城市经济结构的空间演变与城市财政，本文主要内容关键词为：城市论文,经济结构论文,财政论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市空间结构的演化过程实质上就是城市经济社会功能不断调整和扩张的过程，进一步说就是城市产业和经济结构在城市内部布局的不断调整过程。在这一过程中，城市经济质量不断提高，经济结构不断优化，与之相应，城市财政收支构成与规模也在发生变化。
一、城市空间结构变化直接影响城市财政收入的形成
城市财政收入主要来源于财产税、营业税和其他小税种以及中央政府的财政拨款。在发达国家中，财产税、所得税和上级政府拨款是城市政府的主要收入来源。美国地方税主要由地方所得税、财产税和销售税构成。在我国，城市政府的主要收入来自于与经济发展及经济构成密切相关的税种，如增值税、营业税，等流转税构成了城市财政收入的主要来源。与城市财政税种结构相适应，城市空间结构变化直接影响着城市财政收入的构成。事实上，在城市化发展的初、中期，城市化不仅集聚人口、集聚社会能量，同时也集聚产业、集聚经济能量。
但是，随着城市集中度的增加，集聚成本不断加大，当过度集聚产生的负效应抵销了集聚经济的全部效益和城市的规模效应之后，城市的集聚过程就将终止，逆城市化或城市郊区化就将成为城市空间拓展的一个重要形式。以美国为例，从1950年到1980年，美国中心城市的人口比例下降了17.4个百分点，居住人口的重心已移到郊区，形成60%的人口住在郊区，40%的人口住在中心城区的格局。逆城市化不能不说是由于城市的过度集聚所带来的城市房价、地价的居高不下以及城市生存环境恶化的影响。城市中、高收入阶层在追求更高的生活环境空间时，郊区就成为他们的首选。当然，二战结束后汽车工业的发展，美国高速公路的修建，交通设施的便捷以及联邦政府住房政策向郊区的倾斜都进一步推动了郊区化的发展进程。伴随着居住区的郊区化，大型超市、购物中心等商业服务部门也纷纷迁到地价便宜的郊区，一些公司办事机构和工厂也同样卷入外迁的浪潮。其中，以商业的外迁最为显著。郊区化的发展给市区造成极大的危害，首先高收入阶层和中产阶级的大量迁出使财富流出市区，造成市区资产贬值，不仅财产税收入锐减，从60年代到80年代，城市财政收入中来源于财产税的收入比例不断下降，从占收入总额的47.8%下降到28.4%，下降了19.4个百分点，而且随着郊区就业人口的增加和服务领域的扩展，使城市财政日蹙，市政设施日益破败，生活质量下降，这反过来进一步加剧了城市财政危机。从财政收入结构上看，在财产税收入下降的同时，联邦政府的转移支付在收入总额中的比例不断上升。
二、城市空间结构的变化改变着城市财政支出的方向
城市空间结构的变化不仅反映在城市财政收入体系中，同样也反映在城市财政支出中。以土地资源配置为前提的城市空间结构变化大体上可以分为两种，一种以城市外延扩张型为特征，表现为城市整体规模的扩大；一种是以城市内涵重组型为特征，表现为城市功能再造和城市整体质量的提高。尽管城市空间结构变化的表现形式不一样，但是，它们对城市公共品配置都提出了新的要求，即促使城市政府拿出更多的资金用于城市基础设施建设和城市的更新改造。城市政府和财政部门对此应及时予以判断和决策以适应城市发展的客观需要，并为城市空间结构的完善奠定良好的物质基础。
城市规模的扩展促使城市政府将更多的资金用于城市基础设施建设，以满足城市社会经济发展的内在要求。城市化的一个重要标志是人口在城市空间的大量集聚，城市人口数量和密度的增加必然会对包括住房、道路交通等在内的城市公共设施提出更多的需求，在城市的生长时期，满足这种需求主要以扩大城市的原有空间规模即城市空间变化以外延型扩展为特征，城市空间规模的扩张是以土地不断地被从其他用途（如农业用途）转化为城市用途为基础的，但这种转化要以城市财政的大规模投入为前提。通常，在城市生长期，城市财政支出所形成的基础设施和公共设施在城市开发中占有绝对比例。马斯格雷夫在解释财政支出不断增长理论时，曾这样描述：在经济发展的早期阶段，政府投资往往要在社会总投资中占有较高的比重。这是因为，在这一时期公共部门须为经济发展提供必须的社会基础设施，这些公共投资对于国家步入“起飞”，并进入发展的中期阶段来说，是必不可少的前提条件。马斯格雷夫的这一理论同样适用于城市发展不同阶段中城市财政的支出方向，因为人口扩充所引致的城市规模的扩大必然要求城市政府为公众提供更多的公共品，这其中基础设施、教育卫生等公共设施是首当其冲的。
