当前我国电力工业市场化改革的难点及对策分析，本文主要内容关键词为：电力工业论文,难点论文,对策论文,当前我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1.电力工业市场化改革的目标选择
电力工业市场化改革的目标在经济学家看来显然是电价降低和服务质量提高，但是，美国加州电力危机却提出了在市场化改革过程中如何保证供给义务或者由谁负责电力供需的总体平衡这个曾经作为自然垄断产业规制依据的基本问题。在电力工业垂直垄断经营情况下，直接经营电力工业的政府（有政府背景的国家电力公司）或私人垄断运营商有组织电力供需总体平衡的义务；而为引入竞争机制进行结构重组后，发电企业、售电企业、电网经营企业和规制机构虽然都有供给义务，但又都不可能独立承担这种义务，而只能由这些要素共同组成的“市场”承担，因为市场就是解决稀缺问题的。按照这种解释，有些经济学家指出加州电力危机是规制而不是市场竞争造成的，因为短缺的信息并没有通过价格传递到市场中，引导投资者的投资行为和限制消费者的消费行为。周叔莲(2001)引用国务院发展研究中心的专门研究报告也认为，加州电力危机产生的主要原因是传统的规制政策不能适应新的市场经济环境变化所产生的。因此，与一般商品市场一样，电力市场至少在长期内是有能力承担电力供给义务的。然而问题是短期内的短缺是可能存在的。由于电力商品不能储存，而且消费者难以承受作为动力的电力商品短缺的巨大损失，短期内的电力短缺对国民经济和社会发展可能是致命的（美国加州的例子可以说明）。因此，电力工业的竞争性改革中必须存在保证短期内供给义务实现的机制，这是当前世界范围内电力工业市场化改革中忽视了的一个基本问题。事实上，由于电力工业投资巨大，建设周期长，投资回收期长，沉没成本大，引入市场竞争机制后投资风险增加和长期内投资收益降低。因此，市场化改革在一定程度上会抑制投资者对电力工业的投资。笔者认为，与固定报酬率规制所产生的资本投资过度形成的A-J效应(Averch&Johnson,1962)相比，市场竞争条件下，电力工业将会产生资本投资不足的问题。美国加州发电侧上网电价不断上涨所产生的市场机会没有引致投资者投资建设新电厂就是一个证明。
美国加州电力危机发生后，最后出面解决问题的是州政府。电力工业市场化改革至少使短期内的电力供需总体平衡的责任实际上直接转移到了政府身上，显然，政府干预至少在制度上不是解决问题的最终办法。政府在保证供给义务和提高效率的改革选择上存在两难，这种两难与张昕竹(2000)根据中国的经济制度环境对激励性规制强度选择上的两难性质上是相似的，仅有层次上的区别。根据这种考虑，并总结国外电力工业改革的经验和教训，一些电力技术专家（吴敬儒、朱成章、谢绍雄等，2001）对经济性规制改革进行社会性考虑，提出了不同电力工业条件下的电力改革应该具有不同的目标的问题（见表1），并且指出我国电力工业总体上正处在迅速发展过程中，电力工业改革的目标过去一直以资金动员或电力设施的扩建为目标，现在这个目标还没有发生根本变化。目前，我国电力工业改革应该继续以发展为目标，以改革促进发展；目前采用与成熟电力市场国家相同的改革目标即效率目标是缺乏条件的、不合理的。
表1 不同电力工业发展水平的电力工业改革目标比较
成熟的电力市场发展中的电力市场
改革目标首要目标 次要目标
首要目标 次要目标
改革焦点 降低电价 电力设施的扩建
降低电价 √√
提高效率 √√
为客户提供更多的选择 √√
系统安全和可靠性 √ √
充足的发电容量 √
√
基础设施扩建和升级 √
√
吸引民营资本投资√
√
资料来源：王冬等《世界电力市场化改革对我们的启示之二：我们不该向国外学什么》，《中国电力报》2001年7月19日。
