中央政府幼儿教育政策文件的分析与建议_幼儿教育论文

对中央政府有关幼儿教育政策文件的分析与建议，本文主要内容关键词为：幼儿教育论文,中央政府论文,建议论文,政策论文,文件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       作者修改返回日期：2013-8-26

       一、问题提出

       现代行政学之父伍德罗·威尔逊认为公共政策是由政治家即具有立法权的人制定的而由行政人员执行的法律和法规。[1]托马斯·代伊(Tomas R.Dye)认为公共政策就是政府选择去做或不做某事。[2]幼儿教育政策是国家公共政策的一个组成部分，关系着千家万户的切身利益，也直接影响着下一代的成长。新中国成立以来，我国颁布了很多幼儿教育方面的政策文件。但是，究竟颁发了哪些文件?这些文件对当时幼儿教育事业的发展起到了什么作用?它们的长期效应又如何?这些文件存在哪些不足?目前对这些问题还少有研究，需要予以加强，因为对这些问题的研究不但可以厘清我国幼儿教育政策的流变脉络，而且有助于为今后的事业发展寻找明晰的政策思路。

       二、研究对象的选取

       在我国，政策是通过文件形式颁布的，所以研究政策必须研究政府文件。为了寻找新中国成立以来中央政府(含部委及以上级别)颁布的幼儿教育文件，笔者查阅了《中华人民共和国幼儿教育重要文献汇编》[3]等文本资料，并在教育部网站上以“学前教育”“早期教育”“幼儿教育”作为关键词进行搜索。为防止遗漏，本研究还在《国家教育委员会关于公布废止与自行失效规章及规章性文件目录的通知》(1989年8月7日)和《教育部关于废止和宣布失效一批规范性文件的通知》(2011年2月24日)这两批废止和失效的文件目录中进行核查。最终统计结果显示，自新中国建立以来至2013年4月，我国中央政府(含部委及以上级别)一共出台了58部与幼儿教育直接相关的专门文件。①

       三、研究对象的分类

       为了论述方便，笔者根据文件的功能和作用，将检索到的58部文件分为事业发展、专业规范、行政管理、师资建设、安全卫生、园舍建设、玩具教具、布置工作八类，具体见表1。

      

      

       四、分析和讨论

       从表1可以看出，在新中国成立以来所颁布的幼教文件中，事业发展类11部，专业规范类12部，行政管理类9部，师资建设类10部，安全卫生类6部，园舍建设类2部，玩具教具类1部，布置工作类7部。对这58部文件进行分析，可以发现如下特点：

       (一)幼教事业发展与文件颁布的数量高度相关，文件级别体现出国家对幼教事业的关注程度

       在这58部专门文件中，“文革”前17年共7部，“文革”是真空期，“文革”后至1989年有15部，1990年至1999年有10部，2000年至2009年有3部，2010年以来有23部。

      

       图1 文件数量的年代分布

       从图1可以看出，文件发布有两个高峰时期：“文革”后至1989年、2010年至现在。在这两个时期，不仅文件数量多，而且文件的级别也高，显示出中央政府对幼儿教育的高度重视。在前一个高峰时期，中共中央和国务院转发了《全国托幼工作会议纪要》，还有国务院办公厅转发的《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》。在后一个高峰时期，国务院发布了《关于当前发展学前教育的若干意见》。这三份国务院级别的文件直接引发了我国幼教事业的两次大发展。由于幼儿教育是一个牵涉面很广的社会事业，仅靠教育系统的力量远远不够，必须得到国务院的支持，统筹各方力量来支持幼儿教育事业。这两个时期全国幼儿教育获得了大发展。1976年时，全国在园幼儿1395万人，到1990年，在园幼儿1972万人，增长41.3％。[4]2012年，全国在园幼儿3686万人，比2009年增加1023万人，增长32％。[5]

       除了“文革”的特殊时期之外，文件发布的低谷时期出现在2000年至2009年。这段时期正是我国幼教事业发展的低谷时期，各地大量出现变卖幼儿园、政府甩包袱的情况。文件只出台三部，也证明政府不够重视幼儿教育，“十五”期间制定的幼儿教育发展目标是到2005年全国学前三年幼儿受教育率达到55％，[6]但是没有完成。[7]2009年在园幼儿2663万人，比1995年的2711万少了48万人。而同时期全国人口从121121万增加到133474万，[8]净增人口1.24亿，[9]足见这段时期事业滑坡情况十分突出。以至于到2010年，各地“入园难”已经成为严重的社会问题。

       此外，从文件分类情况来看，有关事业发展的文件共11部，其中“文革”后至1989年颁布了4部，2010年以来颁布了4部，其余年代各为1部或2部，也印证了事业发展与文件颁布的数量及文件级别有高度相关。

       (二)幼儿教育文件的法律位阶不高，大多是部门法规，有些甚至只是“意见”或“通知”

