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年复一年的“民工潮”几乎成了改革开放以来当代中国社会蔚为壮观的一道独特风景。“民工潮”掀起的人口有序流动，不仅成为对推进现行户籍制度改革起决定性作用的民间力量，而且堪称市场经济背景下广大民众（尤其是农民）为谋求生存权和发展权而积极争取迁徙自由权的波澜壮阔的人权解放运动。从一定意义上讲，正是来自广大民众自下而上的积极推动，现行户籍制度的改革才终于迈出了具有划时代意义的一步。1998年7月22日， 国务院正式批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》。这份文件的颁布实际上意味着40年铁板一块的传统户籍政策开始有了实质性的松动。深圳、广州等外来人口较集中的大城市先后出台了户口管理新政策，落实国务院关于户口管理的文件精神。由于种种原因，内地的某些大城市对当地户籍改革仍持相当审慎的态度，至少在客观上迄今仍未出台相应的改革举措。户籍制度的改革首先是一种观念上的变革，亦即由带有身份歧视色彩的差别待遇向消除身份歧视的平等待遇的过渡，由推行计划经济体制下的人口管制到崇尚市场经济背景下的迁徙自由的变迁。作为一名法学理论工作者，我更关注与户籍制度改革密切相关的迁徙自由问题。户籍制度改革的思想源泉就是公民迁徙自由的人权理念，迁徙自由实质上是关涉“尊重和保障人权”（引中共的十五大报告）的重大的宪政问题。
迁徙自由是现代文明社会的一项基本人权，是公民应当享有的一项基本的公民权利和政治权利。《世界人权宣言》第13条规定：“人人在各国境内有权自由迁徙和居住。”《公民权利和政治权利国际公约》第12条亦规定，“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”。“上述权利，除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触所限制外，应不受任何其他限制。”除联合国有关人权约法确认和保障迁徙自由外，当今世界多数奉行市场经济的国家也将迁徙自由上升为神圣的宪法性原则。例如，日本国宪法第22条规定：“在不违反公共祉的范围内，任何人都有居住、迁徙及选择职业的自由。”美国联邦最高法院亦在判例中确认，美国公民有移居任何一州并享受移居州公民同等待遇的权利。
迁徙自由的理念是现代宪政文化的重要要素之一。迁徙自由有利于培养公民的独立和自治意识，有助于塑造具有独立人格和个人理念的“自由公民”形象，对于提高一个民族的整体素质和建构人格独立的公民社会具有深远的现实意义。历史和现实都已证明：凡是由移民组成的社会（或社区），往往都洋溢着强烈的进取精神和生生不息的活力。从另一个角度讲，迁徙自由也是广大公民抵制强权和专横的别具一格的民意表达方式。形象地讲，亦即用“脚”投票。在现代文明社会中，基于完全自愿和理性选择的自由迁徙行为，往往可以发展成为民意表达的有效方式，通过间接地对政府当局施加无形的压力，有助于形成尊重人权、尊重民意、尊重人才的良性局面。
迁徙自由既是宪政文化的基本理念，同时也是市场经济的内在要求。人力资源的市场配置模式必然要求实现劳动力的自由流动。当然，这种自由并非自由放任，而是指法律和政策调控下的相对自由，即通过法律和政策来规范和引导公民的迁徙行为，实现人力资源的有序流动和合理配置，最终实现人尽其才、人尽其力和安居乐业的终极价值。
从历史的视角考察，迁徙自由在我国经历了一个由肯定到否定再到一定程度的默认的曲折历程。1954年新中国第一部宪法曾规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”由于50年代我国经济、文化发展相当落后，城乡差距过大，且农业的基础地位必须加强，因而当时实行迁徙自由的经济及社会条件都不太成熟。以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为标志，我国政府开始对人口自由流动实行严格限制。这部沿用至今的户籍管理法规确立了以常住人口为主，严格控制人口流动的基本原则，将城乡居民明确地区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，并规定“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。这种“城乡二元结构”的封闭式的户籍管理模式构成了世界罕见的城乡壁垒，它在农村与城市、城市与城市之间构筑了一道难以逾越的无形屏障，这显然在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。1975年宪法取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。