电力工业在不同阶段选择不同的改革模式的思想是正确的。虽然20世纪80年代中期开始的“集资办电，新电新价”政策产生了一些问题，但是，这项改革所带来的电力工业特别是发电业的大发展是值得充分肯定的，也是我国电力工业发展的重要经验之一。但是，是否用人均指标作为标准和如何判断目前我国电力工业的发展状况是值得仔细研究的。如果不顾目前我国电力工业发展已经相对成熟的事实，总是用人均指标来说明我国电力工业的落后，利用多重委托人特征(Miller,1986)保护自己的利益，甚至以此作为盲目投资电力项目，资源配置效率低和电价水平高的理由，那是不正确的。张昕竹(2000)用资金约束标准分析了自然垄断部门规制改革的三个阶段，并且指出我国目前正处在第二阶段，在这个阶段，规制与竞争并存，政府既要进行激励性规制改革，又要在那些已经不具备自然垄断特征的部门放松规制，引入竞争。这个分析意见是中肯的。
即使我国现在还处在电力设施扩建阶段，那也不意味着我国的电力改革一定要沿袭西方国家走过的老路，在较低的电力工业发展水平时可以忽视效率和社会利益目标，因为人是有学习能力的，是善于利用后发优势的。实际上，我国电力工业发展水平整体上正在向成熟的电力市场转变，电力工业改革的目标应该在兼顾电力设施扩建等目标的基础上通过市场化改革降低电价，提高效率，使两类存在一定矛盾的目标融合起来，通过电价降低、效率提高和增加用户的满意程度使电力企业获得更多的资金和市场，也使资金发挥更大的效率，从而使电力设施能够不断扩建，以满足不断增长的国民经济和社会发展的需要，特别是对农村的普遍服务。由于这些工作是在制度变迁中进行的，与市场化改革相适应的政府规制政策如结构重组、新规制政策和反垄断制度、提供普遍服务和其他社会性规制、竞争性部门与规制部门的边界划分等将起特别重要作用。需要指出的是，市场竞争条件下电力工业资本投资不足有一定的必然性，政府在规制与竞争改革中要建立解决这个问题的机制。
2.难以耗散的行业租
2000年6月至2001年3月发生在美国加州的电力危机对世界范围内的电力工业市场化改革产生了重大影响。加州是美国最早也是最彻底地进行电力工业市场化改革的地区，因此，许多人很自然地把电力危机归咎于市场化改革。一方面，由于市场竞争降低了发电企业的获利水平，近10年来加州没有新建电厂；另一方面，2家主要供电公司在发电公司提高上网电价的情况下，又因为政府作出的保持销售电价不变的规制政策而严重亏损，没有信用在批发市场上购买电力。为了解决停电问题，加州政府不得不动用几十亿美元的公共资金从批发商购买电力后再低价卖给供电公司，甚至考虑出资收购两大电力公司和电网，出现了私有化→自由化→政府收购的逆循环（王冬等，2001）。
美国加州政府解决电力危机的做法引起了普遍关注。由于电力企业作为整个地区社会经济运行的动力提供者具有无限大的后向联系效应，加州政府实际上不可能听任资不抵债的电力公司破产，而必须给电力公司某种补贴或者调整其规制政策以使其生存下去。由于这种补贴或明显有利于电力企业的规制政策调整起因于行业特性，这里把这种补贴称为行业租。电力工业的行业租是由电力工业的生产技术特征和公用事业特性两个因素共同决定的。电力工业中的发、输、配和售电业务本来是一个连续的整体，各组成部分影响复杂，没有替代性，纵向分割其实只是在概念上将它们分开，并不能产生竞争；电力工业的竞争只能通过横向分割实现，但横向分割会破坏电力经营过程的连续性和整体性；如果强制分割产生个别或局部事故，这个事故可能在电网中引起类似“蝴蝶效应”式的反应，导致整个电网崩溃，从而使事故损失无限地放大。由于电力工业的这种特性不会出现在电信或城市供水等相近行业中，因而行业租是电力工业独有的。加州政府在这次电力危机中所作出的政策妥协和直接提供的几十亿美元补贴就是行业租的表现。有些学者（茅于轼，2001）称电力工业的市场化改革“无解”，实际上是对行业租的另一种表述。
