陈伟 蔡海波 罗斓
图智策划咨询（厦门）有限公司 福建厦门 361003
摘要：利用集体建设用地建设租赁住房是增加租赁住房供给、缓解住房供需矛盾的重要途径，也是构建租购并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制的有效措施。在厦门集体租赁住房项目建设的历史发展进程中，其建设和运营机制也随之逐步演变完善，然而流程繁、监管弱、门槛高始终是集体租赁项目面临的“老大难”问题。为破解上述困境，本研究基于厦门集体租赁住房项目自身发展面临的瓶颈，提出“强监管、简流程、活市场”的发展理念，旨在改革及完善现行的建设及运营机制，充分发挥市场机制的决定性作用，为集体租赁住房项目提供新的思路，同时提出若干建设性的建议。
关键词：集体租赁住房；农村集体预留发展用地；建设机制；运营模式；厦门市
1.关于问题的思考
农村集体预留发展用地（以下简称“发展用地”）是保障失地失海农民的一项重要安置补偿措施，同时利用发展用地建设租赁住房也是厦门发展和培育住房租赁市场的重要试点工作。当前利用发展用地建设租赁住房面临困境，而如何突破发展用地建设租赁住房的瓶颈，有序推进发展用地项目的盘活利用，并能满足农民、社会资本等相关利益方的诉求，需要解决在监管层面、审批流程以及准入门槛等三方面的问题。
在监管层面，由于目前监管体系不完善、监管力量不足及监管手段落后，“小产权房”、“以租代售”等一系列问题难以得到妥善解决，长期以来社会资本的不确定性致使政府谨慎放宽准入，进而导致社会资本利用集体发展用地建设租赁住房存在进入壁垒，难以施展拳脚。如何确保集体租赁项目建设有序稳定推进，并有效规避违法违规行为，显然建立健全监管体系迫在眉睫。
在审批流程方面，发展用地从人口确认、指标确定、规划选址、用地审批、开工建设到最终的竣工验收，牵涉部门繁多，审批流程冗余，影响了发展用地的开发建设进程。
在准入门槛方面，现行的体制机制下，除村集体自筹自建外，只允许与市、区属国企合作开发。国企虽有效解决了发展用地项目面临的资金困境，但也带来了新的问题：一方面受制于市场情况欠佳，国企不得不为集体租赁项目兜底巨额建设资金，造成较大的财政负担；另一方面国企自身流程繁琐及较弱的运营能力，不利于集体租赁项目赢利能力的提升。
显然上述机制难以发挥市场机制的决定性作用，也无法增添集体租赁项目的投资活力，因此需积极探索并改革现行建设机制，降低社会资本的进入门槛，消除政策壁垒。
基于以上因素考量，本研究提出“强监管、简流程、活市场”三管齐下的理念。首先以“强监管”作为基础，即加强对发展用地建设租赁住房的全生命周期监管，以确保集体租赁项目的平稳有序发展。其次，以“简流程”作为保障，重点在于发展用地开发建设各个环节的审批过程中，简化办事流程，提高审批效率。最终，实现“活市场”的目标，即在完善健全的监管体系以及灵活高效的行政运行效率下，降低社会资本的进入门槛，有效发挥市场的决定性作用，激发投资活力，提升发展用地建设租赁住房的发展质量。
2.创新机制提出
2.1 监管体系健全化
监管体系作为集体租赁住房建设当中关键一环，完备的监管体系及手段是有序推进发展用地开发进程的有力保障。将集体租赁住房项目纳入租赁住房盘子统一监管，在租赁住房交易服务综合平台（下面简称“平台”）新增“集体租赁住房”模块，将项目申报书、村企合作合同、工程开发进度、审批进度、租户租赁合同等均需在平台备案，通过智能化的监测预警平台，实现集体租赁住房项目用地审批、开发进展、运营模式等方面的全生命周期监管，使集体住房租赁项目公开化、透明化，为后续放宽社会资本准入提供基础支撑。
2.2 申报流程规范化
优化审批机制，提高审批效率是当前集体租赁项目审批效能提升的方向。首先，要加强公共信息平台建设，集体租赁项目审批过程中涉及部门较多，需建立公共信息平台信息共享制度，实现自然资源和规划、建设等相关职能部门的依据、信息共享；其次，应健全项目审批联审机制，探索实施集体租赁项目相关部门的流程再造，建立固定的并联审查机制和工作会商机制，减少部门流转时间，减少或合并部分审批环节，提高行政效能和服务水平；最后，进一步精减审批事项及内容，减少审批环节和层级，实现审批提质提效，推行依据、流程的标准化、法定化，推进行政审批全面提速。
