我国保障性住房政策演变及思考，本文主要内容关键词为：住房论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2009年面对美国金融危机导致全球经济衰退的挑战，我国政府果断出台了4万亿元的投资计划，其中9000亿元将投资于保障性住房建设，从理论上讲这一举措具有增加投资、保就业、促增长、改善民生等多重功效，但要真正实现上述政策效应，需要我们对保障性住房的政策目标、保障的对象、保障的方式、资金的来源和土地税收优惠政策等进行梳理，从以往的实践中汲取经验教训，完善制度设计才能保障其政治的可行性和经济的可持续性。
1 住房保障和保障性住房的基本概念
住房保障制度最直白地讲就是住房领域的社会保障，是政府为弥补市场“失灵”，运用经济、行政和法律手段，以保障满足国民基本住房需求所做出的多种制度安排。在一个完整的住房保障体系中，住房保障的对象，从狭义上讲是对少数低收入、住房困难群体提供的特殊保障；从广义上讲，是对广大社会成员以提高其住房消费能力而提供的普遍的住房保障。特殊保障是对少数贫困群体的一种社会救助；普遍保障是对广大社会成员提高住房消费可支付能力的一种扶持。换言之，普遍性的住房保障制度是社会和谐、经济发展的基石，而特殊性住房保障制度则是为了救助弱势群体，体现的是社会公平与互助，而一个完善的住房保障制度应是特殊性住房保障与普遍性住房保障的有机结合。
政府救助和扶持的保障对象不同，保障的方式也有所不同。从保障切入点或方式上讲，又可以将住房保障分为住房供给面和需求面的保障，前者是由政府直接出资兴建住房并分配给保障的对象，后者则是政府通过收入补贴、税收减免、信用担保，金融扶持等方式增强保障对象的住房可支付能力。
尽管住房保障的对象不同、政府救助和扶持的方式不同，但政府实施住房保障政策的目标只有一个，就是让“人人住有所居”。
在我国住房体制从实物分配、泛福利向分配货币化、市场化转型的过程中，保障性住房(廉租房、经济适用房)是政府从供给面入手实施住房保障的一种方式。其中，“廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”①，是一种游离于市场机制之外的特殊性保障；经济适用房虽由政府组织兴建提供给中低收入家庭，但需求仍以购房者可支付能力、有偿出售为基础，可视为一种政府与市场的混合保障机制。保障性住房的受益对象主要是低收入群体，也应包括部分可支付能力不足的中等收入群体，如“夹心”层。除上述两种保障性住房外，各地还应从实际出发，因地制宜创新多种保障性住房，如重大工程动迁配套商品房，动迁租赁房、“两限房”、公营或私营租赁房等。而住房公积金制度应是一种覆盖全体城镇在职职工的住房储蓄与融资机制，则可被认为是一种普遍性的住房保障。
2 我国保障性住房政策的演变与问题
我国保障性住房主要包括廉租房和经济适用房。这一制度建设是伴随着我国的住房制度改革不断发展与完善的。
2.1 廉租房政策演变与实践过程中的问题
廉租房是面向城市低收入群体实施的住房保障。这一制度始于1998年，依据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，即国发[23]号文件，城镇“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房，中低收入家庭购买经济适用房”。文件首次将为最低收入家庭提供廉租房作为房改的重要内容。1999年，国家建设部出台了《城镇廉租房管理办法》②，廉租房最初的保障对象主要是城镇中最低收入家庭，如家庭月人均收入低于城镇居民最低生活保障线和其他需要保障的特殊家庭(军烈属、优抚对象、孤老残疾人等)，且家庭人均居住面积低于7～8
。
2005年国家发改委建设部制订了《城镇廉租房租金管理办法》规范租金的构成和定价标准，以确保廉租房租金水平与低收入家庭经济承受能力相适应。同年，建设部民政部制订了《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》，对廉租房的申请资格(需有民政部门出具的最低生活保障、救助证明或政府认定有关部门或单位出具的收入证明和本地户口等)，审核程序和退出机制进行了规范。2007年，面对住宅市场高启的房价，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难问题的若干意见》，即国发[24]号文，对廉租房的保障范围、保障对象、保障标准、保障方式和资金来源进行了详尽的规范依据[24]号文，到“十一五”末期，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。