电力工业的行业租通过行业属性表现，但本质上还是拉丰和泰勒尔(1993)在新规制经济学中指出的信息租。所以不用信息租而使用行业租的概念是因为要强调：与一般行业相比，电力企业的产供销同时性和电网运行的复杂性为电力企业提供了更加明显而且是难以控制的信息优势，这种信息优势直接依赖于这个行业的生产技术特性和行业属性。如果说经济学家还没有认识到这一点，那么这种优势事实上已经成功地为电力企业有意或无意地掌握和运用。电力企业生产经营成本高，个人收入高，乱收费等都是以信息优势为基础的，目前一些有一定说服力的关于电力体制改革方案的异议也是以信息优势为基础的（潘家铮，2000；刘纪鹏，2000）。电力企业市场竞争可以在一定的程度上减弱电力企业信息优势的程度，但是，由于纵向竞争不存在，横向竞争又因地区差异缺乏可比性，而且在迫不得已的情况下电力企业还能以增加社会成本如停电的方式“敲竹杠”，因此，自然垄断产业的最优产业结构既不是垄断，也不是自由竞争，而是规制下的竞争（张昕竹，2001）。期待电力企业能够在长期内迫不得已积极公开自己的信息从而使信息租能够通过市场竞争完全耗散或者耗散到公众认可的程度是不现实的。电力工业的行业租的计算可以参考胡鞍钢(2001)对行政垄断的垄断租金的估算，电力工业行业租＝消费量×（对应于电力企业可以接受的超额利益的价格－竞争价格）+消费者的净福利损失。显然，行业租过去不是不存在，而是隐藏在垄断利益中的。行业租的存在降低了电力工业市场化改革的潜在利益，增加了市场化改革的风险。目前，政府在电力工业改革上表现出来的犹豫实际上反映了政府对行业租的自觉和权衡过程，或者说是在使用高强度激励机制提高效率与高信息租损失两者之间的权衡。
根据以上分析，目前我国电力工业的市场化改革适宜于采用相对保守的方案，或者低激励强度的方案，如"1+6"方案而不是"0+4"或者所谓“破碎式”改革。因为根据新规制经济学理论，效率和公平（减少行业租）并不是两个独立的目标，相反两者之间存在一种权衡关系，低激励强度虽然对应着低效率，但却有利干减少信息租金。今年3月27日英国政府取消强制性电力库而实行双边合同主导的交易规则和3月23日法国在欧盟首脑会议上对欧盟进一步加快开放电力市场的安排的否决也间接说明，因为存在不可克服的行业租，采取保守的电力工业市场化改革是明智的。另外，这种改革也是与我国经济渐进式改革的整体思路相适应的。
3.难以产生真正的市场主体
电力工业分割或重组改革的主要目标是市场竞争而不是企业分割或行业重组本身；是产生较多的独立的利益主体，并设计一种制度使企业参与到竞争中，具备相对优势的企业赢得竞争的效益，处于劣势的企业将受到市场的惩罚，由此所形成的机制将约束各竞争者的行为，从而产生降低成本和改善服务的效果。我国电力企业基本上是国有的（“集资办电”的资金来源除少数外资外，大部分是地方政府的投资，与非集资电厂的区别仅在于不是中央直接投资），国有资本的高比例使电力企业表现出典型的国有企业病症，经营者缺乏动力和压力进行生产经营，充分利用信息优势把经营亏损的风险传递给作为所有者的国家；或者如张昕竹(2001)指出的一样，由于软预算约束形成恶性竞争。事实上，在没有对电力等自然垄断产业的价格进行规制前，在这些产业的企业间的确发生过毁灭性竞争的事例。因此，没有所有权改革的分割改革无非是一家大国有企业变成几家较小的国有企业，无论"0+4"还是"1+6"方案，区别只是企业间的利益调整或者作为所有者的国家管理企业的数量发生了变化，并不能产生以明晰的产权为基础的具有独立人格的市场经营主体。由于这个原因，大多数国家在电力工业市场化改革过程中也进行了私有化改革。英国政府为使分割后的电力企业能够有效运作，1984年起将分解的16家电力公司分别大规模上市。从某种意义上讲，英国电力工业的改革与其说是市场化改革，还不如说是私有化改革。电力市场化改革的核心其实包括民营化和自由化两个方面（余永林，2001）。市场利益主体不是对电力工业的分割产生的，而是电力资产的私有化产生的。
由于对这个前提的直觉，胡鞍钢(2000)提出了在电力改革中向社会公众出售股份的问题；李京文(2000)提出了国家电网公司海外上市的设想。虽然存在政治和经济制度障碍和8000亿元的巨额电力财产交易的实际问题，但是，笔者认为，由于在电力工业中明显存在财产主体越明晰、定价水平越高从而获利水平越高的事实（叶泽方，1999），国有电力资产的私有化或民营化肯定是一个方向，近期内可以考虑将中央所有的国有电力资产交由地方政府管理，以优惠条件向外商招标出售也是合理的。如果这些办法可能使国家利益受到损害，还可以考虑使不同的省公司交叉持股的办法，尤其是在一个区域电网内的各省公司之间的交叉持股。省公司交叉持股可以在“省为实体”基础上产生资源优化配置的机制，避免“弃水”现象发生（叶泽方，1999）。同时，通过改善省公司的治理结构提高其经营效率。
