改过自新的机会。但从目前情况看，对问责官员恢复职务或享受职级并没有一个起用的程序规定，大多是悄悄复出，不透明，也不公开。其次，问责官员复出缺乏必要的考察考核。官员被问责后，应该有一个自我反思的过程，包括领导素养、法治意识、行政能力、服务水平等，这对其重新任职非常重要。但是，现实情况是大多数问责官员在短时间内就绕开公众视线复出了，根本没经过任何的考察考核。再次，由于问责官员的复出不公开、不透明，难免有暗箱操作之嫌，让人怀疑新的空缺岗位是否专为问责官员“量身定做”的。
问责官员能悄悄复出有以下几个方面的原因：首先，问责官员的复出确实存在制度软肋。《党政领导干部辞职暂行规定》对领导干部的辞职作出了比较详细的规定，但对辞职后复出的问题没有涉及。《党政领导干部选拔任用工作条例》对干部的选拔任用工作进行了细化规范，对干部的提拔使用或平级重用有详细规定，但对受处分的党政干部或者被问责干部的重新使用没有明确的具体规定，以至于问责官员可以通过各种手段悄然复出。其次，一些地方存在着官官相护现象，对于失职的领导干部只是象征性地进行责任追究。为了平息群众的不满情绪，要么让其回避一段时间，然后官复原职，要么异地做官或者平调到其他重要岗位。再次，有些问责官员能力很强，不用可惜了。此外，有些人当初被问责是出于平复舆论的考虑，根本就是“替罪羊”，事后领导就想方设法让其复出。
2.问责官员悄悄复出的危害
首先，问责官员悄悄复出在一定程度上会损害政府的形象，影响政府公信力。每一次问责官员的复出，都会引起社会的广泛关注，究其原因，是复出的问责官员都是在一种非常态、不公开、不透明的情况下被任用的，这个复出的过程没有公之于众，自然会让人们觉得政府有暗箱操作之嫌。这种人事任免公平公正的法定程序的缺失，自然也会影响和破坏政府在人们心中的形象和公信力。
其次，问责官员的悄然复出会削弱广大民众参与监督的积极性。在我国，官员问责制的建设和完善有赖于广大民众的积极参与，也只有在广大民众积极参与的情况下，才能对政府的不当作为提出质疑并实施责任追究，才能增强政府对民众需求的回应性和调适性。然而，随着问责官员接二连三地“东山再起”，广大民众对政治的厌恶之情会油然而生，随之生成的政治逆反心理必然会使得其政治参与、政治监督的热情逐渐减弱，甚至会呈现出一种政治冷漠的心理表征。
再次，问责官员的悄然复出有悖于现行的法治精神。从我国目前来看，还没有形成一套制度化、规范化、法制化的官员复出机制，犯过错误或违过规的问责官员在很短的时间内就能曲线做官、异地做官，有的甚至重回重要领导岗位并掌握各种实权。很显然，在没有保证程序透明和公正的前提下就安排问责官员再次上岗，从某种意义上讲必然呈现出“人治”的特征，这是有悖于民主法治精神的。
最后，问责官员的悄然复出会弱化问责制的公信力。问责官员轻易复出，不仅没有达到问责的效果和实现惩罚的初衷，反而给其他官员树立了不良榜样：“问责风暴”像一阵风，只要躲过风口，过后一切安全。这不仅使得问责流于形式，更重要的是对其他官员也没有任何警示和教育意义，无形中削弱了问责制的权威，其公信力也受到挑战。
三、构建问责官员复出制度的建议
1.在制度设计的理念上，要重视公平原则，要明确问责官员应具有“东山再起”的机会
在问责制中明确规定问责官员应具有“东山再起”的机会，这就在制度上保证了优秀官员不会因一时失误而结束自己的政治生涯，最大限度地排除官员的思想障碍，从某种程度上防止某些官员为保住自己来之不易的乌纱帽而想方设法规避责任甚至找“替罪羊”的现象发生。同时也会使公众知晓那些问责官员被起用是正常现象，并非政府使其曲线复职的表现。在这样的制度保证下，如果是一个优秀的官员，他就不仅敢于承担责任，更会有信心在问责之后重新开始自己的政治生涯，甚至会做得比以前更好。所以，要使问责制度充分发挥效用，最关键的一点就是要在制度上解决被问责官员的政治生存空间问题。否则，如果官员被问责了，但过一段时间又不明不白地被起用，这显然会让人对问责制产生怀疑，认为问责不过是作秀而已。
2.在问责官员复出制度的主体内容框架上，要明确界定复出条件、复出职位、复出程序