此外，文件规定廉租住房保障对象的家庭收入标准、住房困难标准和保障面积标准要依据各城市的经济发展水平而定，逐年调整并向社会公示，这极大提高了政府公共品供给的透明度。廉租房的保障方式可以是货币补贴，也可以采取实物配租等方式。廉租房的房源可采取政府新建、收购、改建以及鼓励社会捐赠等方式，多元供给方式不仅增加廉租住房供给，也充分动员和利用了社会资源。而廉租房的资金来源主要来自于3个方面：一是地方财政中的廉租住房保障资金；二是住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后的款项；三是土地出让净收益中不低于10％的比例用于廉租住房保障资金。
2009年，住房和城乡建设部、发改委和财政部推出了我国第一部廉租住房保障规划。其政策力度和细化程度都是前所未有的，这大大加快了廉租房制度建设的进程。
从廉租房政策的演变和受益群体的增加均表明：我国廉租房制度建设从无到有，成绩显著。这突出表现为：一是覆盖面小、落实难的问题在逐步缓解。2006年全国600多座城市中，只有55万户居民享受了廉租房政策。到2007年，全国廉租住房投入近94亿元，超过了历年累计安排资金的总和，当年新增廉租房保障户数68万户。2008年新增廉租住房保障户数250万户，目前，累计廉租住房保障户数将达到350万户，是2006年的6.3倍。
二是公开透明的资格审查机制和退出机制在不断完善。申请廉租房者要接受严格的资质审查，包括各类收入和家庭资产，且要进行轮候公示。
三是新建廉租房户型面积和标准受到控制。按照新规，新建廉租房面积不应超过50，以遵循“基本保障、雪中送炭”的原则，避免社会福利养懒汉，在受益者与非受益者之间形成“苦乐不均”等新的社会矛盾和政府财政(纳税人)的负担过重及不可持续问题。
但是廉租房资金来源单一、出资主体不明确问题仍有待解决。国发[24]号文虽明确了廉租房的3大资金来源，却没有明确各类资金应占的比重，特别是财政资金占公共支出和廉租房建设补贴的比重，这就为今后廉租房出资主体不明确留下了隐患。廉租房是政府提供的公共品，政府不仅是责任主体，也应是出资主体。但在实际操作中，特别是2009年以前中央和地方财政资金投入微乎其微，各城市廉租房补贴和建设的资金来源主要依赖于住房公积金增值收益。而住房公积金是职工的个人住房储蓄资金，从法理上讲，公积金姓“私”不姓“公”，公积金的增值收益是私人储蓄财产的孳息，至少不能作为政府财政资金使用。换言之，住房公积金的个人账户上的积累归职工个人所有，增值收益则是公积金所有人的共同财产。当然，我们并不反对公积金增值收益用于公益事业，但需有一个合理的制度安排。政府随心所欲地动用公积金增值收益用于廉租房建设，有公权侵犯私权之嫌，这不仅违背了《物权法》的精神，也无异于重复向国民征税。此外，尽管各城市“地王”频现，土地财政使地方财政受益不菲，但许多城市将土地出让净收益用于搞“面子工程”，却无钱为廉租房埋单，如何支配土地出让收益更是一本糊涂账，如何对土地收益实行“收支两条线”，规范其使用用途，真正让国有土地增值的收益使全民受益是一个亟待解决的问题。
2.2 经济适用房政策演变与实践过程中的问题
最初，我国住房制度改革的总体思路是：对存量房，实行“租售并举，提租促售”；对增量房供给，实行政府建房、合作建房、私人建房和开发商建房并举。在这个大背景下，为解决住房市场化的过程中，高房价与城镇居民购房意愿、可支付能力弱的问题，1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》即国发[43]号文，提出要“加强经济适用房开发建设，要求地方政府在划拨土地、规划、拆迁、税费、金融等方面给予政策扶持。并要求房地产开发公司每年的建房总量中，经济适用房占20％以上”。在出售方面，对离退休职工、教师和住房困难户予以优先安排。1995年，国家又推出安居工程③，即由国家在固定资产投资安排50亿元，用5年时间兴建1.5亿安居房面向中低收入人群，其目的是为各地经济适用房建设提供一个示范效应，以推动经济适用房建设。1 998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[23]号文)提出”建立以经济适用房为主的住房供应体系”，并明确规定经适房享受政府无偿划拨的土地和8项税费减免等优惠政策，其最初的销售对象是面向中低收入家庭。在上述政策的作用下，1999-2002年间，我国经济适用房的投资规模、新开工面积、销售面积和竣工套数一直占房地产较高的比重(表1)，尽管各地经适房在实施中有这样或那样的问题，但其对优化住房供给结构、平抑价格有着不可低估的促进作用。
