从《改革蓝图》透析奥巴马政府的基础教育公平政策，本文主要内容关键词为：巴马论文,蓝图论文,基础教育论文,公平论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2010年3月，美国教育部发布了《改革蓝图—对〈对初等与中等教育法〉的重新授权》（A Blueprint for Reform:The Reauthorization of the Elementary and Secondary Education Act，简称《改革蓝图》），这是奥巴马政府对小布什政府2002年的《不让一个孩子掉队法》(No Child Left Behind Act)进行修订的提案。从提案中可见，通过提高所有学生的成绩和缩小成绩差距，从而实现全面卓越是奥巴马政府的任务和目标，促进教育公平是它的使命。奥巴马(Barack H.Obama)总统在《改革蓝图》的前言中指出：“实现更平等、更公平和更公正社会的关键是世界一流的教育，每一个美国儿童都应该受到世界一流的教育。只有更好地教育每一个儿童，才能做到忠于最高的理想；只有为每一个儿童提供世界一流的教育，才能够实现机会公平的承诺。……我们必须改革学校，以便提高学生成绩，缩小成绩差距，激励儿童成功。”[1]
一、突出基础教育公平的主题
在《改革蓝图》中，最突出的主题就是基础教育公平。围绕基础教育公平这一理念，它对《不让一个孩子掉队法》的修订主要集中在以下几个方面。
（一）提高学术标准
针对原有的基础教育标准的弊端，《改革蓝图》为所有学生设置了更高的学术标准，即“为大学和就业而准备”的标准。依据这一标准，美国高中毕业生都有选择自己成功道路的机会，因此，每个美国学生都应为高中毕业，并为大学和就业而做好准备。此标准贯穿于整个《改革蓝图》的始终，更好地体现了教育公平的内涵，各项教育政策和策略实施都围绕此标准展开。
在“为大学和就业而准备的学生”栏目之下，确保所有学生有取得成功的机会，其中部分政策向弱势群体的学生倾斜。联邦政府仍将加大拨款，在促进所有群体学生的成绩方面做出更大改变。“每个从高中毕业的学生将为大学或就业做好准备，无论其家庭收入、种族、民族、语言背景或是否残疾。”[2]
此外，《改革蓝图》还强调，必须依照“为大学和就业而准备”这一标准，以更好的评价方式更准确地评估学生，奖励有重大进步的成功学校，从根本上改变表现不佳的学校，缩小学术成绩和毕业率方面所存在的差距。据此，它支持各州发展结合“为大学和就业而准备”标准的新的评价体系，以便更好地评定学生是否获得了成功所需的技能。
（二）推行新责任制
《改革蓝图》提出了新责任制，依据“为大学和就业而准备”标准，不仅要奖励那些在提高学生成绩和缩小学生成绩差距方面表现突出的学校，而且要对成绩落后的学校进行干预。它建议全国各级教育体系都应建立起严密而公正的问责机制，确保所有学生都能拥有获得成功的机会。
这种问责不仅仅针对学校，而且针对地区和州。在州一级，认定并奖励具有显著进步的学校和地区，集中支持和干预表现不佳的学校和地区。《改革蓝图》提出：“所有的学生都将包括在建立在‘为大学和就业而准备’这一标准之上的问责体系之中，奖励进步和成功的学校，对于表现不佳的学校予以强烈的干预；同时，奖励提高学生成绩，缩小成绩差距的州、地区和学校，以及为实现到2020年毕业生达到‘为大学和就业而准备’这一标准而努力的州、地区和学校。”[3]
《改革蓝图》还提出，联邦政府将拨款以帮助州、地区和学校。州将按照公式获得拨款，用以改善表现不佳的学校，对通过改革而表现转好的学校，给予一定的拨款资助。在联邦改革落后学校的拨款方面，为使联邦拨款达到预想的效果，接受拨款者须制定相应的计划，设立提高学业成绩和毕业率的条件。
（三）公平分配教育资源
《改革蓝图》特别提到优秀教师和校长作为关键教育资源的公平分配。因为优秀的教师可以为学生成绩带来很大的改变，优秀教师和有效校长的公平分配会有效地缩小学生的成绩差距。在《改革蓝图》的前言中，奥巴马总统就承诺：“我们的目标是每一间教室都要有优秀的教师，每一所学校都有优秀的校长。学生从进入学校的那一刻开始，决定成功的最重要的因素不是肤色抑或家庭收入，而是站在教室前面的教师。”[4]