4.市场化改革中的规制侵占
美国1978年的公共事业规制政策法和1982年的新能源政策法的颁布执行使原来整合经营的电力公司在发电侧形成约2000亿美元的资产搁置（张昕竹，2000）；由于这种资产浪费不是企业自己经营决策失误造成的，而是政府改变规制合同造成的，这种问题被称为规制侵占。目前，我国发电侧的市场化改革也产生了相同的问题。1985年“集资办电”和还本付息电价政策推行以来，不同电厂按相差很大的上网电价与电网签订了长期的上网电量和电价协议或合同。有些电厂尤其是水电厂如二滩电厂负债率高达97%，偿还银行贷款的计划是以原来的上网电量和电价合同为基础的，如果现在竞价上网，由于上网电价高，这些电厂生产的电力就难以上网销售。因此，二滩电厂的问题其实是市场竞争规制所产生的，不是地区垄断造成的（广东电网对云南水电的排斥才是地区垄断造成的），许多学者对二滩电厂的问题存在认识误区（袁文平等，2001）。从实际情况分析，由于集资电厂的投资者有更加明确的主体，因此，发电侧的市场竞争所产生的规制侵占受到了各方面的强有力抵制。从目前全国6个试点省（市）情况分析，发电侧通过市场竞争分配的发电量一般只有全部发电量的10%，而且严格地讲，这10%的发电量也不是通过价格竞争来配置的，而是按照机组利用小时标准来配置的。由于规制侵占问题严重，1997年就已开始的发电侧市场竞争改革实际并没有展开，一些学者把目前的这种状况归咎于国家电力公司的“假改革”其实是不公正的。如张昕竹(2000)指出的一样，有些学者只关注效率，忽视了分配及其所产生的规制困难，因而对市场化改革过程不能形成正确的分析意见。
进一步分析可以发现，市场竞争改革对不同发电企业的规制侵占是不同的，这种程度上的差异以及规制侵占本身的问题使市场竞争改革陷入一种难以自救的困境中。由于集资电厂执行还本付息电价的时间不同，理论上应该对不同电厂执行不同的规制政策，但实际上这种办法会产生巨大的规制成本。如果强制进行竞价上网，集资电厂一方面在还本付息时期内存在上面的规制侵占问题，另一方面在完成还本付息任务后又会产生缺乏规制的问题；因为集资电厂的电价在补偿完固定资产投资后会大幅度降低，从而在市场上迅速获得不该有的价格竞争优势。因此，对占总容量近一半的集资办电形成的发电企业的规制不管怎样做都是困难的。正是这种困难而不是其他原因极大地影响了目前发电侧竞价上网的改革。
美国在处理规制侵占问题时不同州采用了不同的办法，一些州不承认规制侵占或者承认但不对电力公司给予任何补偿，资产搁置问题由各电力公司自行解决；而另一些州如加州接受规制侵占的观点，并于1995年采取相应措施，规定该州电力公司有权在电力传输环节收取电力服务费来收回搁置成本。显然，直接照搬美国的做法是不现实的。笔者得到的启示是，政府对这种规制侵占进行直接补贴是不可取的，这会导致“政治分肥”（植草益，1992）；另一方面，政府也没有这个勇气和能力。一条可行的途径是结合目前行业结构重组，产生由不同时期建设电厂、不同类型电厂、不同大小的电厂组合的发电公司，由这些发电公司在内部消化所存在的规制侵占问题，比如将二滩电厂与已经收回或者接近收回固定成本的大型电厂组合成为一个发电公司。由于直接解决这种规制侵占是十分困难的，另一种思路可以考虑更多地从售电侧而不是从发电侧引入市场竞争机制，这样选择可以在保证竞争机制发挥作用的前提下尽量回避发电侧的规制侵占问题，把规制侵占的难题交给由发电企业和用户直接交易的公平的市场解决。
5.交易费用大幅度增加