客观地讲，传统的户籍管理模式对于当时计划经济体制下维护社会稳定和确保农业的基础地位等，确实发挥了“铁篱笆”般的历史性作用。然而，随着市场经济的发展壮大，滥觞于农业社会和计划经济的传统户籍制度愈来愈适应不了时代进步的需要。“铁篱笆”似的传统户籍制度不仅钳制了人才的自由流动，阻碍了市场对人力资源的有效配置，而且在客观上伤害了一大批群众，尤其是广大农民的感情。作为户籍制度配套实施的工农业产品价格上的“剪刀差”制度，在压低农产品价格的基础上提高工业产品的价格，这种“剪刀差”政策以牺牲广大农民的利益为代价为中国的工业化进程注入了动力。广大农民为中国工业化的起步和发展作出了难以估量的巨大牺牲。另一方面，由于户籍制度改革的严重滞后，前些年大量涌入城市务工经商的农民，几乎不可能取得合法的“市民”身份，难以获得与城市居民平等的发展机会和社会地位，因而他们对城市生活缺乏认同感和参与感。这显然是在相当程度上窒息了他们投身于城市建设和管理的积极性和创造性，他们只能尴尬地栖息于城市的“边缘”，很难真正融入城市。另外，有关部门办理“农转非”时往往存在索贿受贿、以权谋私等腐败现象，“走后门”几乎成了公开的秘密。一言以蔽之，传统户籍制度的负面效应可谓多也。
随着改革开放浪潮的冲击，用传统的户籍管制政策钳制日趋活跃的人口迁徙已经难以奏效。新时期的人口自由流动实际上在一定程度上得到了政府的默认和保护。1984年，国务院颁布《关于农村进入集镇落户的通知》，允许长期在城镇务工、经商、有固定职业和住所的农民，在自理口粮的情况下迁入城镇落户。1985年7月， 公安部颁布《关于城镇暂住人口管理暂行规定》，标志着公民开始拥有在非户籍地长期居住的合法性；1985年9月起我国开始推行居民身份证制度， 户籍管理向科学化迈进了一步。1992年底国务院宣布自1993年1月1日起，在全国范围内终止粮票的流通，全面放开粮油市场价格。1997年5 月公安部发布《关于小城镇户籍改革试点方案和加强农村地区户籍管理的通知》，这是政府顺应广大农民的利益要求，改革小城镇户籍管理制度的重要举措。
最新出台的户籍改革政策，实际上体现了对公民迁徙权的初步放开。1998年7月22日， 国务院正式批转了公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见。该文件要点如下：（一）实行婴儿落户随父随母自愿的政策；（二）放宽解决夫妻分居问题的户口政策；（三）投靠子女的老人可在其子女所在城市落户；（四）在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民可根据有关政策解决城市户口。值得注意的是，前三项政策都直接关涉公民的家庭生活，尤其是解决夫妻分居和老年人投靠子女生活这两项政策充分体现了尊重人性、尊重人情和尊重人权的进步意义。至此，现行户籍制度改革才真正迈出了历史性的一步。
随着我国经济实力的增强，城市建设的高速发展以及户籍制度改革的实质性推进，实行公民迁徙自由的条件远比1954年成熟得多，已经具有相当的可行性。只要法律和政策引导得当，实行迁徙自由一般不会出现对大中城市趋之若鹜的现象，而是呈现人才和劳动力有序流动、城乡人口互动的良性局面。
需要强调的是，与言论自由、出版自由等政治自由相类似，迁徙自由的理想与现实肯定是有距离的。迁徙自由的实现不可能一蹴而就，迁徙自由权的立法保障也不可能一步到位，而必须与现行户籍制度改革协调推进，与经济、社会发展水平及城市综合承受能力相适应。因而，迁徙自由权的立法保障是一个渐进式的分步推进的过程。依我之见，迁徙自由权立法宜分三步进行：
第一步，在现有户籍管理、规章及政策的基础上，制定一部权威性和科学性的《户籍管理法》，确立与迁徙自由原则相适应的开放性的户籍管理机制。这既是迁徙自由权立法的重要组成部分，同时也是将人口管理纳入法治轨道的必然要求。户籍制度改革的最终目标应当是实行与迁徙自由理念相适应的、开放性的、城乡统一的以居民身份证为准的“一卡通”管理模式，彻底打破所谓“农业户口”与“非农业户口”的界限，消除依附在户籍关系上的种种特定的社会经济利益，使户籍制度恢复其只承担具有单纯社会管理职能和人口统计意义上的“庐山真面目”。
第二步，在条件成熟的时候以宪法修正案的形式确认迁徙自由为我国公民的一项基本权利，充分体现党的十五大报告有关“尊重和保障人权”的庄严承诺。
第三步，迁徙自由权立法是关涉公民基本人权的重要立法，因而必须由最高国家权力机关——全国人大制定一部《中华人民共和国公民迁徙权法》，通过这部基本法律将宪法关于迁徙自由的精神制度化和具体化，明确规定我国公民在境内有依法自愿选择居住地的自由，不受行政区域、时间长短的约束（法律另有特别规定的除外），也不受任何非法干预和限制。同时，规定公民迁徙权的性质、地位、内容，迁徙自由的条件等。
迁徙自由实质上也意味着在法律许可范围内公民有不迁徙的自由，因而应特别规定禁止任何个人、团体或国家机关以非法手段强制、胁迫公民迁徙。当然，迁徙自由是法律许可范围内的相对自由，绝对意义上的迁徙自由在现实生活中是不存在的。迁徙自由的限制性条件应包括不得侵害国家、社会及其他公民的合法权益，不得逃避应当履行的法定义务，不得逃避司法追究等。非法的迁徙行为不受法律保障。
迁徙自由正在逐步地由理想回归现实，这是市场经济背景下社会文明进步的必然趋势。其实，根本用不着忌讳“迁徙自由”这个提法。《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》都将“迁徙自由”明确界定为公民的一项基本人权。况且，与宪法规定的言论自由、出版自由、结社自由、集会、游行及示威等自由相类似，“迁徙自由”这个术语实际上凸显的是宪政意义上的理想追求和理念状态。
大诗人荷尔德林曾有一句名言：人，诗意地栖居于大地。不过，现实生活中“诗意地栖居”往往需要以“自由地迁徙”为前提和代价。为此，我想用“人，自由地迁徙于大地”这句话为迁徙自由立言，我相信这句话其实道出了千千万万中国人（尤其是广大中国农民）的心声。