       上述58部文件的颁发机关中，由教育部(国家教委)独立颁发的有36部，由卫生部或卫生部与教育部(国家教委)联合颁布的有5部，由国家教委与建设部联合颁发的有2部，由教育部与财政部联合颁发的有4部，由教育部与全国妇联联合颁发的有1部，由教育部与劳动人事部联合颁发的有1部，由教育部与两个以上部门联合颁发的有4部，由中共中央、国务院(或国务院办公厅)颁发(含转发)的5部。可见，这58部文件多为部门法规，其中没有1部法律，23部为部门规章(序号12、13、14、16、17、18、20、21、23、27、33、35、37、40、42、43、44、46、47、48、49、50、51)，其他大多属于没有长久效力的通知、意见或工作部署。由于这些文件的法律位阶不高，导致幼儿教育事业的发展经常受干扰。而且，很明显这些文件之中有不少是为应付当时幼儿入园难、缓解尖锐矛盾的急就章，随机因素突出，缺乏严谨扎实的前期调研与基础理论研究的支持。

       还需要特别指出的是，在这23部规章中，甚至有12部标注“草案”或“试行”，除了转正或废止的除外，有3部试行了10年以上，至今还未能“正位”，它们分别是1988年7月颁布的《城市幼儿园建筑面积定额(试行)》、1996年1月颁布的《全国幼儿园园长任职资格、职责和岗位要求(试行)》、2001年7月颁布的《幼儿园教育指导纲要(试行)》。而1981年颁发的《幼儿园教育纲要(试行草案)》到2001年颁发《幼儿园教育指导纲要(试行)》才废止，试行了20年。这种长时间的“试行”，不仅说明发文机关对法规的实施缺少严谨的态度，也从一个方面反映了政府对幼儿教育的忽视。

       (三)发文单位较多，说明幼儿教育的社会属性大，需多部门协调管理

       上述58部文件中，由三个以上部门联合发布的有4部。需要说明的是，由国务院一级转发的文件都是多部委联合签发的，签发单位有时达到11个，即发文单位超过国务院所属部委的1/3。这么多部门为一个行业发文，实属不多见，说明幼儿教育事业确实牵涉面很广。

       对发文单位与所发文件类别进行研究，可以发现，教育部文件跨全部八类，卫生部文件集中在安全卫生类，建设部文件集中在园舍建设类，国务院一级的文件集中在事业发展类或行政管理类。可见，教育部在全国幼儿教育事业发展中起到了主导作用，其他部委也尽其职能为幼儿教育发展服务。而重要导向性和全局性的工作，则依赖国务院一级发挥重要的统筹作用。迄今为止，发文主体级别最高的文件是国务院2010年11月发布的《关于当前发展学前教育的若干意见》。转发主体级别最高的文件是1979年10月中共中央、国务院转发的《全国托幼工作会议纪要》。

       (四)有些文件的出台缺少统筹考虑，未能发挥应有的作用

       教育部1979年11月颁发《城市幼儿园工作条例(试行草案)》，不到两年又发布了《幼儿园教育纲要(试行草案)》。前一部文件提出“要根据教育部制定的《幼儿园教育纲要》进行工作”，可是《幼儿园教育纲要(试行草案)》却是在它发布两年之后才出台的。而《城市幼儿园工作条例(试行草案)》其实也是可以适用于农村幼儿园的，因为它除了谈幼儿园的工作任务和工作职责外，也谈到了幼儿园教育教学问题。

       1995年，针对当时许多企业纷纷剥离幼儿园，把幼儿园推向社会，很多幼儿园被撤销或转卖的具体情况，教育部牵头，七个部委联合颁发了《关于企业办幼儿园的若干意见》，力图纠正这一局面。虽然其中提出的承办制、联办制等措施被一些地方沿用，但是未能从根本上阻止企业卖幼儿园，主要原因还是在于在当时企业转制、纷纷剥离办社会职能的大背景下，幼儿教育的声音太弱小了，一方面文件中诸如“有条件的企业应继续办好幼儿园”之类的措辞为企业卖幼儿园留下了活口，另一方面文件中提到的“改革现行幼儿园收费制度，鼓励企业幼儿园向社会开放，逐步改变幼儿园经费由企业全部包揽的做法，提高企业办园的效益”，由于没有完善的配套措施，最终也流于一纸空文，文件未能发挥它应有的作用。据1994年统计，企业办园在园幼儿326万人，[10]到2000年，根据教育部的统计，除教育部门、集体办、民办幼儿园之外，在园幼儿数255.5万，[11]这个数字包括了企事业单位幼儿园，可见企业幼儿园萎缩十分严重。