2.3 建设机制市场化
机制市场化是集体租赁项目发展的终极目标，目前应坚持建设机制市场化的改革方向，推动与市场决定性作用相结合的机制创新，有效导入社会资本，增加集体租赁项目的投资活力，积极探索放宽社会资本准入以及集体经营性用地入市的发展路径，为集体租赁项目寻求出路。
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（1）放宽社会资本准入
集体建设用地使用权人可以自行开发建设租赁住房，也可以按有关规定选取合作开发主体。政府应在完备的监管体系下，降低社会资本进入集体租赁住房市场的门槛，允许央企、上市公司、品牌公寓等信誉、实力较好的企业参与集体租赁住房建设运营，逐步开放政策壁垒。
（2）集体经营性建设用地入市
新颁布的《土地管理法》中允许集体经营性建设用地入市，同时，可以转让、入股、互换或者抵押。可以此为契机，出台相关实施细则，对于利用发展用地指标建设集体租赁住房的项目，项目土地使用权性质可保留集体所有，不再征收为国有土地，按使用集体土地方式供地，推动集体经营性用地入市进程。
2.4 运营模式多元化
目前厦门集体租赁项目的运营模式主要以承租经营为主，整体较为单一，从现行的运营模式来看，一方面，无法发挥村民自身的智慧及主观能动性，束缚村民自身管理素养的提升；另一方面，对缺乏对预期市场走向的把控，无法实现项目效益最大化。为实现集体租赁住房项目的可持续经营，提升经营管理效率，应丰富集体租赁项目的运营模式，激发村集体企业与村民的主观能动性，既可提高他们自身的管理能力，缩减中间环节，实现可持续性、最大化的经营效益，又可实现失地农民的再就业，增加村民的可支配收入。
建设机制和运营模式的创新需要完备的监管体系、规范的审批流程以及合理的准入门槛作为有力支撑。只有以“强监管”作为基础支撑，才能让政府在推动集体租赁住房市场发展过程中逐步放宽政策门槛。只有将“简流程”作为有力保障，才能有效推进集体租赁住房项目的开发建设效率。只有引入社会资本，才能引导租赁住房项目向市场多元化、模式多样化发展，以此形成良性循环，最终达到“活市场”的目标。
3.保障措施
3.1 完善顶层设计，健全法规体系
推进建立租购并举的住房制度，加快培育和发展租赁住房市场，完善利用集体用地建设租赁住房的顶层设计势在必行。对于目前利用发展用地建设租赁住房项目在土地出让、审批等政策方面，缺乏普适性的法律规范和可操作细则，对于发展用地的流转、管理及违反规定后的惩罚措施等关键因素没有作明确的规定，以及对于村集体与项目公司联营项目，在股权配比、土地作价入股等方面也没有明确的法律依据可操作执行，从规范制度运作的角度略显粗糙。法律法规不完善将严重阻碍发展用地建设租赁住房项目的深入开展，也难以保障利用发展用地预设的实施效果。因此，制定统一规范的集体租赁住房法规体系与具备可操性的政策细则对于指导村集体与企业开展集体租赁住房项目的顺利开展具有重大意义。
3.2 优化实施机制，完善试点方案
从2017年公布试点方案至今，为保障试点工作有序可控开展，厦门试点方案明确了引入国企合作机制、限制最大户型建筑面积、禁止分割销售或以租代售等措施。但在推进集体租赁住房试点项目过程中，缺乏可实施性的专项细则可供参考和实施反馈机制，试点进展较为缓慢。应在原有工作机制的基础上，成立专项工作领导小组，建立试点工作报告制度。各区作为试点的责任主体，定期向领导小组汇报动态进展、主要问题、相关建议、经验总结。领导小组建立定期交流机制，适时组织试点单位进行交流座谈，解决试点工作中遇到的困难，并适时总结经验；建立试点工作考核评价制度，将试点工作任务按时间节点分解、按部门职责分解，形成可量化的试点工作考核评价体系，每一年度形成试点工作考核评价结果并进行通报；建立联席会议制度，定期召开试点工作联席会议，及时通报试点进展情况，共享信息资源，会商和解决试点相关问题。
