日本外援重点转向的原因探析，本文主要内容关键词为：探析论文,日本论文,外援论文,重点论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日本政府在2004年3月30日的内阁会议上做出决定，把2003年度的对华日元贷款(2004 年度之后执行)在上年度基础上削减20%，调整为967亿日元，对华日元贷款14年来首度 跌破1000亿日元。(注：
[N]，2004年3月31日。)与最高年份2000年的2144亿日 元相比，三年间对华日元贷款减少一半多。与此相反，日本向印度提供的政府援助则增 加到1200亿日元，印度首次取代中国成为接受日元贷款最多的国家。这种外援重点的变 化有多重原因，将对中日关系的未来发展产生微妙影响。
日元贷款是一种双向受益的战略举措
日本对华“政府开发援助”(Official Development Assistance，简称ODA)始于1979 年大平正芳任首相时期。是年，中日两国政府达成一揽子长期援助协议，援助形式包括 日元贷款、无偿提供资金和技术合作。日元贷款在2000年达到最高峰，其后以每年25% 的幅度递减，贷款方向也从最初的基础建设转向扶贫、环保、卫生和文化交流等方面。
在中国接受的国外政府援助中，日本是提供援助最多的国家。以2000年为例，日本对 华政府援助占外国政府对华官方援助总额的61.2%，超出了其他国家的总和。(注：冯昭 奎：《日本对华援助为何逐年减少》[N]，《时事报告》2004年2月17日。)据有关部门 统计，截至2003年底，日本政府共向我国提供了约合474亿美元的优惠日元贷款及其他 形式的贷款，其对华援助规模甚至超过了亚洲开发银行和世界银行向中国贷款的总额。 2000年度，日本还向中国提供了172亿日元的特别贷款，用于北京地铁和西安咸阳机场 的改建工程。由于日元贷款的实施，日本对华经济合作从两国邦交正常化初期的“官民 携手”型过渡到“政府主导”型，中日关系也由此实现了一次重大飞跃。
与其他国家的政府贷款相比，日元贷款数额大、期限长、利率低、不附加政治条件。 利用这些援助，我国建成了一批铁路、公路、港口、机场等基础设施，实施了文化、环 保、农业、医疗保健等领域的一些项目。从北京地铁、北京新国际机场、重庆市环境改 造、湖南和江西等省的城市防洪工程建设，到长约4600公里的电气化铁路改造、约60个 大型港口泊位的建设，再到我国的能源、资源开发等基础产业、交通通信等经济基础， 以及农林、城建、环保等领域，日元贷款都发挥了积极作用，在一定程度上缓解了我国 在基础建设方面的资金缺乏问题，并带来了显著的经济和社会效益，也由此促进了中日 友好关系的发展。除日元贷款外，日本政府还提供了不少无偿援助，涉及教育、医疗、 农业等领域，如中日友好医院、中日青年交流中心、中日友好环境保护中心等项目。20 03年我国出现“非典”时，日本政府提供了总计17.05亿日元的无偿援助，有力支援了 我国抗击疫情的斗争。
毋庸置疑，日本向中国提供的政府开发援助，确实对我国的经济发展和社会进步发挥 了积极作用，我国政府也对此予以充分肯定。我国国家和政府领导人曾多次在公开场合 对日方表示感谢。2004年4月6日，中国外交部发言人孔泉在新闻发布会上也表示，中国 政府对多年来日本对华提供的政府援助予以积极评价，并指出，“正是有了这种优惠贷 款形式，中日双方才能进行许多有利的合作，也有利于日本企业进入中国市场。”(注 ：新华社：《外交部：中国不接受日本就减少对华贷款说三道四》[N]，2004年4月6日 。)