为了使每一所学校都有优秀的教师和校长，应该在州范围内明确衡量标准，以及在此标准之上建立评价体系。各个学区要依据学生发展和课堂观察等指标，确定“有效教师”、“有效校长”、“高效教师”、“高效校长”的衡量标准。同时，参照这些标准，实施公平分配教师的新策略，支持州和地区敢于采取大胆的行动，增加高需求地区和领域的有效教师和校长的数量，在高需求学校增加教学和学校领导岗位的入职途径。[5]
《改革蓝图》提出，将继续推进对州和学区的拨款，以保证高需求地区获得有效的教师和校长，实现教育资源的公平分配。同时，为招聘、准备和支持有效校长和领导团队提供竞争性拨款，以扭转持续表现不佳学校的状况。
（四）补偿弱势群体教育
《改革蓝图》提出，应该兼顾不同学习者的学习需要，特别是对弱势群体教育进行补偿。补偿政策的范围从英语学习者和残疾学生到土著美国学生、无家可归的学生、移民学生、农村学生以及被忽视和有过失的学生。
联邦政府要对各弱势群体聚集的地区继续进行拨款，并赋予在争取竞争性拨款时一定的优先权；同时，对接受拨款者提出相应的要求，以确保资金的有效使用。对弱势群体学生的资助项目繁多，范围广泛涉及了各个弱势群体，为弱势群体学生提供成功的机会。
同时，还针对不同学生群体的特殊需要制定了不同的策略。学校必须兼顾所有的学生的学习需要，包括为有需要的学生提供适当的指导和富有挑战的课程以及额外的指导和关注。例如，加强和促进州际行动，以支持移民学生从迁出地到所在地学校和社区的教育过渡；为无家可归学生清除受教育的障碍；帮助农村地区申请竞争拨款和为提高学生学术成绩确定有效策略等。
（五）扩大教育选择
学校选择制度是美国促进教育公平的一个重要策略。《改革蓝图》提出，将继续扩大公立学校选择的范围，支持有效的特许学校项目及磁石学校计划，为学生提供高质量的教育选择机会。
进一步推进公立学校选择，对于向所有学生提供高质量的公立学校选择机会的地区、合作地区以及与地区合作的州，将继续提供竞争性拨款。州和地区还必须为学生、家庭和社区提供如何确认、评价和获得高质量教育选择的信息。在一个地区内为每个学生提供综合选择的跨地区的选择计划，在学校增加多样性将会获得一定的优先权。
继续支持有效的特许学校项目，为州、特许学校授权人、特许管理组织、地区和非盈利性组织，以及表现优异的公立特许学校和其他表现优异的自治的公立学校提供竞争性拨款，赋予表现优异的公立特许学校申请者一定的优先权。同时，支持磁石学校计划，将在废止种族歧视计划下，继续为地区支持磁石学校提供竞争性拨款。重新授权的计划将扩大和推进学生选择，增加选择的多样性，强调整合原有学校计划或模式，提高学生学术成绩和降低对少数民族群体的孤立。
二、对《不让一个孩子掉队法》的继承和修正
《改革蓝图》建立在2009年《美国复苏与再投资法案》(American Recovery and Reinvestment Act)的基础之上，主要针对《不让一个孩子掉队法》实施中所遇到的问题进行调整。总的看来，奥巴马政府继承和改进了小布什政府的基础教育公平政策，目标仍是通过让所有的学生都取得良好的学业成绩，从而提高基础教育的质量。但是，它也对小布什政府基础教育政策所存在的问题进行修正。
（一）修改学术标准，提高所有学生的学业成绩
小布什政府在《不让一个孩子掉队法》中规定，由各州制定教育标准。它虽然为各州制定教育标准提供了框架，但各州的基础教育标准不尽相同，差距依然很大。因此，奥巴马政府为了实现基础教育公平，对美国教育标准现状进行了分析，指出目前各州所依据的评价标准，既不能充分反映学生的发展或学生所需的知识和技能，也不能及时地为教师提供有用的信息。“各州参照《初等与中等教育法》的标准，未能反映中学后所需的知识和技能，既不适合于继续学习也不适合于参加工作。”[6]
奥巴马政府倡导改州教育标准为世界标准(world-class standards)，呼吁州制定更高的学术标准和更适当的评价标准，要求教育为所有学生的升学和就业做准备，提高教育质量和所有学生的成绩，体现了实质上的教育公平。