如果对国家电力公司执行“双向分割”改革，现有的电力工业生产经营将在纵向和横向两个方向上分离；根据现有的方案，如果假设现在电力工业只有国家电力公司1家公司，那么，市场化改革完成后电力工业将在纵向上有3大类公司（发电、电网和售电企业），横向上至少150家独立电厂（这里的独立电厂主要是从交易而不是法人角度划分的；不管独立电厂如何产生，根据不超过20%的市场占有率的限制，每个省（市）至少应拥有5家独立电厂）、30家区域电网公司（按交易划分）和近500家售电公司（按目前地区级供电局算），国家电力公司的边界缩小将导致过去许多内部交易外部化，理论上市场交易数量将增加3×150×30×500=6750000倍，虽然交易规模有区别，但每次交易的过程是相同的，因此，发生的相关交易费用可以认为是近似相等的。这样，市场化改革将电力工业的交易费用增加6750000倍！在我国市场制度还不成熟的条件下，尤其是电力市场及其运行机制还存在明显缺陷的情况下，由于信息不对称，小数目条件、资产专用性、机会主义等因素的作用，电力工业的市场交易费用还存在较大且不易控制的可能性，因此，“双向分割”改革在使交易环节和交易对象增加的同时将会导致整个电力产业的产易费用大幅度地增加。即使不考虑市场化改革所发生的巨大的技术支持系统的费用，由于电力市场化改革的交易费用增加是确定的较大，而期待的竞争效益增加和代理成本节约又不确定，甚至有关确定的分析认为几乎等于零。因此，我国电力市场的改革可能不仅不会取得电力产业结构优化、电力企业成本降低和政府管理效率提高三重效益，相反，还会产生改革成本净增加和由垂直分离引起的合约及所有权成本上升及由水平分裂引起的电网可靠性管理的成本上升。这些难以计量的潜在损失可能会抵销因有限的市场竞争所带来的成本节约。因此，仅仅根据市场竞争原理提出对传统一体化的电力工业实施彻底的分割缺乏实证分析基础。事实上，1995年英国电力工业就开始出现电力生产经营环节重新垂直一体化的趋势（叶卫星，2000）。西方国家的电力工业市场化改革为什么没有发生在市场经济的初期而是发生在市场制度已经充分成熟的现在，说明电力工业市场化改革需要成熟的市场制度环境支撑，否则，市场交易费用的增加将使这种改革得不偿失。
从降低交易费用的角度，电力市场化改革不宜采用所谓“破碎式”改革，李京文(2000)指出电力改革应该是有分有合，尤其肯定了电网合并的必要性。作者认为，原则上不容易或还没有清晰划分边界的部分都不宜分开或市场化，如部分特殊功能的电厂不宜从电网分离，输配电网没有界定清楚前不能分开。根据日本的经验，输配电等边界不清晰的环节与其实施分割，不如放松进入规制。参照美国和日本等国家在电信业的做法，为创造原有大企业与新进入企业之间平等的竞争条件，可以对原有大企业实行按事业部的会计分离及会计公开等义务，而不一定开始就执行分离和分割政策。“分计”（植草益，1992）既可以实行比较竞争，又能通过维持企业的整体性而节约大量交易费用，而且可以向分割过渡。在降低交易费用上，张维迎(2001)关于政府规制与放松规制的系列谈话也给我们以启示。目前，电力工业市场化改革中把太多的资源集中在市场化的技术方面，而忽视了交易规则的制定和公开化。在这个方面，政府应该放松规制，由一个独立的专业机构吸收相关利益者参与制定和公开游戏规则不仅能够节省交易费用，还能缩小目前政府相关机构的自由裁量权，控制寻租腐败。
6.缺乏规制的竞争
目前关于电力工业改革存在一种严重的偏重竞争而忽视规制的倾向，比如在发电侧已经开始竞价上网的改革，却没有上网电价与用户电价联动的规制制度。国内外网络产业改革的经验表明，规制改革应该作为基础先于竞争改革。美国加州电力危机在很大程度上被认为是规制政策不适用的结果（周叔莲，2001）。1994年我国照搬英国电信改革经验，成立中国联通，结果期望的竞争并没有出现，最后不得不回到纵向分拆的老路上。这次改革失败的重要原因就是缺乏规制基础。