在充分肯定日本对华援助积极意义的同时，我们也应看到，日本对华援助并非单方面 的照顾措施，而是一种双方受益的互利合作，是符合两国人民根本利益的战略举措。首先，中国利用日元贷款建设并完善了基础设施，大幅改善了中国的投资环境，对扩大中 日经贸合作、促进日商对华直接投资和拉动日本经济复苏都起到了积极的推动作用。由于中国经济发展的辐射效果，许多同中国关系密切的日本企业取得了良好的经营业绩， 税前利润和最终纯利均创历史最高记录。2003年前9个月，日本的出口总额比2002年同 期增加1.9万亿日元，其中70%以上是对中国出口的增长。日本媒体为此评论指出，随着 中国经济持续发展和进口大幅增加，中国已成为“拉动日本经济复苏的主角”。(注：
日。)2003年，日本对美出口虽然下降，但对中国出口的增长大大超过了对美 国出口减少的部分。其次，相当部分的日元贷款项目限定从日本国内采购设备和获取技 术转让，这意味着对华日元贷款有相当一部分又回流到了日本，这为日本扩大出口提供 了机遇。再次，最近几年对华日元贷款大量应用于我国中西部的开发和环境治理，更是 关系到中日两国共通的、不分彼此的环境利益。近年来，发生在亚洲大陆上的沙尘暴多 次波及到日本本土，越来越多的日本人已认识到帮助中国改善环境的重要性。最后，中 国在日本援助下发展了经济，提高了生活水平，扩大了购买力，反过来又为日本产品提 供了巨大的消费市场。总而言之，日本对华政府援助应该说是看似日本“单方面优惠” 实为两国互利双赢的经济合作形式。
日本减少对华政府援助有多种考量
(一)近年日本经济复苏乏力，对外援助预算大幅减少
日本外务省在解释削减对华日元贷款原因时称，除了中国经济持续快速发展，经济实 力大幅增强，需要援助的迫切性减弱等因素外，近年来日本经济长期低迷，用于政府开发援助的预算总额减少是主要原因。这种解释在一定程度上是符合实际的。自上世纪90年代以来，日本经济长期低迷，财政状况不断恶化，日元持续升值，银行坏帐居高不下，经济结构改革缓慢。目前，日本的财政赤字已达GDP的156%，预计2008年将达200 %，成为发达国家中财政状况最不容乐观的国家。(注：何德功：《日本削减对华贷款因认为最近威胁来自中国朝鲜》[N]，新华社2004年3月16日。)日本社会老龄化趋势日益加剧，各种福利投资等问题面临诸多难题。此外，出于实现政治大国和军事大国的政治需要，日本耗费巨资参与研发美国的导弹防御系统，另外还要为美国的反恐战争出钱、出力、出兵，其国防开支逐年增加。因此，从表面上看，由于财政困难而导致外援削减是情理之中的事情。如果照目前的势头发展下去，逐步削减直到完全终止对华援助是必然之势。
(二)日本对外援助方针和援助重点发生变化，维护“国家利益”成为优先考虑。
然而，经济低迷只是问题的一个方面，虽然日本经济困难，但对印度的政府援助却比 往年增加了。那么人们不仅要问，日本削减对外政府援助是财政困难而导致的普遍举措 还是针对中国的特殊举措?分析人士认为，削减对华贷款除了经济原因外，主要还是日 本政府的开发援助方针发生了变化。
1992年，日本政府即对最初实施的援助原则进行修改并制定了援助“四原则”。(注： 对外援助“四原则”是指禁止将外援用于军事开支、大规模杀伤性武器开发、生产和出 口军火以及妨碍民
皮书》)。)据此，日本在上世纪90年代中期以中国进行核试 验为由，首次在对华援助领域实施制裁，其中包括部分冻结无偿援助、推迟有关日元贷 款续签协议谈判等内容。此后，日本国内又开始出现“中国军事威胁论”和“中国经济 威胁论”，日本政府的对华援助也随之向减少贷款数额、改变援建方向、更多地与政治 和军事问题挂钩的方向蜕变。2003年8月，日本外务省出台的新版“政府开发援助(ODA) 大纲”再次做出重大修改。根据这份新修改的文件，日本政府在提供对外援助时，将“ 以确保本国的安全和繁荣为原则、以日本国家利益为出发点”，强调今后日本实施对外 援助的主要目的是通过其实现“国家利益”，并据此决定将援助重点放在“消除贫困、 支持可持续性增长、预防国际纷争和维持和平”等方面。新大纲还规定，在财政状况严 峻时，日本政府应积极、灵活地实施ODA援助。大纲同时提到要缩减援助对象，将重点 支援那些致力于“和平、民主、人权保障”及“经济社会的结构改革”的发展中国家， 援助的重点地域则是同日本“有密切关系、对日本的安全和繁荣影响巨大的亚洲地区” 。(注：