奥巴马政府提倡各州在教育上采用世界标准，注重学生综合能力的提高，强调学术标准和评价模式不只为测试，更重要的是为了提高学生面向新世纪的解决问题能力、批判思维能力以及创业和创新能力。奥巴马总统在科罗拉多州一所学校演讲时就21世纪的学习目标指出：“在21世纪知识社会的竞争中，研究方法、科学调查和解决问题的能力是不可或缺的。考试必须为学习服务，不能成为分数工具。”[7]
《改革蓝图》还强调为所有学生设置更高的学术标准，即“为大学和就业而准备”的标准。依据这一标准，每个美国学生都应该高中毕业，并为大学和就业做好准备。同时，以更好的评价方式更准确地评估学生的学习。支持各州发展结合这一标准的新一代评价体系，以便更好地评定学生是否获得了成功所需的技能。支持和鼓励各州的“力争上游”(Race to Top)项目，采用更好的评价体系引导课程开发和教学，确保学业成就评价方式是可靠的、有效的和切实可行的。
（二）调整教师政策，实行优秀教师和校长的公平分配
教师和校长问题是奥巴马政府教育政策中备受瞩目和争议的一个问题。在《不让一个孩子掉队法》的体系下，在一些急需教师的地区和学校，师资短缺状况越来越严重；而且各地的师资水平差异很大、分布也不均衡。针对这一问题，奥巴马政府强调优秀教师和校长的公平分配，特别是高需求地区优秀教师获得。在《改革蓝图》的前言中，奥巴马总统就指出：“改变来自于底层，最好的理念来自于教育者。他们可以帮助落后年轻人追赶其他人、熟练掌握英语，或对有特殊需要的学生提供额外的帮助。”[8]
为防止高质量教师流失和储备优秀人才，以保证教育机会和教育质量，奥巴马政府不但没有削减教育经费，而是不惜大量增加拨款支持教师项目。[9]联邦政府设立了50亿美元奖励资金和创新基金，其中包括43.5亿美元奖励，用于提高教师教学成效，促进教师公平分配，为有迫切需求的学生平均分配合格的教师。[10]同时，还将通过职业阶梯计划，吸引专家和经验丰富的优秀教师到最需要他们的学校去，利用他们的专长为其他教师提供培训。为了使优秀教师能长时间留在高需求的地区任教，《改革蓝图》提出，将奖励那些服务于贫困市中心或偏远的郊区等地区的教师。教育部启动一个教师保留计划，为那些高需求的学校提供额外的受过良好准备的教师。参与该计划的大学毕业生可以获得工资、硕士学位、教师资格证书以及两年的专业教学指导，但他们至少要在市区学校任教4年。
为了促进优秀教师和领导的公平分配，提高教师和校长的有效性，《改革蓝图》还提出，确保每个教室都有优秀的教师，每所学校都有优秀的校长。同时，要求在州范围内明确教师和校长的衡量标准，以及在此标准之上建立评价体系，依据学生发展和课堂观察等指标确定“有效教师”、“有效校长”、“高效教师”、“高效校长”的衡量标准，确保各州逐步促进教师的有效性。
（三）减少各种限制，支持优质特许学校的发展
特许学校问题在整个美国公立学校体系改革中不容忽视。早在小布什政府时期，特许学校已得到了一定的发展。但是，整个特许学校的发展情况还是存在比较大的差异。
为了支持优质的特许学校的发展，缩小它们之间的差距，使所有儿童都能平等获得高质量的教育，奥巴马总统提出，增加对特许学校的联邦拨款，增加州对特许学校更多的责任。针对特许学校在教育改革中的作用，他指出：应该减少对特许学校的限制，特许学校是“改革的实验室”，但对那些表现不佳的特许学校也要予以关闭。[11]这是特许学校首次得到国家总统的支持。为此，《改革蓝图》提出，增加特许学校的发展资金以支持建立更完善的特许学校，并期望特许学校能担负起更大的责任，制定比传统公立学校更高的标准，同时，强调特许学校要为所有学生服务，包括少数民族学生、残疾学生和英语熟练程度有限的学生，使一些公立学校不断提高教育质量，促进公立学校之间的竞争，以便对传统的公立学校进行改革。
