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[中图分类号]D66 [文献标识码]D [文章编号]1006-6470(2003)05-0074-03
村规民约是村民自治的重要民主管理制度，是村民们就民事问题制定的自我约束、自 我管理、自我监督的共同行为规范。农村制定村规民约的目的是为维护农村的发展与稳 定，提高村民的法律意识，从而使人们在一定的规则中有秩序的生活。它是农村法制建 设的一个有益的补充。所以，制定村规民约必须首先遵守国家的法律法规。1998年11月 4日，第九届全国人大常委会第五次会议修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织 法》第二十条明确规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决 定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、 民主权利和合法财产权利的内容。”然而，目前在广大农村，村规民约的违法问题大量 存在，有的后果非常严重。如何解决这些问题，保障村规民约的合法性，使其真正发挥 村民自治的民主管理效力，有必要进行理论探讨。
一、村规民约违法问题的具体表现
1.村规民约的制定程序的违法表现
按照法律规定，制定村规民约必须由村民会议制定。村民会议由本村18周岁以上的村 民组成。召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村2/3以 上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。这就要求制定村规民约必 须经法定人数通过方能有效。然而，在很多地方的农村，村委会在制定村规民约时并不 召开村民会议，只是村委会干部的意愿，就制定村规民约。有的村虽然召开村民会议， 但所做决议并没有符合法定人数的村民表决，只是少数人的意愿就定下来了。
2.村规民约内容的违法表现
第一，侵犯村民人身权利的条款多。有限制人身自由的条款；侮辱村民的条款；使人 身受到伤害的条款；侵害村民近亲属人身权利的条款。如，“有偷盗行为者，胸前挂上 锣游街”；有“村民可随意处置毁坏森林的人和事”；还有“儿子犯罪被捕，罚老子修 马路一个月”；有“抓住了小偷，打了再理论”的约定。
第二，侵犯村民财产权利的条款多。有剥夺土地承包权的条款；损害村民财产权的条 款。如，“牲畜毁坏农作物被打死，吃毒药而死不赔”，“散放牲畜被人伤害，后果自 负”；“家畜下了田，打死不赔钱”；还有“出嫁女不再享有娘家所在村口粮田”之类 的村规民约。
第三，侵犯村民民主权利的条款多。如有的规定“凡是女方家有兄弟的，其招赘的女 婿就不能在村里落户”。
第四，处罚条款过多过滥。有“砍了一棵树，罚款300元”的；“有虐待父母者，没收 土地”的；有“邻里打架，各罚100元”的。
第五，违法处理事物的约定多。如有的约定村委会可以给不睦夫妻发离婚调解协议； 有的约定村委会可以确定村民间的买卖、租赁关系无效；有的约定村委会可以对邻里打 架主持私了；有的约定外来车辆通过村内路段由村民收费。诸如此类的约定，严重违反 各种法律的规定。
3.村规民约执行的违法表现
村规民约本属于一个村子内部的管理规章，不能同国家的法律法规相抵触，抵触者无 效。村民委员会应当在不违反法律的情况下执行村规民约。然而，目前在很多地方农村 ，土政策、小政策高于国家法律，高于国家的大政策。在执行时，强调村规民约的约定 ，忽视法律的效力。尽管村规民约的规定有着违法性，也坚决执行。
二、违法的村规民约的危害性
违法的村规民约，不但没有起到实现村民自治的良好管理目的，相反，在社会上起到 了很坏的影响。
1.违法的村规民约可以给村民直接造成不必要的损害