       2003年1月，11个部委联合颁布《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，意图遏制幼教事业滑坡的趋势，但由于文件中提出今后五年幼儿教育改革的总目标是“形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体”，极易产生歧义，各地方、各部门对文件有自己的解读，结果适得其反，许多地区公办幼儿园被卖掉，公办教师流失，幼教事业滑坡更严重。

       再以1997年国家教委发布的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》为例，此前此后的五年计划都没有发布与之相关的文件，这就很容易让地方政府产生疑惑，不利于幼儿教育的稳步发展。

       (五)各时代颁布的文件有特定的时代烙印，也体现出各时代发展幼儿教育的中心有所侧重

       “文革”前17年的7部文件中，专业规范类4部、行政管理类2部、师资建设类1部，但没有专门文件谈事业发展。但是为了支持社会主义建设，解除父母们的后顾之忧，1958年9月19日，中共中央、国务院在《关于教育工作的指示》中对幼儿教育的发展提出全国应在三年到五年的时间内基本完成“使学龄前儿童大多数都能入托儿所幼儿园的任务”。1958年12月，中共八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》还提出公社“要办好托儿所和幼儿园，使每一个孩子比在家里生活得好，教育得好……父母可以决定孩子是否需要寄宿……公社必须大量培养托儿所和幼儿园的合格的保育员和教养员”。[12]

       在当时强调数量与规模发展的形势下，“三天托儿化”“一夜托儿化”“实行寄宿制，消灭三大差别”等口号和行动在农村纷纷出现，只顾将全村幼儿集中同吃、同住，不顾中央指示中“要办好托儿所和幼儿园”的质量要求。1957年，全国幼教机构16400处，1958年猛增至695300处，其中教育部门主办的幼儿园数从1957年的4400处增至1958年的4500处，而农村幼儿园则从1957年的8600处猛增至1958年的686000处。1960年，全国幼儿园又增至785000处，入园幼儿增至29331000人(1959年为2172200人)。[13]这段时期幼儿园数量的增长完全不受教育主管机关的控制，但普遍质量不高、问题很多，充分表现出“大跃进”的时代特点。作为主管机关，教育部所能做的便是规范管理，所以这时期发布的5部文件中，有关教育业务的3部、行政管理的2部就不足为奇了。

       新中国成立之初，《幼儿园暂行规程(草案)》第17条明确规定“幼儿园不进行识字教育”，但到了1960年，受“大跃进”的影响，教育部与全国妇联居然联合发布《关于在幼儿园教学汉语拼音、汉字和算术的通知》，要求“凡是有条件的幼儿园应该尽可能进行汉语拼音、识字、算术等教学，条件不足的应积极创造条件”，“这就可以使小学教学缩短年限”。如此不专业的要求，居然出自教育主管部门，可见政治因素的影响多么强大。

       2010年，全国性的“入园难”问题引起中央的高度重视。为此国务院颁发《关于当前发展学前教育的若干意见》，要求各地制定学前教育发展三年行动计划，幼教事业迎来新的一轮发展高潮，相应的文件也密集出台，2010年至2013年颁布的文件达23部，创下历史纪录。尤其作为主管部门的教育部，共独立发布13部。其他部委，尤其是发改委、财政部也积极协同教育部颁发了一系列文件。这一方面彰显了中央政府对幼儿教育的重视，另一方面也反映了中国文化的独特性。

       五、结论和建议

       根据以上的统计和分析，可以看出随着社会的发展，作为我国公共政策重要组成部分的幼儿教育政策越来越受到重视。政策文件对事业的推动作用非常明显，但是政策的发布机制和政策的配套措施尚不够完善。为此，提出以下建议：

       第一，应加快幼教立法进程。幼儿教育关系千家万户，关系国家的未来，新中国幼儿教育事业已经60多年，目前在园幼儿已达3686万，仅靠部门规章和文件难以发挥应有的作用。要保证幼教事业的长久稳定发展，必须立法，用法律的形式明确各级政府和社会各界应当承担的责任，从而保证学前教育事业走上良性发展的轨道。

       第二，应着眼于稳定发展和长效管理。政策颁布的依据是教育规律和教育现实，出台政策的目的是促进事业的发展，以后不应该再出现跟着政治形势、跟着领导意图颁发文件的情况。在制定国家中长期或五年发展规划时，应对幼儿教育的发展提出明确而具体的要求，各部门、各系统、各地区依据国家规划，出台相应政策，杜绝头痛医头脚痛医脚的随机性管理。

       第三，应建立多部门协同工作的机制。要保证符合国家规划、有利于民生的幼儿教育政策和各项配套措施及时出台并得到执行，而过去的多年间，有些多部门联合签发的文件往往数年才能完成签发流程。上世纪80年代从中央到地方都设立的跨部门的托幼工作领导小组，对促进当时幼教事业发展起到了积极作用，政策落实的效率很高，应予以保留并深化。

       注释：

       ①另有与幼儿教育相关的间接文件20部左右，本文对此不作研究。

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