《改革蓝图》还提出，将继续支持有效的特许学校项目，赋予表现优异的公立特许学校一定的优先权，同时对一些质量低的特许学校进行问责或予以关闭，确保特许学校的教学质量。如果有些特许学校被关闭，那对于传统公立学校也是一种改革的力量。在落实特许学校的责任上，它建议各州对特许学校进行检查和筛选。
（四）实行补偿政策，加强弱势群体学生的教育
对弱势群体学生实施补偿政策，一直是美国基础教育公平政策的原则，在《不让一个孩子掉队法》的体系下，美国学生之间仍存在很大的成绩差距，并未很好地考虑到所有学生的需要，尤其是弱势群体学生的特殊需要。纽约市学校校长克莱因(Joel I.Klein)说：“我们国家还未实现建立在‘布朗诉托皮卡教育委员会案’中最高法院判决之上的为每个儿童提供平等的教育机会，所以，应该通过创建有效的学校以缩小种族之间的成绩差距。”[12]因此，弱势群体学生教育这一问题不仅影响学生的发展，而且很大程度上影响了社会的发展。
针对这一问题，奥巴马政府的教育政策提及对弱势群体学生的教育问题，强调教育应该面向所有学生。奥巴马在总统竞选的演讲中曾这样说：“在美国，许多学生可能没有好的教师，可能家长不能满足他们的需要，可能没有人对他们给予很高的期望，我们将确保把这些给予所有的学生，给予他们所需的途径，发展他们的能力，确保大部分人的学习机会。”[13]
因此，《改革蓝图》提出，继续实行为这些弱势群体学生提供和加强相关项目，包括各种拨款项目，学校必须兼顾所有的学生的学习需要，针对每个群体学生特点，为不同群体的学生服务，包括为有需要的学生提供适当的指导和富有挑战的课程以及额外的指导和关注。补偿政策的范围从英语学习者和残疾学生到土著美国学生、无家可归的学生、移民学生、农村学生及被忽视和过失学生。《2009年美国复苏与再投资法案》曾大量增加教育投入，其中包括130亿美元弱势群体中小学生教育补助金和122亿美元特殊教育资金，弱势群体中小学生教育补助金主要资助来自经济贫困、教育落后家庭学生，特殊教育资金主要用于保障实施《残疾人教育法》。
三、影响奥巴马政府教育公平政策的因素
奥巴马政府的基础教育公平政策受到很多因素的影响，抛开奥巴马首位非洲裔身份的个人因素，主要是全球金融危机的影响，来自政治上的压力，以及《不让一个孩子掉队法》颁布后的成就和不足，都是奥巴马政府在制定基础教育公平政策时不能回避的因素。
（一）全球性金融危机的经济因素
2008年波及全球性的金融危机引发了美国经济衰退，其直接后果便是教育投入的减少，大幅削减教育财政，各州和学区的教育经费缺口巨大，使一些学校无法维持运转。例如，失业率攀升，美国2008年11月份的失业率为6.7%，比2007年同期高出2.0%。[14]高失业率给教育带来极大的挑战，因此，大量教师面临裁员的危险，学校则面临倒闭的威胁。对于教育来说，2008年在很多方面都是令人泄气的一年。调查显示，由于经济低迷，州和学区财政缩减，而且准备下一年缩减更多，近一半的学区减少了所雇佣的教师。[15]在这种情况下，教育公平在美国将无法得到保障。
为应对全球性金融危机，世界各国都不约而同地将目光聚焦教育。英国、德国、加拿大、澳大利亚等国相继出台经济刺激计划，以此为契机加大教育投入，以此拉动经济复苏。趁此机会，世界各国也积极储备优秀人才，加大师资队伍建设，这对于教育改革来说也是一个机遇。
在这一形势下当选成为美国总统的奥巴马，也不得不提出应对全球性金融危机措施。在教育上，旨在通过对教育投资，对经济复苏产生直接刺激作用，也试图通过学校建设项目，创造额外的相关产业的就业机会。这促使奥巴马政府在《不让一个孩子掉队法》的精神的基础上，采取一系列应急措施，制定新的教育公平政策。
（二）民主党内部压力的政治因素
来自于民主党所代表的利益集团的压力，尤其是党内保守派的强大压力迫使奥巴马政府教育改革举步维艰。其中，民主党的主要支持力量教师组织就强烈地反对教育改革。在总统竞选之初，奥巴马也曾试图提出激进的教育改革计划，但因在民主党党内遭到批评，美国教师工会也推迟其公开支持他的声明，结果奥巴马也不得不退回到温和的教育改革计划。