一些村规民约的违法条款，直接损害到村民的人身权利、民主权利和财产权利。如果 没有这些村规民约，依照法律和法规就可以直接解决的问题，由于有了村规民约就变得 复杂化了，直接给村民造成不必要的损害。有些与现行的法律法规和有关政策相抵触的 村规民约，村委会还仍然以其作依据，对村民进行管理。结果不但使一些不该受处罚的 村民受了处罚，加重了农民不合理负担，而且还使一些严重违法乱纪者逍遥法外，没有 受到法律的惩处。
2.违法的村规民约成了村干部违法行政的保护伞
一些农村基层干部作出违法行为后，村民们提出不同意见时，村干部总是堂而皇之的 说这是村规民约的规定，是村民会议集体决定的，不是我自己定的。要改应由全体村民 同意，我做不了主等类似语言进行搪塞。村民们只好被逼四处上告，造成不必要的损害 。并且，在造成损害要求赔偿时，村干部又以此属村规民约造成的，不能让个人偿还来 搪塞。所以违法的村规民约成了村干部违法行政的保护伞。
3.影响了国家法律、法规在广大农村的贯彻落实，破坏了社会主义法制
村规民约本应在不违反法律、法规的情况下，对法律法规尚未规定的具体问题，作出 有益的约定，以使村民有明确的规章可循。由于村规民约在制定时就违反法律，加之村 干部强调执行村规民约而不执行法律，于是村民只知有村规民约而不知有法，从而影响 了法律法规在广大农村的贯彻落实。
4.影响了党在人民群众中的形象
一些农村基层干部，常以这些违法的村规民约为依据，处理日常事务，强迫村民就范 ，影响了党群、干群关系，甚至酿成一些恶性案件，不利于农村的稳定，影响了党在人 民群众中的形象。
三、村规民约存在违法问题的原因分析
村规民约存在违法问题的原因是非常复杂的，有政治、经济、文化等的综合原因，具 体而言，有以下几点：
1.传统道德观念、风俗习惯的影响
中国社会经历了两千多年的封建社会，形成了较浓重的传统道德观念和风俗习惯。如 家长制观念、宗族观念、男尊女卑观念、倒插门的低贱观念，在我国广大农村普遍存在 。这些观念形成各地不同的传统风俗习惯，对制定村规民约起到了很大作用，也为当地 村民所接受。虽然有些村规民约是不合法的，但当地村民却认为是合理的。村民们所认 为的合理实际上是传统道德观念的影响。所以，我们要废除那些不符合现代化社会需要 的封建道德观念，树立社会主义的新的道德观，坚持依法办事。
2.农村基层干部、群众法律意识的淡薄
许多村级干部不学法、不知法、不懂法，往往习惯于长官意志，个人独断，不习惯于 用法律来衡量自己的行为。对制定村规民约不能在法律方面严格把关，是否违法也搞不 清楚。所以，导致村规民约的违法规定。
由于在广大农村还缺乏大规模的法制宣传教育，广大农民缺乏知法、懂法、遵守法律 的自觉性，法律意识较差。有的村民对村规民约与法哪个大都说不清楚，还不能自觉运 用法律规范来衡量村规民约的合法性，为村规民约的违法制造了条件。
3.落后的农村文化为违法的村规民约的出台提供了土壤
农村的文化建设还很落后，广大农民文化素质还不高，有的边远地区甚至还很愚昧， 为违法的村规民约的出台提供了土壤，也使村规民约肆意践踏村民的民主成为可能。使 国家给予村民的民主自治权变成了某些个人的特权，变成了维护某些个人利益的保护伞 。
四、保障村规民约合法性的措施探讨
1.保障村规民约依法制定的措施
第一，加强村规民约制定工作的指导，保障其依法规定。要保障村规民约的合法性， 首先要在制定环节严格把关，保障村规民约的依法制定，保障其内容的健康合法。要作 到村规民约的依法制定，就应当发挥乡、镇政府对村民委员会工作的指导、支持和帮助 作用。乡镇政府可以派司法助理深入村里，对制定的村规民约草案严格把关，把不合法 的条款向村民委员会作出解释，建议修改，使不合法的村规民约条款消灭在萌芽状态。 对不接受建议的，司法助理应及时向乡、镇政府汇报，乡镇政府可以对村委会主任进行 法制教育，建议其采取措施及时修改。
