政府内部和外部的管理：不同的理论关注，本文主要内容关键词为：理论论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035－0 文献标识码：A 文章编号：1009－8860（2011）04－0120－06
区别政府内部和外部行政管理不仅是公共行政研究对象的基本分类，也是公共行政逻辑和事实相统一的基本要求。但是，在当代公共行政的研究领域、研究方法不断拓展趋新之际，对这两个行政管理领域的区别却一直未加辨正，从而导致公共行政研究某种基础性的认知缺失和对象遮蔽，影响了公共行政学研究对行政真实的反映。为此，本文拟对行政学中政府内部和外部管理不同的内容、特点、研究的基础理论取向作一探讨。
一、行政学两个管理领域的“混沌”之困
作为一门理解、研究行政活动的学科，公共行政学在创立之初就包括了两个研究领域：第一，政府行政系统自身的管理研究；第二，政府作为整体对外部公共事务管理和服务的研究。这样的区分早在1887年就已出现。美国学者威尔逊当时指出：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。在这两个问题上，我们显然更需要得到启示，只有认真进行研究才能提供这种启示。”[1](P1)
不难看出，“政府能够适当地和成功地进行什么工作”，所指是政府的职能，即政府对外部公共事务的管理和服务；而“政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作”，指的是政府自身管理，即政府机构内部如何科学地组织配置人、财、物、信息、技术等资源，以较低的行政成本完成对社会公共事务的管理任务。不过，威尔逊尽管提出了行政学应该包含的两大研究领域，但并没有沿着这一思路继续求索。因为，众所周知，威尔逊的论文旨在阐述和论证在不同的国家制度下，行政管理的相对独立性和共通性，从而将行政与政治、法律（宪法）区别开来，而不是对尚在襁褓之中的行政学研究对象进行结构分析。威尔逊之后，行政学百年进步，渐成显学，其名称也因时合缘不断翻新①，但行政学这两个领域之分及其进一步的深入研究却一直未受重视。在改革开放以后中国行政学恢复时期，虽然有学者提出过行政学研究的对象包含行政机关对国家事务和内部自身管理两个方面，但并未就此展开论述。此后，绝大多数行政学论著对这一问题均化约处理，只是在行政法学的著述中对“内部行政行为”和“外部行政行为”之分有一定的提示，以至于在不少行政研究人员的眼中，似乎不存在政府内部和外部管理的区别。
行政学两个管理领域的混同导致对公共行政管理对象的认知出现了偏颇。目前，行政学的基本内容包括了行政管理的组织、职能、人事、领导、决策、执行等主要方面。然而，这些内容的一部分，如行政组织和人事属于政府内部的管理领域；而另外一部分，如行政职能、行政执法、公共财政等则是政府作为“主体”，对“国家和社会公共事务”进行的管理。两者的管理主体、管理性质、管理关系是不同的。对政府内部和外部的管理内容的混淆，影响着人们对行政真实状况的认知，形成了教研与实践之间的隔膜，说明中国行政学研究在新的理论、方法和计量技术不断出现之时，在一些重要的基础性问题上却还存疑留白。对这些为人所忽略的问题加以再回眸，不仅可以使行政学研究“强基固本”，更重要的是使之更加趋近行政实践，理论地再现公共行政的客观系统和客观过程。
二、政府内部和外部管理的基本内容
政府内部和外部事务管理两大领域应该是行政学研究的基本框架。它们既有联系，更有区别。联系是在行政过程中两者并不截然分开，并且存在着前提与目的的关系；区别则是两者管理的主体、内容、方式方法都有着显著的不同，从而构成了各自独特的行政管理模块。
1.政府内部管理的基本内容