然而近年来，住房制度改革却出现了一种“重市场，轻保障”的取向，租售并举、多元供给逐渐被卖方市场所垄断。特别是自2002年土地新政对商业性用地实施“招拍挂”以来，对其他用地仍延续协议和行政划拨方式，即各方政府对工业用地，市政用地实施成本价，只对房地产商业用地实施“招拍挂”价，也正是由于基础设施、工业和行政办公用地供给的非市场化，导致许多工业园土地利用效率低下，地毯式的厂房占用了大量耕地和有限的土地资源；旧城改造中一栋栋政府行政办公楼拔地而起(许多城镇政府人均办公室面积超过200)；许多经济欠发达的地区道路建设过度超前，让许多经济发达的省份也望尘莫及。一方面是大量的廉价划拨，出让土地，另一方面，与百姓生活密切相关的居住用地却只有“招拍挂”一条路，加之土地一级市场(征地)和二级市场(建设用地)是“一口进一口出”政府垄断格局，那么，土地拍卖出天价就成了一种常态。土地市场不健全，一方面加剧土地价格的扭曲，进而推动房价非理性上扬；另一方面，“地王”、”天价地”给地方政府带来可观的收益，使土地收入已名副其实地成为地方政府的“第二财政”。许多地方政府在土地财政经济利益的驱动下，不愿意或减少为经济适用房提供无偿划拨的土地，其结果是经济适用房的投资规模、开工、竣工和销售量均呈下降趋势(表1)。近几年来，房价上涨过快、城市拆迁规模大、大户型高档房越建越多，百姓对经济适用房的需求增加，但其供给却在逐年下降，这在一定程度上弱化了政府调控住宅市场的能力，也削弱了经济适用房的保障功能。
2004年，建设部、国家发改委、国土资源部和人民银行出台了《经济适用房管理办法》，限定经济适用房的建筑面积在80以下，并对其优惠政策、销售价格、交易和售后管理进行了规范，但由于政策法规太粗，执行中有法不依，结果还是问题频现。例如，销售对象过泛，似乎全社会80％的中低收入居民、有房没房的、自住的投资的都可享受经济适用房，混淆了商品房与保障性住房的界线。建筑标准无限定，大户型、高档化，每平方米价格限定了，但每套房的总价位却随着面积的扩大上去了，总价过高老百姓还是买不起。地段偏远、交通不便无形中都增加了中低收入者的生活成本。在分配环节，政府大撒把，开发商敞开了卖，一人多房，来者不拒，加剧了保障性住房的短缺。售后上市也无限制，购房者可随时按市场价格出售，从中获利，使经济适用房成了投机炒作的对象，结果还是”让富人占了穷人的便宜”。
针对上述问题，2007年新政国发[24]号文提出改进经济适用房制度意见，一是将销售对象从面向中低收入家庭缩小为面向低收入家庭；二是将建筑面积从80降至60；三是严格上市交易管理。购买经济适用房不满5年，不得直接上市交易，购房人因各种原因确需转让经济适用房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。满5年上市的需按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等价款；四是加强单位集资合作建房管理。单位集资合作建房纳入当地经济适用住房供应计划，其建设标准、供应对象、产权关系等均按照经济适用住房的有关规定执行。各级国家机关一律不得搞单位集资合作建房。单位集资合作建房不得向非经济适用住房供应对象出售。
尽管新政比旧政更详尽，但仍有许多值得商榷的地方：一是真正的低收入家庭根本买不起经适房许多“夹心层”想买却不够资格；二是只限制经适房上市出售，却对出租经营无任何限制，其实这也是市场交易活动的一种；三是“国家机关一律不得搞单位集资合作建房”的条款形同虚设。在我国，普通百姓要想合作建房、集资建房，拿地就是一道难以逾越的屏障。而在住宅市场化改革实施多年的今天，仍有一些有权势的国家机关、垄断企业，靠以往无偿划拨的土地，以集资建房之名，行福利分房之实。从历年城镇住房供给的结构看，虽然房地产开发企业供给的商品房占比不断提高，但非市场化的供给在投资规模和竣工面积上仍占20％左右。这意味着住房供给的“双轨制”并没有根除。公务员在我国至少是一个“中产”，如果他们都买不起房，不是住宅市场出了问题，就是制度安排出了问题。一方面是让普通百姓进入市场面对高企的房价，另一方面仍让少数特权者继续享受非市场化的住房福利。这无形中加剧了政府部门、垄断行业的住房福利腐败，而城镇弱势群体的住房问题却被边缘化。在资产收入占比不断提高的今天，人们在住房分配和取得的机会不平等，及由此带来实物资产占有与分配的不公，是我国转型期收入差距扩大不可忽略的因素，也是社会安定和谐的一大隐患。
3 完善保障性住房建设的政策建议
在“内需不足、百姓购房可支付能力下降”的大背景下，我们认为：加快保障性住房建设要有新思路新举措，当务之急应对住房保障的目标、保障的对象、保障的方式和保障性住房的资金来源进行修正。