因为教育改革会给教师带来很大的负担，所以，美国两大教师组织都反对奥巴马教育改革。拥有3200万成员的全国教育协会的主席罗克尔(Dennis Van Roekel)说：之所以反对奥巴马对《不让一个孩子掉队法》的修订，因为“我们看到更多的是自上而下教师承担更多的责任，而不是更多的合作”；而且，许多教育原则并不公平和一致。[16]他还认为，“评价教师不能依靠学生的考试成绩，而是在于推进教学实践”。[17]
因此，奥巴马政府教育政策中支持特许学校的发展，就是与教师工会妥协的结果。众所周知，学校选择运动是针对公立学校教育质量低下、尤其是贫困家庭和少数民族裔聚集地区的公立学校的教育质量更加低劣的情况，创立了“教育券计划”和“特许学校”，以便通过择校的方式使所有的学生都能获得高质量的教育。但是，教育券计划将择校范围扩大至私立学校，从而触犯了教师群体的利益，遭到教师组织的强烈反对，最终其只限于公立学校，而且目前仅在美国部分地区实行。奥巴马政府也迫于压力，将教育改革集中于教学质量较差的特许学校，因为其所有权仍属于公立学校，只是经营权暂时让给教育系统外部力量。
尽管自总统竞选以来，奥巴马就刻意与教师组织保持距离，但是，来自民主党内部压力的政治因素在一定程度上制约了奥巴马政府教育改革。为兼顾到各方的利益，奥巴马政府在教育上也不能进行较大幅度的改革，最终所形成的教育公平政策只能趋于妥协，
（三）《不让一个孩子掉队法》的部分目标未能完成的现实因素
《不让一个孩子掉队法》是美国两党经过多年博弈的结果，而在双方妥协的基础上达成一致的教育政策。小布什政府时期，确实在推进基础教育公平方面取得了一定的进步，所有学生的学业成绩有了一定的提高，学业成绩差距逐步也在缩小，从而使《不让一个孩子掉队法》也确立了重要的地位。因此，奥巴马政府不可能推翻《不让一个孩子掉队法》的教育政策框架。
但是，随着美国社会的发展，《不让一个孩子掉队法》也暴露出一些问题，这使得奥巴马政府有必要对其进行调整和修订。特别是《不让一个孩子掉队法》的具体计划实施不力和基础教育阶段教育标准各异等问题所带来的教育不公平的现实，使得各州教育部门无法完成《不让一个孩子掉队法》所赋予的责任；而且，设计州统考内容、确定最低考试标准、考核和评价教师等方面的职责，实际上超出了大多数州教育部门的能力，从而影响了基础教育公平。
尽管《不让一个孩子掉队法》预先设定了教育公平的目标，但小布什政府未能为州和地区提供足够的教育资金，尤其对于那些资金严重不足的州和地区。面对这种情况，奥巴马政府成倍增加教育投入，完善教育公平政策，以弥补教育经费的不足。例如，克劳福德中心学区的负责人多利基(Mike Dolecki)认为，“《不让一个孩子掉队法》最大的问题是，预计到2014年底所有的学生都熟练掌握阅读和数学，这是不现实的。奥巴马政府强调学生的进步而不是精通，这是促进教育发展的正确方向。”[18]为了使美国各州、学区和学校有更多的时间进行教育改革，完成联邦政府所赋予的任务，奥巴马政府试图改变判定成功或失败的标准，取消《不让一个孩子掉队法》中每个美国儿童都实现学术熟练的2014年的期限。因此，《改革蓝图》要求“各州、地区和学校致力于到2020年实现所有的学生都能毕业，或中学毕业生为大学和就业做好准备的宏伟目标。”[19]目前，有40多个州进行合作，制定共同标准以确定“为大学和职业而准备”的含义。
奥巴马政府的教育公平政策没有体现出什么较大幅度的改革。正如美国教育史学家拉维奇(Diane Ravitch)所指出的：“在教育上，奥巴马只不过是布什的第三个总统任期。”[20]也许，这正如前美国总统克林顿(William J.Cliton)的助手罗瑟汉姆(Rotherham)所言：“老布什与克林顿的教育政策之间就有很多重合之处，克林顿与小布什的教育政策之间也一样，所以，小布什与奥巴马的教育政策有相似之处也就毫不奇怪了。”[21]从奥巴马政府的《改革蓝图》以及其他基础教育政策中，可以清楚地看到，奥巴马政府将基础教育公平置于优先地位，通过联邦政府大量的经费资助基础教育和特殊教育等来推动教育公平的发展。整个基础教育政策在以教育质量为本的同时，也表现出追求教育公平的取向。