第二，在备案程序中建立监督机制，对不合法的村规民约，及时纠正。按照《村民委 员会组织法》第二十条的规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约， 并报乡、民族乡、镇人民政府备案。”这就对村规民约的制定提出了备案要求。我们认 为，在备案程序中，乡镇人民政府应当严格把关，不应走过场。要对那些不合法的村规 民约及时指出，要求村委会及时纠正，以保证备案的效力。
2.建立检查机制，对现行的村规民约进行清理，保障其合法性
村规民约不能违反国家的法律法规和有关政策。建议乡镇人民政府会同有关部门对现 行的村规民约进行一次检查，让合法的更加完善，对有缺陷的要指导修正，对根本违法 的建议废止。这对提高村民的自律意识，促进农村的两个文明建设会起到积极的推动作 用。
3.乡镇政府对拒不接受合法化建议，坚持违法的村规民约，给村民造成人身、财产及 其他损害或损害国家利益和社会公共利益的有关人员，应依法追究责任。对某些利用村 规民约为保护伞，大肆进行违法犯罪活动的有关人员，应依法移交行政机关或司法机关 追究行政责任或刑事责任。
4.建立监督保障机制，发挥人民群众和社会各界的监督作用
农村村民是村规民约的执行者，他们在执行村规民约时最能发现其存在的违法问题， 能及时向村委会或有关部门反映，村委会应及时对其作出纠正。尤其是当执行村规民约 涉及村民具体利益，村民指出其违法性时，村委会不应以这是村民会议的共同决定为借 口进行搪塞。应及时对村规民约违法问题作出修正，以保障其合法性。
司法机关也应当发挥监督机制，对于已形成纠纷案或重大恶性案件的村规民约，在处 理案件时应及时建议乡镇政府指导村委会作出修正。
社会各界也应当发挥监督职能，尤其是舆论界，应当对法制和社会主义道德加大宣传 力度，使广大农民认识到法律大于村规民约，违法的村规民约是不能作为处理事务的依 据的，如果处理错了，司法机关是可以纠正的。
5.建立村规民约效力确认机构，及时纠正违法的村规民约
应当建立一个村规民约的认证机构，有权确认村规民约的效力。对违法的村规民约有 权撤消，以保证那些已经生效的违法的村规民约及时终止执行，不至于造成更严重的社 会危害，避免不必要的纠纷发生。我们认为，这一权利可以交由人民法院行使。按照现 行法律，人民法院有确认合同效力的权利。村规民约从性质上看也属于合同性质，所以 ，人民法院应当有权确认其效力。在操作中，人民法院对于当事人以村规民约违法，造 成当事人损害，当事人据此提起诉讼的案件，人民法院即可以对案件作出处理，也可以 同时宣告村规民约全部无效或部分无效。并建议村委会停止执行村规民约，加以改正。
6.加强法制教育，增强广大农村干部、群众遵纪守法的自觉性
要想使人守法，就必须使其知法、懂法。我们不仅要宣传《村民委员会组织法》、《 计划生育法》、《婚姻法》这些经常在农村宣传的法律，还应当宣传《宪法》、《民法 》、《刑法》这些国家根本法和基本法，使农民知道其根本权利和基本权利。应当宣传 《妇女权益保护法》、《土地管理法》、《自然资源保护法》等与农民切身利益相关的 法律，使农民了解、掌握自己的利益与国家利益的关系。这样，才能使“村规民约不得 违背宪法、法律和法规”的规定深入人心，在制定村规民约时，才不至于出现违法现象 ，使广大农村干部群众自觉遵守法律。
7.加强广大农村干部群众的社会主义道德教育
我们在建设中国特色社会主义过程中，把依法治国与以德治国紧密结合起来。不仅要 进行法制教育，还应当进行道德教育，使广大农村干部、群众树立社会主义道德观念， 教育农村干部群众“爱国守法、明理诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”，培养出 一批有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义新农民。