政府内部管理是指政府组织系统内部的管理，是各级政府机构的管理主体对政府组织内部人、财、物、信息、设施等行政资源和工作流程进行的管理，其目的是以有效率和效能的方式履行政府职能。从行政学的研究对象看，政府内部管理的基本内容大体有：（1）行政组织；（2）行政领导；（3）规划和计划管理；（4）决策管理；（5）执行管理；（6）绩效目标管理；（7）行政内部控制和协调；（8）组织信息沟通；（9）行政人事管理；（10）行政预算管理；（11）机关事务管理；（12）行政监督；（13）政府间协同等。这意味着，从对政府组织系统及其管理主体的分析入手，考察政府内部管理的各个方面，描述政府内部组织间资源的配置和协同运行的过程，从而展现政府机构内部管理体系化、逻辑化的管理流程。
上述内容的列举是一个框架，各部分可以层层分解细化。如，“行政组织体制”可以分为：①行政组织理论及组织模式；②中国行政组织系统；③当代中国行政组织变革与创新。“中国行政组织系统”又可以分为：a.中国行政组织的地位和作用；b.中央行政组织和地方行政组织及其条块关系；c.行政组织的内设部门；d.行政组织中的党政关系等。又如，“规划和计划管理”可以分为：①规划、计划编制管理；②规划、计划实施管理；③规划、计划的执行和检查。如此逐渐细分，反映出政府机构内部管理的真实状况。
2.政府外部管理的基本内容
政府外部管理是政府依法对国家和社会的公共事务进行的管理，亦即“政府能够适当地和成功地进行什么工作”。现代社会，行政管理的空间范围不断扩大，管理的事务种类日益繁多。因而，行政管理可以依据不同的分类标准和研究视角进行层级行政、专业行政等不同的划分。与前述的政府内部管理的内容相呼应，政府外部管理的基本内容有：（1）行政职能；（2）公共行政主体；（3）行政参与；（4）行政公权；（5）行政责任；（6）行政规范；（7）公共财政；（8）行政执法；（9）行政审批；（10）行政服务；（11）电子政务；（12）行政改革；等等。这是循着政府外部管理的职能、主体及权力、管理的规范、资源、管理行为及方式等脉络来展开的。其内容及逻辑顺序和政府内部管理迥然不同。当然，上述框架性划分也可以层层分解细化。由于其内容人们多半耳熟能详，在此不赘。
政府内部和外部管理相应地存在着某种关联，但在基本面上有着各自的分野和定位。例如，政府外部管理中的“公共财政”与政府内部管理中的“行政预算管理”当然有联系，但前者是指：①政府收支的合理性和合法性；②政府的公共收入；③政府的公共支出；④政府预算和决算报告与权力机关的审批；⑤政府的公共收支改革等问题。而后者则是：①政府内部预算计划和决算报告编制的原则和方法；②我国政府机构普遍采用的编制方法及其依据；③预算编制和审核的过程；④审计机关的财务审计等。又如公务员制度中的考试录用和选举任职，前者曾引发了公务员制度的根本性改变，后者则涉及更为宏阔的民主政治进步问题，两者过去和现在的外部性影响是如此巨大，以致只能将其归入政府外部管理的“公共行政主体”的内容中，而不能归于政府内部日常的人事或人力资源管理中。
三、政府内部管理的特点及其管理的理论关注
政府内部和外部的管理有着各自的特点和不同的理论基础。政府内部管理发生在政府组织系统内部。其管理除了具有行政管理公共性、非营利性等一般特征外，还具有以下内部行政的特点：
第一，政府内部管理的主体是各级行政首长。政府管理是政府系统内部的管理，由于组织系统中的管理一般不能越级进行，所以管理的直接主体是相对独立的行政机构的行政首长及科层组织中的逐级领导。间接主体则是行政系统中的上级行政首长，最高者为政府首脑。
第二，政府内部管理的事务是相对独立的行政组织中的内部事务。政府管理的对象和资源处于一个相对完整、自洽和闭合的行政系统中，管理是对组织内部的人、财、物、信息、技术等进行配置调度，一般对系统之外的人员和事务不发生效力。
第三，管理关系常态化。政府内部管理的规范主要是组织内部的规章制度。宏观层面上的政策、法律、纪律等一般要细化为“单位”的规章制度才能成为管理的依据。其管理关系存在于双方在岗工作的全程，呈现出固定的形态。