以内涵重组型为特征的城市空间结构变化表现为城市功能的再造。随着信息革命和知识经济的兴起，传统的城市功能分区及布局已不能满足人们对城市可持续发展的要求。进入80年代以来，伴随着科技信息产业的蓬勃发展，美国、英国的一些大城市纷纷进入城市功能再开发时期，如美国从1980年到1990年中心城居民比例上升了1.3个百分点；英国大伦敦区人口在连续30年下降后，1985年也开始微弱增长。由城市人口的回流所引起的再城市化过程是继城市化和逆城市化以来城市文明史上的又一次飞跃，是城市功能在空间结构上的进一步深化和完善，它不仅是城市发展的必然要求，也是在以人为本的现代城市发展中，形成了人与自然、人与城市空间、人与城市经济发展的更好结合。这其中以政府财政为首的制度安排契合着技术进步起到了积极的引导作用。
同新兴城市相比，尽管老城市仍存在扩张性的城市开发，但城市空间的功能失调和基础设施老化、城市空间配置不合理的问题日益突出，为了使城市土地价值得到充分体现，以内涵重组型为特征的城市再开发就成为后工业时代城市空间变化的主要方式。城市再开发过程首先表现为城市空间结构的重新配置和组合，即旧城改造。通过旧城改造，城市功能在空间上得到更为有效的利用，城市生态环境得以充分的改善。在这一过程中，城市政府作为公共选择的代言人，在城市规划、公共品配置以及政策诱导等方面对再城市化的实现起着引导和推动作用，配合再城市化过程中城市功能更新对公共品及其在城市空间配置的不同需求，城市财政不仅是资金的有效供给者，同时也是调动社会资源，制定和实施城市开发政策的主体。如同市场经济的演化自始至终都离不开国家的介入一样（张宇燕1998），在旧城改造中预先的规划与设计及公共设施的相应配置是重要的前提。如美国在50年代推行的“市区复兴运动”，联邦政府不仅加大对工业、商业、文化设施和基础设施的投资，而且还向城市政府提供大量的资金援助，鼓励城市政府重建中心城区往日的辉煌。在日本，大阪市对中心城区的住宅开发项目给予附加的容积率，以增加开发商的投资回报，加速中心城区的住宅建设。同时，为了鼓励人口回流，大阪市对入住中心城区的居民，特别是新婚夫妇给予住房补贴。
在城市化过程中，城市产业结构的升级换代是导致城市空间结构转变的内生因素。高科技产业的发展，使城市功能逐渐由有形产品的生产中心发展为创新技术、组织知识的网络中心和第三产业的生产中心，这不可避免地会影响甚至冲击原有的城市产业结构和布局，城市的传统支柱产业在新的市场条件和经济背景下会渐趋势微，传统产品也会在市场需求的制约下趋于过剩，这时调整城市产业结构，更新产品，培育新的支柱产业就成为摆在城市政府面前的一个重要课题。围绕着产业升级确定城市功能再开发方案，进而实现城市空间结构的优化，是城市发展过程中一次难得的机遇和挑战。在美国以信息业为代表的高科技产业的空间发展模式大致有两种，一种是以大城市为依托的发展模式，如著名的“128”公路区；另一种是以高科技产业的快速发展带动新的城市及城市群的发展，表现为跳跃式的城市空间发展模式，如著名的“硅谷”科技区。在我国，促进高科技企业发展是各级政府特别是城市政府的主要政策目标。从空间布局上看，目前我国的高科技产业园区均以大城市为依托，大城市所具有的信息、科研能力和人才资源是吸引高科技企业落户园区的重要因素。