3.3 规范开发经营，实施动态监测
利用集体用地建设租赁住房最大的隐患在于一些企业以租代售，将租赁住房发展成“小产权房”，违背市场准则，因此其合作方式、股权配比、运营模式、收益分配等必须受到严格的监管与控制。保障集体租赁住房市场的平稳有序发展的关键在于规范项目的开发经营模式与准入门槛，在建设运营过程中，对于合作企业的信用体系、建设运营能力、融资能力等需要做出全面评估，在保证村集体利益的前提下，确定共同开展集体租赁住房项目的合作企业，通过设定准入硬性指标，规范企业的开发经营。此外，通过建立租赁住房市场化信息平台，引入第三方监管、缴纳保证金、设立租赁市场黑白名单、举报奖惩制度等方式，实现集体租赁住房信息的集中统一管理，避免出现以租代售、违规销售等现象发生，同时对项目实施全方位、动态监测，切实保障发展用地建设的实施效果。
3.4 加大财政投入，降低经营税赋
应加强服务和政策引导，营造良好环境，降低社会总成本，引导集体用地建设租赁住房项目提质增效。一方面，集体租赁住房项目作为“重资产”，企业盈利空间小，资金负担重。另一方面，房地产市场也面临着巨额税费负担，以自持运营型企业为例，企业所得税率25%，房产税12%，增值税及附加5.6%，再加上政府性基金、各项收费和社保金等项目后，综合税赋负担接近40%。对于专业化租赁企业而言，发展租赁住房业务需在资金回报率低、回收周期长的情况下承担高额税负、难以实现盈利，无法实现良性循环和规模化经营，无法保证租赁市场稳定发展。因此，可将现有的房产税、印花税、增值税及附加、企业所得税等若干税种进行简化合并，提高征收效率。此外，从资金占用角度看，租金收入按照收付实现制的原则计入收入总额，一次性计征房产税，会给企业带来沉重的负担。对于集体租赁项目在起始阶段应给予税费差异化减免措施，项目奖励金额应按区、市财政体制承担。与此同时，应逐步加大对项目的公共设施建设和管理费用投入，通过各项财政扶持，加大对市管项目设施，如电气管网、绿化等设施，优化发展用地的周边配套，保障发展用地项目的可培育性。
3.5 鼓励金融试点，探索退出路径
集体租赁住房项目的村企合作的建设运营机制一般为村集体以土地作价入股，项目建设资金由合作企业承担，而集体住房租赁市场的发展需要大量资金，且其投资回收期过长，因此离不开金融的支持。当下应构筑服务业多层次融资渠道，鼓励各类金融机构面向农村集体发展用地项目开展业务，创新金融产品；鼓励民间资本、民营企业、境外资金进入集体租赁住房领域，建立多元化投入机制，带动更多的社会资金支持集体租赁住房项目发展，支持集体租赁住房项目做大做强。此外集体租赁住房项目属自持型物业，其投资回收期较长，对村民、村集体或是开发企业而言都面临过重的资产负担，因此借助资产证券化为企业提供切实的融资渠道和投资退出路径，有助于形成有效的、规模化的租赁市场，也有助于相关企业充分利用社会资源、合理控制成本，从而实现“多方共赢”。
3.6 保障租户权益，完善保障体系
当前住房租赁市场制度及市场体系还不完善，导致租赁市场乱象丛生，非正规的租赁“黑市”盛行，严重影响租赁双方的权益。目前一些城市在房租飙升的背景下没有及时跟进租户权益保护，使得人才流失加剧并激化社会矛盾。因此只有落实租户权益，才能实现外来租户群体的市民化，缓和社会矛盾。此外在已有市民化机制的基础上，应该通过规范租房市场，使得租户尽快纳入市民化的轨道。逐步落实租户市民权利，促使租赁企业与租户建立稳定互信的社会关系，并规定租满一定年限的租户可以与当地市民同租同权，合理享有包括医疗、教育、公共设施等市民基本社会保障与权益。
论文作者:陈伟,蔡海波,罗斓
论文发表刊物:《房地产世界》2019年12期
论文发表时间:2019/11/19
标签：集体论文; 住房论文; 项目论文; 机制论文; 租户论文; 市场论文; 社会论文; 《房地产世界》2019年12期论文;