首先，关于复出的条件。《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十二条规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”因此，要细化问责官员复出的条件，其主要考核指标就是实绩突出。突出到哪种程度，以公众心服口服为标准，不具备这个条件，就不能重新担任原任职务，更不能提拔担任领导职务。这是问责官员复出制度必须包含的内容。
其次，关于复出的职位。《中国共产党纪律处分条例》第十三条规定：“党员受到撤销党内职务处分，二年内不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的职务。”与此相适应，被问责的干部复出的职位安排，包括职务和级别，不得高于其原任职务，更不能提拔使用。
再次，关于复出的程序。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，选拔任用党政干部必须经过民主推荐提出考察对象；对确定的考察对象，要进行严格考察；应当按照干部管理权限由党委（党组）集体讨论作出任免决定；实行党政领导干部任职前公示制度，等等。与这些程序相衔接，问责官员的复出也必须进行相应的程序设计，包括复出的提名程序、考察程序、讨论决定程序、公示程序等，要在干部大会上通报，或者以新闻发布会的形式进行公布，以接受广大民众的监督。通过这些程序的规范，保障人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权在官员复出机制中的实现。
3.分类对待承担各类责任的官员复出
在各级官员责任划分上，要依靠内在驱动力自发自觉启动问责，不单纯依靠媒体和舆论的外在驱动力，要保持客观、谨慎的态度，公平公正地划分各级官员应该承担的责任。对待道德责任，分两种情况：因违反职业道德和伦理道德失职的官员，不予复出；因工作不力、失误或人民群众不满意引咎辞职的官员，应建立跟踪考评机制，以一年为复出基本年限，德才兼备的优秀人才，按照群众意见、复出条件和法定程序（标准）等步骤公正公开地复出。复出官员应该以有道德的行政行为来证明自己是在为公众谋取福利，对人民利益、公共利益忠诚，对自己的专业和身份忠诚，对复出制度规则忠诚。对待行政责任，若为主观责任，则视其内在趋力是否超越职业道德和伦理道德的界限而定，超越则不予复出，反之，同道德责任的第二种情况；若为客观责任，则同道德责任的第二种情况。对待政治责任，若为“大”责任、“重”责任，即事故责任涉及国家利益、不良政治倾向的，一般不予复出，反之，同道德责任的第二种情况。对待法律责任，不予复出。
4.构建问责官员复出的回应机制
在当前法律法规不健全的情况下，官员复出极易带上神秘色彩，失去民众的信任和拥护。构建官员复出回应机制，首先要进行民意调查，重视民意。在实施过程中，应充分重视群众的智慧、尊重群众的权利，在广泛吸纳群众意见的基础上，将合理内容吸纳到制度中去。在制度的实施上，应保障群众的知情权，公开官员复出任职的事由、依据、程序，由群众行使一部分的参与权和决定权；官员复出制度的实施应当接受群众的监督，及时公开接受群众的质询。政府要时刻以人民利益为重，实行决策承诺制、决策公示制，通过社会调查、听证制度等完善问责官员复出制度，建立公众—回应载体—政府—公众的回应流程系统。“问题”官员在群众认可的基础上，依据回应流程系统向群众做一个复出程序说明。其次，充分发挥人大、民主党派、非政府组织、新闻媒体的实体监督作用，使其参与复出制度设计，而政府回应必须有理、有据、有节。再次，要强调信息公开，建立信息公开系统，形成包括信息收集网络、信息定期发布机制、反馈机制、评价机制等在内的一体化官员复出信息体系。因为作为政府与公众互动桥梁的回应载体，信息公开系统肩负着保证官员复出信息上情下达、推进自下而上责任制建设的重任。
总之，问责官员的复出和提拔，是行政问责制度的延续，也是对问责效果的检验。要重视公正和公平，对被问责的官员应该用发展的眼光来对待，应当建立健全跟踪考核、评选机制，对其离职后的工作保持关注，确实优秀的人才，在经过严格考核后，应允许其恢复公职或担任其他领导职务。要使问责制度更加富有成效，干部选拔任用制度更为完善，必须对官员复出进行科学的制度设计，只有通过制度化程序，才能让公众心服口服，而且这个过程也能让复出官员在以后的履职中更加有底气，更好地开展工作。
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