第四，被管理者自愿选择的不平等。行政管理中的科层制一是要求被管理者服从管理安排，二是意味着被管理者的自愿选择。因为被管理者加入公务员队伍接受约束是其自由的选择。
第五，管理与管理对象的利益弱相关性。由于被管理者无过失不受免职处分，工资、奖金、福利等待遇也已经为制度设定，因而，与政府外部管理调节管理对象的利益不同，政府内部管理不会直接影响管理对象的基本利益。在“铁饭碗”的约束条件下，管理在很大程度上就是如何“治吏”。
第六，管理具有从属性。政府组织在内部管理行为中注重的目标是具体的、事务性的。内部管理的目标并非终极目标，而是从属于和服务于履行政府职能的组织总体目标。
政府组织内部管理行为所具有的上述特点，表明其管理是“通过使机关变得公正不阿的办法，开辟一条机关事务有条有理的道路”[1](P14)。管理的核心目标是提高效率。由于政府内部管理中大量的工作是着眼于解决事务性问题，方向性问题已经为政府职能及其提供的公共服务所明确，因此，效率相对于内部行政管理而言就是管理的目标，也是绩效的基础。以效率为管理目标和价值取向强烈地体现了政府内部管理理论的本色。
由于政府内部管理实质就是管理政府，而这一管理存在着管理对象的职务常任、薪水固定以及管理关系的分层分工、行政首长负政治进退责任等特点，所以，为了提高效率，理性官僚制就成为管理的主导，建立行政机关活动的权威、秩序、规范，提高公务员的敬业精神、职业操守，就成为管理的基本宗旨。所以，尽管官僚制存在种种不足，但是，如果清楚了其管理学的理论基础，科层管理、令行禁止、遵守规则、以效率为中心就无可非议。
以理性官僚制模式为主导，并不意味着可以忽视政府内部管理中的政治、法律背景和更为深厚的经济、文化背景，更不意味着可以忽视诸如公平、公正、公益、合法等价值要求，只是由于政府职能中规定所提供的公共服务和公共产品已经体现了政府的政治属性，因而内部管理主要追求以技术性方法、手段的优化，来保证全面高效地履行政府职能。这里，须强调指出，在不同文化、制度下的政府内部管理有共同的技术课题。例如，有效的公务员激励机制等等。
政府内部管理的理论基础决定了政府组织内部管理的知识生成。这些知识是管理学及理性官僚制的一般理论在总结经验的基础上，提炼加工形成的关于组织系统和分层的理论规范、日常管理的制度、标准和规程。理论规范对政府管理长期行之有效的经验进行阐述，从而形成组织理念、组织制度和行为规则。如一般情况下不得越级请示和越级指挥；行政决策体制三分，最后由行政首长决定，等等。我国政府内部管理很多方面还处在“自发”状态，还需要用更多的管理理论、规则和模式等研究成果加以启迪。尽管政府系统内部管理规章制度多多，但是，缺乏明确的工作目标、标准、程序和对违纪违法行为的惩处，依然是现有管理制度的通病。例如，尽管实行了公务员制度，且于上个世纪90年代就已提出职位分类问题，但编制职位说明书在大部分政府机构中还没有完成，甚至仍付阙如，这是造成人员超编、机构臃肿、考核形式化等弊端的一个重要原因。
目前，我国实行中央、省（自治区、直辖市）、地（地级市、州）、县（县级市、区）、乡（镇）五级行政体制，有31个省级政府，331个地级市，2861个县级政府，5.9万个乡级政府。整个系统中，各级各类行政机构计约35万个。在850万公务员中，行政机关工作人员约占四分之三。对这样一个异常庞大、复杂的系统进行科学管理，是行政管理的重要方面，也是行政学必须面对的严肃课题。就中国当前的政府内部管理而言，久治不愈的官员道德风险控制问题，“上有政策、下有对策”的政令不畅问题，“门难进、脸难看、事难办”的机关作风问题等等不胜枚举。这一切都呼唤着政府内部行政管理的研究立足本位，回应现实。应当说，研究政府内部管理任重道远，大有作为。
四、政府外部管理的特点和管理的理论关注