与此同时，政府财政给予高科技企业的各种税收及投资的政策优惠无疑也是推动高科技企业加速发展的动力。近年来，北京、上海、天津等地纷纷出台各种鼓励技术创新、扶持国内外高新技术企业开发的政策和措施，通过政府直接投资和其他激励手段，引导企业技术创新的方向，提升本地区产业技术含量。如北京市为了实现以高新技术产业为主导的产业结构转轨，不仅在城市空间布局上营造符合信息化、现代化的投资和人居环境，将科技园区的建设同北京高校研发力量结合起来，更在财政政策上给予高科技企业前所未有的支持。如海淀区每年从财政返还中拿出近4000万元用于对大中型高新技术企业在科技成果转让方面所需贷款的贴息、高新技术企业自产高科技产品出口创汇的奖励、对中小企业研发投入的补助以及对有突出贡献的高新技术企业管理和研发人员给予的住房补贴。
三、财政收支是城市空间结构变化的重要制约因素
城市经济及其空间结构的变化，一方面决定了城市财政收入的来源构成，另一方面又迫使城市财政支出调整或改变方向，例如逆城市化对城市道路交通延伸的要求，再城市化对市区基础设施更新和改造的要求。反之，城市财政收支规模和结构也是激励、引导、抑制或制约城市经济及其空间结构演化的重要因素。可以说，没有城市财政的牵引和配合，城市经济的发展和城市空间结构的演变不仅会严重受挫，甚至会被束之高阁。
首先，城市财政支出规模是影响城市化发展速度的重要牵制因素。城市化是城市空间结构变化的典型形式之一，城市化所带来的人口向城市的大量聚集必然要求城市扩大生存规模，拓展生存空间。而以资本性基础设施为龙头的城市公共品配置是城市规模得以有效扩展的物质前提，其中尤以路、水、电、汽、通讯网络、公共交通等设施为主，可以说，在一定时点内上述设施配置的边缘就是城市的尽头。显然，城市财政所能提供的基础设施规模越大，覆盖的范围越广，城市的可能性边界就会越大，城市化的动力就会越强。改革开放之前，我国城市发展长期处于缓慢甚至停滞状态，同城市基础设施供给的长期匮乏有直接关联。相反，改革开放以来，我国城市化的快速发展首先得益于城市基础设施还欠账，得益于大规模的城市基础设施建设。
其次，城市财政是协调城市发展状态，完善城市空间结构的重要动力因素。城市的有序发展是城市空间结构优化的前提，而有序的城市发展不可能是自发实现的，在此，市场机制失灵。理所当然，城市政府要承担起制定城市发展规划，以强制的或物质利益诱导的方式协调城市空间布局，实现城市协调发展的功能。这其中，以财政支出、税收和财政补贴等形式出现的城市财政干预体系是市场经济体制下最为有效的宏观调控手段。
1.由财政支出所形成的科学的城市规划是确保城市土地开发及空间配置结构优化的制度保证。在城市规划的指导下，以城市公共性、公益性为目的的城市土地和基础设施配置是城市财政支出的主要内容。具体包括：(1)城市道路交通设施，涉及路网、轨道交通设施、公共停车设施等。(2)市政基础设施，包括水、电、汽等能源设施，通讯、环保、城市防灾等服务设施。(3)公共服务设施，包括文化教育、医疗卫生、体育设施。(4)公共绿地等设施。城市财政在提供这些设施的同时还应确保它们的有效运行。
2.税收是政府实行公共干预的主要方式，也是引导和协调城市空间结构的有效手段。在城市中由财政支出所形成的公共设施的完善是土地增值的主要因素，因此，政府理应将土地增值收益收归公有，这既有利于社会公平，防止在土地配置上的“寻租”行为，同时有利于增加财政收入，提高城市财政对基础设施的投入能力。此外，地产税也是调节城市土地利用效率的重要杠杆。土地税制本身的设计也会影响土地税对城市空间结构的调控作用。如在一般地价课税的基础上开征特殊的土地空置税、荒地税等目的性较强的税种。从税率设计上看，超额累进税较之比例税率，公平分配的作用就更明显。最后，对于外在效益显著的城市开发活动，政府也可以通过采用各种优惠的税收政策加以鼓励。