(日本外务省《政府开发援助大纲》，出处见日本外务省网站http://www.mofa.go.jp.mofaj/gaiko/oda)。)显然，新大纲为日本削减对华政府援助提供了“ 政策依据”。
日本媒体认为，从大幅削减对华日元贷款问题上可以看出，日本的政府开发援助战略 已开始注重国家利益和国际贡献的平衡，由此迎来了“选择与集中”的时代。(注：
时代》)[N]，2004年3月31日。)但用“国家利益”作为提供对外援助的依据， 显然于中国并无好处，因为“国家利益”是一个十分抽象的概念，它包含了政治、经济 、军事各个方面。中国成功发射载人飞船，在日本国内被看作是中国军事实力强大的表 现，被认为是对日本的安全形成了威胁，因此出现了削减甚至停止对华援助的呼声。
依据新的援助方针，日本外援重点相应出现重大变化。除援助重点国家由中国转向印 度外，援助方向也发生了重要变化。从2000年开始，日本对华援助由过去以基础设施建 设为重点逐步转向以环保、教育和卫生等领域为重点。原因之一是援助预算减少促使日 本重新考虑援助政策，并调整优先提供资金的重点工程和重点国家。原因之二是前者所 需金额较大，而后者较少。
(三)中日力量对比出现变化，日本对华戒心开始加大。
在日本执政的自民党内部，尽管在对外援助方面立场不同，但在削减对华援助问题上 的声音是一致的。温和派认为中日两国已进入协调竞争时代，中国需要援助的迫切性减 弱；强硬派认为中国经济高速发展将对日本构成威胁，提供援助等于“养虎遗患”。一 些右翼政客甚至认为日本的援助“使中国可以腾出更多资金来发展军事力量”，因此应 减少甚至停止对华援助。在2003年10月中国载人航天飞船发射成功和人大会议要求增加 国防预算之后，日本政府和执政党内要求大幅削减对华政府援助的呼声不断高涨，一些 议员还提出了要求“认真检讨对华援助问题”的议案。一些右翼媒体也推波助澜，指责 中国从未对日本的援助表示“感激”，声称给中国提供巨额援助有损日本的“安全利益 ”，由此呼吁政府中止对中国的援助。
相当一部分日本人认为，载人飞船的发射成功，不仅标志着中国在航天领域取得的飞 速进步，还标志着中国以谋取太空优势为主要目的的军事实力进一步增强。日本政府对 中国表示了祝贺，但面对“被中国赶超”的事实，日本各界出现了复杂微妙的反应。一 些人认为，如果中国继续实施航天计划，有可能使日本“在亚洲的先进技术领域的存在 感”下降。日本财务大臣谷垣祯一曾向新闻界坦言，针对中国经济的迅猛发展和载人飞 船的发射成功，日本政府内部确已出现削减向中国提供政府开发援助的“严厉意见”。 日本政府还认为，对华援助的最初目的是“支持中国改革开放、解决环境和贫困问题以 及增强对日理解”，但目前中国已能够自行解决这些问题，因而无需再接受援助。不仅 如此，由于中国在接受日本援助的同时还对老挝、柬埔寨等发展中国家进行政府援助， 这也使一些日本人感到难以接受。
由此可以看出，由于近几年中国经济迅猛增长而日本经济持续低迷不振，在此消彼长 的过程中，中日力量对比出现对日本不利的变化，这是促使日本调整对华经济政策的深 层动因。削减日元贷款反映出这种政策调整的一个侧面。
(四)近年中日政治关系驻足不前，日本欲使经济援助政治化。