笔者认为，与作为长远改革目标的市场化改革比较，规制改革是更加紧迫和现实的改革；目前电力工业存在的问题与其说是竞争不力，倒不如说是规制不科学。1997年政府对原电力部进行公司化改革时就没有同时进行电力工业规制制度的改革，虽然形式上在国家经济贸易委员会设立了电力司，但政府对电力工业的管理职能从内容到形式并没有作相应调整，比如国家发展计划委员会依然控制着电价调整、项目审批等重要权力，这种情况造成了政府管理落后于电力生产经营组织方式的现实。规制主体不明确，缺少一个没有自身特殊经济利益的、中立的、权威的组织机构来协调改革中的各方面利益的冲突，并按市场化的方向组织、引导和推进电力工业改革（李京文，2000）。没有规则就比赛，政府机构正好享受更大的自由裁量权；公众包括专家的主体地位没有确立，个别政府官员就成为规制主体。由于客观上存在信息劣势和主观上容易被“俘虏”，许多改革反映被规制者利益而不反映规制者代表的广大消费者利益就是必然的。目前对国家电力公司的许多批评如“行政垄断”或“政企同盟”、“自我主导的改革”（胡鞍钢，2000；肖兴志，2001）其实是对政府规制政策的批评。关于规制客体的范围实际上不能把发电和售电企业排除在外，一方面我国的发电企业在相当长一段时期内不可能做到真正竞价上网，完全由市场监督；另一方面即使能够完全由市场监督，电力市场交易规则也需要政府规制机构制定，所以规制对象并不能局限在电网经营企业。规制内容及其有效性问题可以用电网经营企业说明，作为复杂的高度专业化的生产过程的组织者，市场化改革将使电网经营企业的信息优势增加和政府规制的难度加大。输配电价格采用价格上限法可以产生诱因机制，但是，由于初始的输配电成本将是高报的和不容易审计的，保证规制的有效性十分困难。对于规制手段和方式，我们也没有准备和研究，甚至有些简单的方法如听证会制度也没有运用。这种完全忽视规制夸大竞争的倾向如果得不到纠正，损害的将是整个电力工业改革。
国外电力工业改革都是先立法产生相应机构，然后再由这个机构根据相关法律全面组织改革。从这个意义上，规制准则和规制机构的建立应该是电力市场化改革的前提。因此，首先制定有关法律确定市场化改革的基本原则并在国家层次上成立规制机构是当前我国电力工业市场化改革的当务之急。许多问题如水电、核电及风电等洁净电力的竞争力和沉淀成本问题本身就不是通过市场解决的，如果没有正确的规制政策，如对火电征收环境保护税，将水电的社会收益内部化为某种补贴，或者强制地将水电与火电联系在一起作积极意义的“捆绑销售”，我国电力工业的市场化改革就会陷入混乱之中。从缺乏规制的市场化改革的角度分析，目前国家关于电力工业管理体制改革的运作本身是不规范的。
7.电网经营企业的规制难题
在自然垄断属性中把发电和售电剥离出来后，电网就成为电力工业自然垄断特征的代表，需要在政府规制下经营。作为基础产业中的“瓶颈”要素部分，受迅速发展国民经济的强力驱动，我国电网经营企业近20年一直处在外延式扩张状态，在生产技术管理方面取得了很大的成绩，而在经营管理方面则还处在十分落后的水平。历史地分析，不管电网经营企业以什么形式存在，电网经营企业的规制失效问题始终没有解决，而且可以预见的是市场化改革后这个问题还会更加突出。许多学者批评国家电力公司把五大区域电力集团公司由子公司改为分公司的改革，认为这样做是强化了国家电力公司的垄断地位，导致了发电资源的不合理配置。其实，国家电力公司所做的这种改革充其量只是一种内部权力或利益分配的调整，对公司外部的利益并不会产生不利影响。因为国家电力公司本身并不是一个真正意义上的公司，在传统的行政管理方式下，子公司或者分公司形式对区域性电网公司的经营管理并没有根本的区别。在电力供给相对过剩的情况下，“省为实体”产生的省电力公司不惜代价保护本省高成本电源排斥外来低成本或清洁电源的问题其实不是这种体制改革所造成的，而是对电网经营企业的规制失效造成的，理论上可以用市场关闭理论进行解释。目前省电力公司在负荷调度上的本位主义并不完全是企业的利润最大化行为，甚至由于存在严重的棘轮效应，省电力公司根本没有利润最大化的动机。事实上，影响各省公司生产经营行为的一个很重要因素是由电网公司下达的承包利润指标。由于电网公司的利润指标又是由国家电力公司下达的，国家电力公司的承包利润又是由中央政府下达的，因此，终其原因还是政府对国家电力公司的规制政策失效。