土地是农场职工赖以生存和增收致富的重要资源。近些年，因国家连续多年出台惠农补贴政策，加之粮食产量、粮食价格等一系列利好因素，使得土地收益保持了良好的增长势头，职工群众种植意愿高涨，纷纷要求增加土地承包面积，导致有限的土地资源与种植户无限的承包欲望之间的矛盾。因此，如何做好基层土地发包过程的廉政风险防控，对于维护农场经济健康运行与社会和谐稳定发展的作用至关重要，是农场面临的现实重要课题。
一、八五五农场土地承包现状
八五五农场的土地承包政策经场班子集体研究后，首先报上级联审通过，然后在全场职工代表大会审议通过后公示实施。
近年来，八五五农场依据上级有关文件精神，结合实际，坚持以农场土地资产统一经营为主导，家庭农场土地承包经营为基础的统分结合的双层经营体制，以“两田制”为重点的土地承包经营制度，坚持土地资产与家庭农场资产相分离的原则，土地承包协议到期后，土地使用权归农场重新发包。农场设立的管理区，依据农场授权代理行使土地发包和进行农业生产管理与服务。实行“两田制”：即设置“基本田”和“规模田”。基本田推行货币化政策，规模田在“完善制度和保持稳定”的基础上，按照相关规定和程序实行市场化竞包。
二、土地发包过程中存在的问题
（一）职工群众个别观念上还是认为土地发包给谁不给谁、给谁多少都是单位主管一人说了算，谁当“官”都那样。
（二）有个别单位在制定土地发包方案时，在民主议事会、职工民主大会的程序上还有不严谨或应付的问题。
（三）婚迁落户人员要求正常享受农场土地承包政策和待遇，向农场索要基本田和规模田的问题。
（四）一线（即基层单位）和二线（即场直单位）个别多年外出打工人员，近年来纷纷回场要求按管理区职工土地承包政策享受待遇的问题。
（五）土地面积小的种植户强烈要求增加土地承包面积问题。
（六）外来水稻户到退休年龄不愿退出承包土地问题。
（七）个别农户有欠缴、赖账不缴地租现象。
三、针对问题的原因分析
（一）由于文化水平的差异及本人素质高低的参差不齐，个别职工群众始终不理解土地发包的相关程序，产生主观臆断，主要有以下几点原因：一是个别职工群众认识欠缺，主观意识占上风；二是基层单位公开还不够全面，职工群众监督不实；三是对于土地承包政策的宣传教育还不到位；四是部分管理区党支部落实党风廉政建设责任制缺乏紧迫感和责任感。
（二）个别基层单位一定程度上存在民主决策、民主管理、民主监督等制度不够完善。个别单位党政主管对于民主集中制的重视程度不够，有一种不出事就行的侥幸心理。
（三）根据上级有关文件规定，不实际参加农业生产经营活动的人员，不能给予基本田分配。周边农村土地承包面积长期不变与农场现实行的承包合同一年一签，导致了大量婚迁人员要求到农场落户。
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（四）原一线种地人员因种地亏损自愿放弃土地承包经营权，由于近年农业政策好，农业收入高，就再次提出要求种地；原二线单位下岗人员看种地效益不好，纷纷外出打工或自谋出路，种地收益好了，又纷纷回来要求种地，要求按连队职工土地承包政策享受待遇。
（五）现在农场的土地发包现状，主要是由各管理区根据农场的土地承包方案，结合辖区内各个连队的实际家庭农场数及新增农业劳动力等情况，合理分配本连队的耕地资源。这就出现了连队人少地多的劳均土地面积大，连队人多地少的劳均土地面积小。
（六）上世纪九十年代初，农场开发水田引进了大量外来人员，外来人员到法定退休年龄后，农场将其土地承包权收回另行发包，这部分人不愿意放弃土地。
（七）根据农场土地承包方案规定，不按照承包协议履约的，农场将依照法律程序依法终止承包协议。个别人就抓住全国信访维稳的关键期越级上访，个别人存在欠缴、赖账不缴地租问题。
四、土地发包廉政风险防控对策研究
针对调研中发现的这些突出问题及原因，经认真研究与分析，提出以下对策建议：
（一）深入开展法制宣传教育，不断提升干群综合素质。重点学习宣传《中华人民共和国土地管理法》、农场土地承包方案等与职工群众土地承包相关的法律法规、政策及管理区的规章制度，使广大职工群众能够第一时间了解掌握。抓好农场党员干部的廉政教育，加强宗旨意识，筑牢思想道德防线，不断提升基层管理人员的遵纪守法意识。
（二）积极推进制度创新，从源头上预防和治理腐败。一是明确并广泛宣传农场收取土地承包费的唯一账户及相关常识，绝对实现管理区的报账制，从源头上预防土地发包过程中腐败现象的发生，给群众一个明白，还干部一个清白；二是继续深入完善政务、财务公开制度，促进党风廉政建设，增强政务、财务管理的透明度，加强职工群众的监督力度，继续深化细化基层民主，增强民主程序和监督制度的针对性和可操作性，切实密切干群关系。进一步要求基层把党政班子会、民主议事会、职工民主大会按照相关程序履行好，加强监督检查与问责。
（三）强化“一岗双责”，认真落实党风廉政建设责任制。将党风廉政建设责任制与土地发包等实际业务工作、具体职责结合起来，不断完善和强化党风廉政建设考核机制。
（四）经常组织协调相关部门，不断加大监督检查力度。一是审计各基层管理区土地发包方案，监督土地发包制度及责任分工，同时检查承包人员身份是否合规；二是审计各基层管理区土地承包收费标准，监督地号的等级划分，检查土地发包的公开化情况，看是否真正遵循公平、公正、公开的原则；三是审计土地承包资金管理，监督管理区收取资金的核算和使用。
（五）进一步明确黑龙江垦区耕地确权，根据现有从事农业生产的有户口家庭农场数，研究制定出承包面积最低标准，以确保基本生活保障，适当延长承包权年限，进而避免婚迁落户人员钻政策空子，防止出现地方、农垦的政策两头占。然后把剩余耕地全部真正纳入市场竞价，年初就缴纳全面积地租，避免没有经营实力的种植户无忌惮的乱竞价承包土地。
（六）可以适当考虑以管理区为单位的耕地统筹分配，一定程度上解决个别连队劳均土地面积少的问题。
（七）外来人员手中占有的耕地资源，可以考虑按照适当比例收回面向市场重新发包，或以合作社的名义集中连片生产经营。
（八）加快推进国家信访法治化对接，依法处理信访诉求。对于欠租、赖账不缴地租的一律按照法律程序收回，重新面向市场发包，尽量避免因信访稳定造成的局部不公平，全面防止出现廉政风险。
总之，如何做好土地发包过程中的廉政风险防控，是一项系统工程。上述八条建议、对策需要相互支撑、协同推进，才能收到立竿见影的效果，使土地发包过程的廉政风险防控“春暖花开”。
论文作者:党健
论文发表刊物:《基层建设》2019年第5期
论文发表时间:2019/5/9
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