(1)明确住房保障的政策目标和保障的对象。根据我国的国情，我们应建立以“人人住有所居”为目标的多元住房保障体系，其保障的对象应包括住房困难低收入群体，也应包括有特殊住房需求的和部分支付能力不足的中等收入群体。
(2)住房保障的方式。从各国的实践来看，在不同经济发展阶段、面对多样化的需求，其保障的方式也是多种多样。目前，政府降息减税，提升购房者可支付能力，是从需求面入手实施住房保障。加大保障性住房建设则是从供给面入手实施住房保障，两者只是切入点、方式有所不同。保障性住房的供给可以是政府直接投资兴建廉租房，也应可以是PPP(public-private-partnership)方式，即政府与企业合作开发建设，或运用优惠的土地、信贷和税收等政策工具鼓励企业和社会各方力量增加面向中低收入群体可支付住房的供给。保障性住房形式既可租也可售。鉴于目前我国大中城市租赁性住房供给不足，我们应对经济适用房政策进行适当的调整，变经济适用房“只售不租”为“租售并举”，提高可租赁房的比重，扩大可出租的对象，这不仅是对住房市场的”拾遗补缺”，也保障了经济适用房可支付和经济上的可持续性，更有利于培育”先租后买，先小后大，以旧换新，逐步升级”的梯度消费理念和理性消费的模式，抑制房价上涨过快，让百姓以多种消费方式进入市场，各选所需，住有所居。
(3)深化土地制度改革和完善住房供给。首先，要改革“招拍挂”制度，细化商业用地的用途，酒店宾馆、商厦，娱乐设施、别墅、高档公寓用地可以采取“价高者得”的“招拍挂”方式；但对可支付住宅建设用地应采取综合指标”招拍挂“方式，即综合地价、房价、户型、面积、企业信誉、以往业绩(开发面积、房屋质量、节能环保技术的应用)、消费者评价、纳税情况、社会责任等多种指标，选拔出真正能为消费者提供品质高、服务好、可支付住房的企业。其次，政府要旗帜鲜明地增加可支付住房的供给。如果我们认定一个社会合理的收入分配结构是一个中间大两头小的“橄榄”型，可支付住房就应作为住房市场的主打产品。这需要中央与地方、住房与土地部门步调一致，政策协调。各级政府要有可支付住房开发建设的总体规划，每年供地总量、开工许可、项目审批、开发建设中可支付住房用地应占合理的比重，并借助信贷和税收政策引导和鼓励企业增加可支付住房供给，作为企业，特别是国有企业追逐利润与社会责任并重的考核指标。只有市场上提供的可支付住房越多，才能减轻政府廉租房经适房开发建设的负担，并从根本上解决百姓住房难的问题。
(4)探索和开拓保障性住房建设的融资渠道和金融工具。我们认为：首先，面向低收入的廉租房，无论是开发建设还是租金补贴，都应形成以政府财政资金为主、社会资金为辅的融资机制。其次，保障性住房支出应纳入中央和地方政府的财政预算，由各级人大监督政府的财政支出结构、执行力度，并向社会公示，以提高政府政务的信息透明度。再次，确保国有土地收益为民所用、为民造福。对土地收益实行”收支两条线“管理，土地收益用于保障性住房建设比例不应低于10％，让更多国民分享国有土地增值的收益。此外，政府还可运用地方债、房地产信托基金及优惠的信贷税收政策，鼓励企业参与租赁性经济适用房和可支付住房建设。具体包括：一是可以借鉴香港经验，各城市政府通过整合管辖下的各类可经营不动产(停车位、商业物业和租赁性住房)，以其稳定的收入现金流为基础成立房地产信托基金，以市场化方式为政府加快保障性住房建设融通长期低成本资金；二是进行地方债试点。鉴于地方债务融资公开、透明、硬约束与审计纪检有机结合，可以迫使地方政府在改善公共服务的同时提高自身的经营管理水平和效益。
(5)审慎使用住房公积金于保障性住房建设。按照国发2008[131]号文件④“可以选择有条件的地方试点”，但不可盲目扩大，因为这与现行“公积金只能用于个人住房贷款”的法律规定是相违背的，且公积金管理中心为事业单位，非金融机构从事如此之多的金融业务，不利于金融监管，其经营管理水平也令人担忧。因此，即便是试点也要有一套稳妥的制度安排，包括对市场需求的深入调查，科学审慎的可行性分析，第三方信用担保，借款人的资质偿还能力审查，设立专项资金托管账户，公积金借贷期限，利率和工程进度、质量等都应公开、透明，接受审计、纪检、人大和公积金所有人的监督，以确保住房公积金的安全和高效。
注释：
①国发2007[24]号文，“国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见”。
②建设部部长令第70号，1999年4月22日。
③国务院住房制度改革领导小组《国家安居工程实施方案》，1995年1月20日。
④国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，2008年12月20日。