3.财政补贴城市财政是公共干预的又一种方式，其作用与税收优惠相似。对城市中无法通过市场机制提供的公共设施或社会福利性设施，如公共绿地、学校、医院、敬老院、福利性住宅等设施，政府可以通过财政补贴的方式吸引私人投资，引导市场投向。
再次，城市财政收入是公平城市收入分配，调节城市经济发展，保证城市公共品供给的重要依据。在市场经济中由市场所决定的收入的初次分配结果是极不公平的。因此，只有在市场机制的框架之外建立有效的再分配机制，以非市场的方式——财政手段实现社会公平。同其它手段相比，政府财政天然地具有作为进行再分配工具的有利条件，如政府拥有强制征税的权利，这使得它可以大规模地介入国民收入的分配过程，通过人为的税制设计和巧妙安排，把资金从高收入者手中征集上来，然后，通过各种类型的转移支付项目，把资金转移给需要增加收入的人手中。
从空间上看，城市通常是一国经济的主要载体，也是社会经济矛盾高度集中的场所，收入分配不公平的现象在城市中表现得最为突出。因此，城市财政对协调城市再分配，实现社会公平目标具有不可推卸的责任。以财产税和所得税为主体税种的城市财政收入体系正是实现这一目标的最佳手段。
作为特定地域的政府，城市财政尽管只在城市范围内配置资源，但由于城市经济质量的高度密集性、公共品配置的区域性以及城市发展对公共品的强烈需求，相对于中央政府和其他地方政府而言，城市财政承担着主要的配置职能。与城市政府的配置职能相对应，财产税、受益税、使用者付费等就构成城市财政的主要收入内容。这些收入常常同政府配置性支出之间存在着较为密切的内在联系，在征收率和收费标准不变的情况下，收入的增加不仅标志着城市经济的增长，同时也与城市政府扩张配置性支出呈正相关关系。假设政府配置性支出不变，当城市经济发生波动时，改变上述收入的征收率或收费标准可以对城市经济进行有效调节，实现逆经济波动而动的政策效果。
四、未来大城市财政将面临的挑战
知识经济的到来使世界经济正在朝着一体化的方向发展，城市不再只是一国境内人口和经济的中心，而是国际分工网络中的一个节点，其节点的能量大小取决于一个城市在世界经济网络中所承担的功能。网络中，每个城市都依照其在网络中的地位和协调控制网络的能力，具有不同的重要性，从而形成世界城市等级体系。在这一背景下，城市的极化作用不断加剧，城市的发展水平对一国经济在世界经济体系中的地位起着关键的作用。目前，发达国家的大城市已基本完成城市产业结构和空间结构的转化，它们通常是跨国公司总部、全球性金融机构、世界性国际组织以及信息服务业高度集中的区域，其能量几乎可以辐射到整个世界经济体系，成为世界经济的垄断力量。与此同时，城市等级分化也在不断加剧。对大多数发展中国家来说，如何提升本国城市在国际竞争中的实力，特别是首位城市在世界城市等级体系中的地位，就成为摆在政府面前的一个重大课题，也是城市财政在安排收支结构与内容时必须面对的一个重大问题。
在我国，培育世界性城市或国际大都市是许多沿海城市在确定城市定位时提出的主要目标。但到目前为止，我国城市在世界经济舞台上尚不能扮演领袖角色，其原因固然与国家整体经济实力相关，但城市自身存在的问题也是限制城市发展的障碍。
其一，城市产业结构尚未摆脱传统体系，在世界城市体系中还不具备作为科技创新和信息中心的城市功能。尽管我国在大城市组建了多个高新技术产业园区，它们在带动国内技术进步，推动城市空间结构和功能转变等方面起到了极大的作用，但是同世界城市相比仍存在很大的距离。以科技进步对经济增长的贡献率来说，美国、加拿大均接近70%，日本、英国接近60%，而我国上海仅接近40%；高新产业占制造业的比重，发达国家城市一般都超过50%，上海仅为9.3%。科技创新能力的不足导致城市产业结构尚未达到高度化水平，不仅第二产业与第三产业的比值远低于纽约、东京等世界城市，而且产业中的技术和资金含量与发达国家城市相比也差距甚远。