在一个简单的利润指标规制下，国家电力公司不考虑资源利用而只考虑利润就是正确的选择。自然垄断治理方式可以划分为规制、激励性规制、国有企业、放松规制等形式（肖兴志，2001），如果说其他方式我国都有所考虑和使用，那么，对激励性规制这种方式，我们则从来没有重视过，而经济学家(Crew,Kleindorfer,1986)通过对各种治理方式的比较分析后证实，各种激励性规制绩效较好；报酬率规制绩效一般，而国有企业以及不受规制的垄断绩效最差。因此，可以认为我国对电力工业的自然垄断的治理一直就没有采取最有效的途径。法国等少数国家不参与世界性的放松规制的改革潮流，而在激励性规制方面下功夫，所取得的成就也在另一方面证明了上述结论。
二滩水电站的问题还可以从电网规制失效的角度进行解释。由于社会效益没有在二滩电力项目中反映，二滩水电的上网电价高达0.45元／千瓦时，这样高的上网电价在目前我国发电侧市场显然是没有竞争力的。在这种情况下，政府必须根据受益与支付匹配的原则制定相应的规制政策，如对购买电力者进行补贴，或相应核减其上交国家利润等，以保证二滩水电站的社会经济效益能够得到全面发挥。相反，火电厂特别是小火电所产生的环境污染和资源浪费等社会成本并没有在火电厂的上网电价中反映，这种能源政策与环境政策的脱离所产生的水火电竞争优势的变异当然也只能归咎于政府规制政策失效。因此，在社会收益和成本不能内部化并通过合理规制政策表现出来的情况下，对出现的问题与其指责电网公司还不如指责政府本身。
不仅外部政策会造成区域电网公司的规制失败，而且内部管理的复杂性也会造成同样的结果。区域电网公司可能产生因信息不对称而形成的代理成本和信息不对称与公用事业特征结合所产生的道德风险或行业租，使X非效率增加。有些学者企图把对这种规制失效的控制寄托在分割重组后几家并行的独立电网公司的标尺竞争上。这当然是一种良好的愿望，由于电网间竞争不利于全国的电网形式，而且我国存在严重的经济和社会发展的地区不平衡性，标尺竞争并不能在各电网公司间充分展开。因此，如同水电站弃水问题长期存在一样，区域电网公司的有效规制的难题并不会因为国家电网公司或独立区域电网公司的成立而解决。
电网经营企业规制难题的核心是建立激励性的规制制度，而建立这种制度的核心又在于获得充分和真实的电网经营企业的信息。规制机构首先应该以最大化社会福利为目标的，而不是以个人或局部利益为目标的。规制机构必须有动力去获取信息，所以，对规制机构进行激励是解决电网经营企业规制难题的一条途径，把规制机构作为政府部门管理显然是简单化的。然后，规制机构必须是有能力获得信息的，这样又提出了提高电网经营企业规制有效性的另一个办法，就是增加规制机构中专业人员的比例。在市场化改革中，电力生产经营的细节能够使除电力工程师以外的其他人感到困惑，从这个角度分析，目前我国电力工业体制改革方案纯粹由经济学家和政府官员制定未必是科学的。
8.市场竞争改革从发电侧还是售电侧开始
西方国家对电力工业进行市场化改革一般是选择从发电侧开始的，这与西方国家上网电价形成机制比较规范、电价水平有可竞争性有关。我国的还本付息电价制度与竞价上网改革存在严重的不相容问题。与发电侧市场化改革中涉及到的复杂的利益调整或者分配问题（张昕竹，2000）相比，售电侧的市场化改革主要需要的是功能完善的技术支持系统和完备的规制制度，由于技术和制度创新比广泛而深厚的利益调整实施起来更容易，因此，售电侧的市场化改革可能是更现实的。当然，售电侧的市场化改革也涉及利益调整，但这种调整由于存在用户的直接监督，所以比发电侧的竞价上网更加公开、公平和公正。在目前电力生产存在过剩的情况下，卖方有压力去争取更多的销售，买方也有动力寻求低成本电力，因此，售电侧的市场化改革将使发电企业根据用户的需要信息包括价格信息进行生产经营，最终在发电企业中形成降低成本的倒逼机制，实现市场化改革的目的。