早在1992年修订的政府开发援助大纲中，就包含了审查受援国民主、人权等非经济因 素，表明日本的对外援助政策已逐步脱离政经分离原则而开始注入政治内容。随着中国 综合国力的快速提升，日本对华政府援助的政治色彩也越来越浓厚。目前，日本国内一 部分人认为，随着中国国际地位日益提高，日元贷款已成为日本手中为数不多的“牌” 。他们认为，日中之间存在各种各样的政治课题，尤其是近年来两国政治关系由于历史 问题、钓鱼岛争端以及参拜靖国神社等问题而几乎陷于停滞，因此应该把提供日元贷款 作为“使日本居于有利地位的工具”而加以灵活运用。日本媒体分析指出，对于无法将 军事力量作为外交手段的日本政府来说，对外开发援助是一个重要的外交工具。日本外 相川口顺子曾对外坦言，经援是“日本外交的重要手段”，对维持日本作为世界经济大 国的地位“作用巨大”。可见，随着情势的变化，日本对华援助已脱离了最初的不附加 政治条件的轨道，而逐渐掺入越来越多的政治因素。
实际上，日本政府一开始就将对外援助作为推行政治和外交战略的工具。事实也证明 ，凡是在那些对日本的政府援助运用得较好的国家，日本也成功扩大了自身在这些国家 的经济利益和政治影响。新版援助大纲更是突出强调“国家利益”，确实反映出日本要 进一步从政治角度加强对经济援助的运用。
(五)调整“日元外交”，在扩大地缘政治影响力的同时，平衡中国力量。
如前所述，日本大量削减对华援助的主要原因是其对外政策的变化，其实质是对战后 一直沿袭的“日元外交”政策的深度调整。随着经济实力进一步增强、影响力日渐扩大 以及逐渐走出战败国阴影，日本在对外交往中必然要寻求与经济利益相称的政治利益。 借助日元贷款这一外交工具，不仅可以扩大在地区事务中的发言权、有效提升自身的影 响力，还为走向政治大国并成为国际格局中独立的一极铺路搭桥。以追求“国家利益” 为优先考虑的新版对外援助大纲即反映出这种政策上的诉求。
除此之外，日本还欲配合美国的亚洲战略，借助印度从侧面平衡中国力量，这是影响 日本外援重点由中国转向印度的一个不可忽视的因素。日印关系转暖经历了一个曲折的 过程。印度曾是日本日元贷款的第一个受益国，但由于冷战的特殊历史原因，印度在日 本的外援战略中被置于边缘地位。近年来，印度经济持续增长，实力日益壮大，国际地 位不断提升，特别是印度的大国地位诉求同日本一致，这使日印接近具备了基本条件。 但1998年印度进行核试验后，日本跟随美国对印度实施了制裁，使刚趋好转的两国关系 再趋冷淡。如今，增加政府援助成为日印再度接近的突破口之一。此外，增加对印援助 还着眼于培育更大的市场。2002年度，印度对日出口19亿美元，仅占总出口额的3.6%； 对日进口18亿美元，占总进口额的3%。日本认为，其在印度全球贸易中的份额和作为世 界第二经济大国的地位很不相称，所以决定扩大两国贸易规模和经济合作。因此可以说 ，增加对印政府开发援助也是为了扩大日本在印度的市场份额和提高日本的地区影响力 ，也即反映了新援助大纲中所称的“国家利益”。
如果说日本加大援印力度就一定意味着其有“以印制华”的企图，显然过于牵强，但 从某种意义上讲，这一举动确实包含一定的战略考量在内。从日本调整外援政策的思路 看，日本希望在中日政治关系驻足不前之际，期望通过增加对印度等其他周边国家的官 方援助来打开亚洲外交局面，扩大地缘影响力，并在某种程度上配合美国的亚洲战略， 借重印度来平衡快速壮大的中国力量。2000年8月，时任日本首相的森喜朗在访印期间 ，与印度签署建立全球伙伴关系的协议。时任印度总理的瓦杰帕伊也于次年应邀对日本 进行回访。与政治接触相呼应的是，日印近年加强了军事高层互访，两国海军还首次举 行联合军事演习。在如何看待日印接近的动机问题上，日本一些媒体分析指出，“日本 改善与印度的关系的背后蕴藏着日本政府和自民党牵制中国的念头”。(注：