其二，城市基础设施供给与需求严重不足。一个城市的国际化程度同城市基础设施特别是构成对外联系的基础设施水平有直接关系，只有融入国际信息网络，拥有充分的信息供给与需求，城市才有可能成为世界信息交流的中心，进而增强其凝聚力与扩散力。经过几年的建设，在数千亿的投资之后，中国电信在全国特别是大城市已形成强大的通信网络，号称“世界第二大电信网”，从供给上看不可谓不足，但是从信息的传输量或设备的负荷量上看，我国电信网远远低于发达国家，究其原因即是需求不足，但这种需求不足并非中国的消费者没有需要，而是由于收入、价格等原因难以形成需求（周其仁1999）。昂贵的信息不仅阻碍了其流动，也势必将中国的城市阻隔在世界城市体系之外。在网络基础设施供给有余的同时，我国城市对内基础设施供给严重不足，成为制约城市空间结构和城市功能转变的瓶颈，表现在道路交通、环境治理、市政建设等方方面面。目前我国城市环境污染问题十分严重，其原因是多方面的，但同城市交通运输系统设施不足，发展滞后有直接关系。因此，大力发展城市公共交通，包括地铁、轻轨等立体公共交通是城市政府必须面对的问题。
其三，城市人文资源短缺的问题。随着知识经济的到来，人力资源结构和质量将成为决定城市发展潜力的主要因素。大城市通常是科技、文化、教育的中心，是高素质人才的主要聚集区域，但是，同发达国家相比，我国教育系统提供的人才同实际需求仍然有一定的距离。同时，由于基础教育自身的缺陷，城市中人力资源结构同市场需求也不相适应。因此，构造从基础教育到职业教育、高等教育直至终身教育的一个完善的教育体系应是城市政府所要面临的又一挑战。与此同时，构造吸引人才的制度环境，培育良好的城市文化氛围和生活氛围，完善城市文化、体育、教育等公共设施以吸引国内外高层人才，是快速提升城市竞争能力的一个有效途径，也是摆在城市政府面前的挑战之一。
面对挑战，城市政府及财政部门应认清本地区产业结构、基础设施等的状况及其在国内国际大分工中的优劣势所在，制定相应的政策，优化城市空间结构和资源配置，获取本城市经济发展的主动权。
首先，要对城市现有产业结构在国际和区际分工阶梯中所处的地位有一个清醒的认识。在知识经济时代，掌握现代信息技术和拥有高新技术产业群，并在产业及产品交换链条中处于上游的城市在国际和区际分工阶梯中处于有利地位，而在产品交换中处于下游的地区则处于相对不利的地位。这种有利与不利表现在城市间竞争力的强弱、贸易条件的好坏以及经济技术联系的支配与依附等方面。
其次，要明了本地区产业结构是否具有比较利益的优势，能否获取较高的收益率。如果一个城市大部分产业部门的收益率都比较高，那么从总体上看，该城市在国民收入的地区分配中也能占有较大的比重，即具有比较利益的优势。此外，产业结构的转换能力也是评价一个城市经济发展潜力的因素。城市产业结构能否随着市场供求变化适时调整，是实现城市经济稳定、协调发展的客观要求，而产业结构随经济发展水平的提高不断实现高度化，则是产业发展的一般规律。
第三，要充分掌握城市基础设施和城市人力资源供给状况。对城市空间结构变化对基础设施的要求能否及时作出反映，并在空间上给予适当的配置，是考察城市政府及城市财政职能实现的重要方面。对城市人力资源拥有状况的分析也是如此。
在弄清本地区经济和社会状况的前提下，运用财政手段，充分发挥城市财政在城市社会和经济生活中的调节作用，迎接挑战。
1.通过税收优惠、财政补贴或财政直接投资的办法培育具有地区发展优势的朝阳产业和支柱产业，实现城市产业结构的梯队升级。
2.配合中央财政扩张性财政政策，加大城市基础设施的投入，刺激城市有效需求的形成。在经济低迷时期，将大城市政府置入实施扩张性财政政策主体的地位，增大政府部门拥有的资源和要素份额，吸纳由于市场机制约束所产生的相对过剩生产能力，不仅有利于尽快启动经济，还可以有效地改善城市基础设施供给状况，为经济起飞打好物质基础。
3.在完善城市基础设施的同时，还要将城市人文环境的改善提到议事日程，为吸引人才创造条件。
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