从另一方面分析，在售电侧没有市场化的情况下，发电侧竞争所产生的成本降低的利益并不能为消费者所分享，而很可能为电网经营企业所独占，这种一体化生产体系内部各环节利益的调整难以产生外部溢出，因此，这种改革不可能是有效的。事实上，世界各国的电力工业改革并不都是从发电侧竞价上网开始的。巴西、加拿大、哥伦比亚和新西兰等国家就是首先在供、售电领域引入市场竞争机制的；日本等国家是同时在发、供电领域引入竞争机制的（余永林，2001）。因此，目前我国把电力市场化改革的焦点集中在并不现实的发电侧，除人为地增加了改革难度外，对电力消费者没有任何实际意义。售电侧竞争整体上需要有厂网分开和输配分开作为基础，因此，完全的售电侧零售竞争目前还没有可行性。但是，目前完全有条件进行发电企业对大用户直供的改革，实现部分售电侧竞争。
由于这种改革可能损害电网经营企业的利益，因此，电网经营企业肯定会以多种方式进行抵制。没有权威的规制机构的参与，仅仅依靠中国电力企业联合会等中介机构来推广，这种有利于用户和发电企业的改革是不可能实现的。
9.有利于竞争的独立电厂的形成问题
“厂网分开”是市场化改革的前提，但是，国有电厂产权如果只是从电网分离而不是与国家所有脱离，或者在现有的不同起点的基础上分离，电厂的主体地位不可能形成，独立电厂还是依附于国家的，因而还是不利于竞争的。一些人在独立发电厂的形成上根据现在已经组建了较多的独立电厂的事实而忽视了独立电厂形成中存在的困难。事实上，独立电厂的形成不仅涉及公平竞争条件问题，还涉及利益重新分配问题，而且后者比前者更重要、更复杂。目前已经产生的独立电厂都不是建立在竞价上网基础的，一旦市场竞争对投资者利益所产生的影响兑现，独立电厂的产生过程就需要进行新规制经济学中最复杂的政治经济学分析。由于涉及复杂的利益调整和在政治稳定前提下利益调整方式选择的局限性，要在短期内产生有利于竞价上网的独立电厂是困难的。不同层次的国家利益代表者、企业职工和其他相关利益者如政府官员都会参与到独立电厂产生的谈判过程中，其结果必然是或者时间长消耗巨大的交易成本，或者时间短得不到公平的结果。目前提出"0+4"或"1+6"方案都是概念性的，一旦实际运作，现有的独立电厂和原来电网经营企业所有的电厂必须参与到新一轮的独立电厂形成中，全部电厂面临“重新洗牌”，类似“政治分肥”的问题必然产生，谁能说这是简单的？而且，在全国范围内组成有限的4家大型发电公司必然会产生发电厂的偷懒问题和同一发电公司内部不同电厂之间的交叉补贴问题，发电厂不是与相同电网内的发电企业竞争，而是与公司内部的发电厂比较，这种比较将缓和发电侧市场竞争的压力，降低发电侧市场竞争的效率。更进一步分析，如果一个电网只有4家发电公司，发电侧的市场结构就是一个典型的寡头垄断市场，而寡头垄断市场存在合谋的可能性，比如发电公司提出相同的报价，这种情况已经在英国电力库竞争模式中出现。另外，在总体发电备用容量有限的情况下，每个发电公司实际上都有足够大的市场支配权力，这种权力可以使发电公司强行索取高价，如美国加州电力危机中所表现的一样。上面的两种情况都会使发电侧电力市场竞争出现严重扭曲。因此，独立发电企业的形成是困难的。
从有利于市场竞争的发电企业的形成的角度，发电企业不应该在全国范围内组建，而是应该在更低的层次组建，比如在一个区域电网或省网组建，使每家发电企业直接面对强大的市场竞争压力。必须注意的是，由于实际的交易是在发电厂与电网之间进行的，因此，发电企业小型化并不会明显增加交易费用，或者说组建大型发电公司既不会产生规模效益（电厂的规模效益主要是管理规模效益），也不会节约交易费用。如果不是需要解决规制侵占问题和通过电厂间的交叉补贴支持高成本能源的开发利用，按目前的状况，“一厂一公司”是最简单也是经济上最优的选择。
以上所列的几个问题主要是在产业层次上的，而且是目前相对突出的，有些问题如过网费规制等因为是常规难题，所以没有在此提出来进行分析。关于欧洲电力产业多样性的新制度经济学分析说明，不同国家由于制度环境不同，很难收敛于相同的电力改革模式。我国电力工业改革需要借鉴国外经验实证地分析一些深层次的问题，提出一些适用的、具有可操作性的对策。