政府外部行政管理是“政府能够适当地和成功地进行什么工作”，亦即政府对国家和社会公共事务的管理。其与政府内部管理的不同之处是：
第一，管理具有外部性。这种外部性一是表现在纳入管理的事项属于国家、社会的事务，它们大都发生在社会组织、群体和个人相互之间，私力不能或不愿救济。政府公权是作为外部超然力量“应邀”介入的。二是事务的出现关系到当事人和其他人的现实和潜在的利益，政府公权有责任介入。
第二，管理主体的整体性。虽然管理行为必然落实到问责者身上，但他（们）代表的是一级政府机构，以政府整体的强制力为后盾进行管理，所以“执行公务”才凛然不可妨碍。也正因为这一管理主体的整体性，行政系统内的行政复议、信访等行政救济制度才得以成立，同时，也使得政府上溯问责机制、引咎辞职机制等顺理成章。
第三，管理双方关系的或然性。社会组织和个人存在与发展依赖市场、法律、政策、道德、文化、机会等诸多条件，行政管理只是其中之一，不能保证实现被管理者的全部利益。因而，只有存在着法律、政策规定的管理事项时管理关系才成立。不仅如此，而且关系成立还可以双向引发，行政机关固然会主动要求社会组织或公民作为（如纳税）或不作为（如不醉驾）；社会组织或公民也可以主动要求行政机关作为（如报警）或不作为（如企业自主经营）。
第四，管理规范的法定性。政策、法律、法规、行政规章是管理的依据和规范。管理关系成立不是管理双方的契约结果，而是法律、政策规定的结果。另外，在管理法定的情况下，虽然管理有具体规程，但它们主要是为了便于操作，不能成为法定的根据和规范。
第五，管理性质的多重性。在行政管理关系中，行政主体具有毋庸置疑的强势权力。但是，强势权力只是服务和履责的工具，因而管理性质呈多样化形态：或者是一种强制关系，如维护治安、征收税费、施加处罚等；或者是一种行政救济关系，如要求裁决、提起复议、请求保护等；或者是一种认可授益关系，如申请许可、权利认定、专利授予等；或者是一种服务协作关系，如抗震救灾、参与听证、签订行政合同等。外部行政性质的多重性、内容的丰富性和涉及领域的广泛性，反映了当代国家和政府公共行政本质从统治到管理再走向服务的演变趋势。
第六，管理结果的终极性。政府外部行政管理影响着管理对象的利益，因而，每一管理行为，即使是细微之举，都关系到行政的善意良知。所以，公共行政管理的一举一动都如神经末梢直通大脑中枢般地与公共行政的公益目的和根本价值相联系。
上述政府对外的行政管理特点，形成了与政府内部管理不同的管理方式。首先，在政府外部行政管理中，政府是唯一的，权力是垄断的，行政关系的成立不是双方自由意志的结果，被管理者别无选择且承担管理的后果。这就要求在公共行政中，明确管理的公益性目的，以此为界限定行政权力的边际和运行轨道，只有为着公益目的且属于公共行政管理范围内的事情，行政权力才能介入。其次，由于政府外部行政管理意味着损益管理对象的利益，同时这种管理是强制性的，所以，必须保证权力行使正当，即保证权力秉承公平正义等理念，并遵循体现这些理念的政策、法律和行政规范。这样就形成了其与政府内部管理不同的管理理论基础，即政治学理论基础。政治学的哲理——公平正义、以人为本、执政为民等就成为政府管理的根本目标和价值。诚如威尔逊所言：“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远……但是行政管理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通过它的较高原则，它与政治智慧所派生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的。”[1](P14)在政府的外部行政活动中，行政的根本目标和价值表现为多层次多方面的政策、法律、公序、良俗、观念、意识，它们皆是判断行政行为是否合理合法的尺度。