24日。)另一方面，出于应对中国崛起的需要，美国正加紧调整亚太战略部署，其新战略 的重要内容之一就是利用亚洲国家(特别是日本和印度)对中国迅速崛起的疑虑，鼓励地 区盟友联手牵制中国。从冷战后美国强化美日同盟和近年来不断提升印度在其地区战略 中的突出地位可以看出，日印加强合作体现了美国这一战略意图。
日本削减对华日元贷款及外援重点转向的影响
(一)不会对中国经济发展产生大的影响。
经过20余年的经济腾飞，中国的经济规模已达12000亿美元，外汇储备逾4000亿美元， 中国的国家预算规模约为3000多亿美元，并且正在吸引国外的大量投资。相比之下，每 年约10多亿美元的日元贷款对中国经济发展的影响几乎微不足道，削减日元贷款并不足 以对中国的经济发展产生大的不利影响。事实上，从2000年开始，中国的日元贷款已进 入还款高峰，2003年度中国返还日本的日元借款为1050亿日元，还款数目首次超过了借 款数目。
从长远看，随着中国经济发展和自身建设能力的提高，中国对外援需求的紧迫性在减 弱，对华援助必将逐步退出历史舞台。而随着日本外援政策的调整，其外援重点也将逐 步转向市场潜力巨大而且更符合日本“国家利益”的国家和地区。
另一方面，近年来日本地方性对华援助日渐增多，这对日本削减官方援助起了一定弥 补作用。最近几年，两国地方政府通过签订姐妹城市协定，在教育、文化和科学技术等 领域建立了牢固的双边关系。自1973年以来，两国共缔结250对姐妹城市协议，这对增 进两国友好往来、培育两国民众之间的互信基础起到了重要的桥梁作用。此外，日本地 方政府还在中国各地设立了近40个办事处，这对日本公司在中国进行投资和从事经贸活 动起了很大的牵引和促动作用。香港《亚洲时报》为此指出，“从这个方面衡量，迄今 为止，中日关系好于任何其它亚洲国家与日本的关系。”(注：普南德拉·贾因：《日 本将对外援助重点从中国转向印度》[N]，《亚洲时报》2004年4月20日。)
(二)将对中日未来政治关系走向产生一定的负面影响。
但从政治层面看，日本对华援助起到了强化中日政治、经济关系的积极作用，是维系 两国关系的重要纽带。中日历史学家普遍认为，日本对华政府援助与两国恢复邦交时中 国放弃战争赔款有关，换言之，对华日元贷款一开始就带有补偿战争侵害的性质，因此 日本的对华官方援助早已不是单纯的经济合作问题，而是整个中日关系的一个重要层面 。自上世纪90年代以来，受包括历史问题在内的一系列因素的困扰，中日关系一直在磕 磕碰碰中缓慢发展，而近年来在某些领域的纠纷更是达到前所未有的程度，两国政治关 系几乎停滞不前。尤其是“9·11”事件后，日本借国际反恐之机，对防卫战略进行根 本性调整，屡屡突破法律禁区，频频向海外派兵，并加速走向军事大国，这不能不引起 曾深受军国主义之害的中国的高度警惕。在这种背景下，日本大幅削减对华政府援助无 疑会在两国之间引发更多的猜测和疑问。
(三)中国应对其中传递出的信息保持警觉。
在日本削减对华政府援助问题上，要实事求是，不可夸大其对中国经济发展和两国关 系带来的消极影响，但同时也要认真体悟其中透露出的战略信息和深远意蕴。在中日政 治关系因种种因素制约而难有大的进展的情况下，日本借日元贷款拉近同印度的关系， 不能不说是一种意味深长的战略举措，多少带有某种地缘战略的考虑。但其中究竟暗含 多少牵制中国的成份，仍有待观察。不过这种具有历史意义的对外援助重点的变化，毕 竟折射出在美国因素制约和影响下中日印三边关系的微妙嬗变。中国应对此保持必要的 警觉。
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