正如政府内部管理一样，政府外部行政管理也不能忽视政治和法律等背景因素，不应忽视一般的管理理论和方法以及诸如城市规划、产品检测之类的专业管理知识，同时也不能忽视诸如行政效率之类的问题。但是，由于对外行政管理是以权力影响被管理者的利益，因而，公平、正义等价值理念始终是管理的出发点和归宿，并且是评判公共行政绩效的根本标准。事实上，如果不诉诸某种政治理念，就不能决定是否要调控房地产的价格，是否对农民工进行免费的技能培训，甚至不能决定是否对某个残疾人进行救助。许多民生问题之所以成为难题，其实是执政理念的偏好问题。当然，政府外部行政管理的行为方式与诸如立法、辩论、选举、动员、政治参与、政党竞争等政治行为方式也不同，它是将政策、法律等国家及社会共同意志具体化、细分化、个案化的执行行为。所谓政府外部行政管理研究中的政治（学）导向，一是指公共行政的政治理念及其基本原则和理论的研究，如权力边界、依法行政、服务型政府的研究；二是指体现和落实这些理念和原则，运用这些理论的公共行政的基本规范研究，如公益原则如何形成相应范围、层次的行政信条、规则。三是政府行政的制约机制研究，如行政法制、行政良知、行政伦理、行政观念、行政惯例、行政模式等研究；四是在政治学、经济学、法学、社会学等理论与政府行政管理相结合的多学科视野下，研究如何产生出公共行政中的制度内容。如，比例原则在税收中怎样体现为纳税人公平负担的制度条款。
应该指出的是，一些人对于行政和政治的关系一直有“二分法”的思维情结。行政与政治相分离，在威尔逊的《行政学研究》一文中已经提出。但威尔逊针对的是当时美国行政缺乏独立性，美国人以为行政工作不需要专业知识、技能，行政人员随政党轮替而轮换的状况。这一研究强调行政（学）研究的“独立”性。强调文官制度专业化、常任制的重要性，与今天的政府行政，尤其是中国当下的行政状况及要解决的问题是完全不同的。威尔逊在论证行政独立性观点时，一直不忘对“美国式类型”的行政理念进行阐述：“作为美国行政科学之基础的原则，应该是在实质上有包含民主政策的原则”[1](P18)。古德诺的《政治与行政》一书中，政治和行政“两分”也不是重点。其“两分”是指立法机关及立法权与行政机关及行政权的两分，其主旨在于保证“政治功能与行政功能协调一致”②，使“执行国家意志”与“表达国家意志”相“协调”。威尔逊不是要让“行政”和“政治”相分离，相反，是要让“行政”与“政治”保持一致。
政府外部行政管理中的政治优先性，基于现代国家中公民是政府服务的对象这一根本的指导思想。虽然这也许是常识，但正是围绕这一“常识”出现了层出不穷的公共行政学术上的颉颃和创新。被称之为“新政治经济学”的公共选择理论对政府政策与社会选择矛盾的揭示、对利益集团博弈和官僚设租行为的描述；新公共管理对政府角色、政府责任的定位，对公共政策分析技术化的质疑，以及近年来服务型政府的建设都是从这一原点出发开辟了广阔的行政学研究新天地。欧文·E·休斯指出：“传统的责任机制依赖于等级结构所提供的正式联系。（新公共）管理主义模式中的责任机制则更具灵活性和政治性。这一点在美国的体制中表现得更为明显。”[3](P286)当代中国公共行政中出现的许多顽症痼疾，也许要回到这一原点进行诊断才会找到有效的药方。
综上所述，深化对政府内部和外部行政管理的分野和定位研究，界定政府内部和外部行政管理的不同内容、不同特点，将有利于明晰和完善目前公共行政研究的学科框架、基本内容和理论基础，推动公共行政学研究更好地回应行政现实，指导行政实践。
收稿日期：2011－02－20
注释：
① 如在目前中国行政学的名称有：行政学、行政管理学、公共行政学、公共行政管理学、公共管理学、政府管理学等。
② 古德诺认为鉴于美国的分权制度，政治功能与行政功能协调既不能像英国那样由议会主导，也不能像德国那样由行政主导。协调的惟一路径是在强化中央集权的基础上，发挥政党的作用。为了防止政党，特别是党魁腐败滥权，必须“在法律上承认政党属于一种政府机关”，对政党进行民主和法制监督。