我国农地产权制度的公平与效率性分析，本文主要内容关键词为：农地论文,产权制度论文,公平论文,效率论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
衡量现阶段我国农村土地产权制度是否合理，最主要的就是看它能否保障社会公平与促进效率的提高。从经济领域来讲，所谓公平主要是指人们平等地获取社会财富的机会平等，社会能够对各经济主体通过社会认可的途径获得的社会财富给予合理的确认与充分的保护。而效率一般是指经济资源投入产出的比率，投入少产出多则效率较高，反之则效率低。具体又体现在微观与宏观两个方面，在微观上指的是经济资源得到充分使用，效用优化，在宏观上指的是经济资源的合理配置，使经济资源流向效益最高的部门和领域。至于农地产权制度则是规范、约束、界定、保护经济主体对农地产权的各种规则、规范、程序等的总称。它是由一系列制度组成的制度体系，具体包括土地所有权制度、经营权制度、使用权制度、产权流转制度、土地征用权制度、土地控制权制度、土地产权收益分配制度等内容。本文从经济学的角度，对现阶段我国由土地集体所有制、家庭联产承包责任制及土地征用制度所形成的一系列农地产权制度组成的制度体系的公平与效率性进行分析。
1 现阶段我国农地产权制度体现的公平与效率性
1.1 坚持土地集体所有制，在土地所有权制度上体现了公平与效率相统一
改革开放后，我们坚持农地集体所有制不动摇，同时在此基础上进行制度完善，体现了制度的延续性、稳定性与创新性。土地集体公有的所有权制度确立并坚持下来，充分体现了社会公平，土地所有权回到了土地的主人和经营者—农民手中，实现了权利的理性复归。同时，农民集体公有土地所有权制度的建立，是适应生产社会化对产权社会化的要求，是具有较高效率的。恩格斯在《法德农民问题》一文中就指出：在社会主义建立后，生产资料的公共占有不仅在基础已经打好的工业方面而且在所有的地方、在农业方面也是如此。之所以如此，就是因为伴随着工业生产社会化的发展，它需要农业生产社会化的发展作为支撑，这种生产社会化发展的要求在农地产权关系上就表现为产权社会化，即出现全部或部分私人土地产权为更多的社会成员所分享的趋势、状态和过程[1]。但是由于农业生产力的发展毕竟落后于工业生产力的发展，这种生产社会化、产权社会化相对与其他产业，总体水平较低。在所有权制度的选择上还不能实行全民所有这一所有权社会化的最高形式，只能实行所有权社会化层次相对较低的由一部分农民组成集体共同占有所有权制度，这是适应生产力发展要求的。土地集体公有所有权制度本身是合理的、有效的，是经过实践证明的，是为农民所接受的。
1.2 土地承包经营权制度在生产社会化较低水平下体现了公平与效率的统一
土地家庭联产承包责任制的实行，使土地经营权一般按照农户家庭人口的数量或结合劳动力的数量进行平均分配，且随着人口与劳动力的变动定期调整农户承包的土地，保证土地经营权配置的局部公平。现阶段土地对农民来说不仅具有生产经营职能，还兼有就业和保障农民基本生活等多种职能，土地是农民的“救命田”和最后的依靠，承包制的实行很好满足了农民以上的需求。同时，土地经营权配置公平，权利主体相对明确，农户成为自主经营自负盈亏的经营土地、从事农业生产的经济主体，在土地经营上建立起了利益的激励—约束机制，按劳分配原则得到真正执行，大大提升了土地经营的效率。从产权社会化的角度来看，与人民公社制相比，生产队集所有权、经营权、收益分配权与一身的局面被彻底打破，实现了土地公有产权的所有权、经营权的分离，这是我国农地集体公有产权的第一次分离，符合产权社会化发展的趋势。
1.3 农地产权流转初步确立，更加体现公平与效率的统一
随着农村剩余劳动力向非农产业转移、农村个体私营经济的发展、土地经营收益相对较低、农民经营意愿的变化，很多农民不再耕作土地，出现土地的闲置、撂荒现象。而另一方面，那些家庭人口增长比较快，需耕种较多土地的农户面临无地可种的局面。由于土地调整相对滞后，加之国家在土地承包上实行三十年不变的政策，很多地方坚持“增人不增地、减人不减地”，所以出现了土地经营上的供需矛盾。因此，在这种条件下，必须通过建立农地产权流转制度来解决这一问题。现在，允许农地产权流转已经作为一项法律制度得到确认，这是在农地产权制度上一项重大的改革与进步。农户的土地经营权可以通过互换、转包、转让、出租、入股等形式进行自愿、有偿流转。法律上的明确，为农地产权流转找到了客观依据，使农地产权制度更能体现公平与效率的统一。有利于解决因土地承包经营权长期不变所造成的土地分配的不均衡，保证耕地较少的农户获得一定数量的土地。它又解决了耕地的闲置对原本有限的土地资源的浪费，土地使用权出让者也获得了相应收益，土地经营向更具经济效益、更适应市场需求的农产品生产转移，向具有较好农业技术、经营头脑的种田能手手中转移，推动土地适度规模化、集约化、产业化经营。从农地所有权、经营权的两权分离发展到了所有权、经营权、使用权的三权分离，农地产权的交易性，开放性、流动性增强，进一步深化了农地产权社会化。
2 我国农地产权制度在社会公平与效率上的缺失
2.1 土地征用制度对农民集体的权益造成侵害，对农民集体不公平
具体表现在以下几点。其一，对土地征用公共利益性的不明确造成土地征用用途的扩张。在我国对土地征用“公共利益”的界定很不明确，土地管理法及其实施条例没有明确规定征用土地的具体范围，但却规定建设用地必须使用国有土地。在事实上造成了所有的建设项目包括从事生产、商贸、房地产开发等赢利性项目需要新增建设用地都要经过土地征用这一环节，造成了土地征用权的滥用。而生产、商业、房地产开发项目占用土地从性质来看更多体现为经营者盈利而非公共利益，不应以“公共利益”的名义，由国家强制征用。它所体现的是社会不公平，是在剥夺农民对集体土地的权益，间接侵害了农民集体对土地的所有权。其二，农民集体及个人从土地征用中获得补偿相对较低。按照我国土地管理法的规定，土地被征用农民集体获得的补偿包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费总共三项费用，这样一个补偿标准农民集体获得征地补偿最高也只有土地前三年平均产值的三十倍再加上附着物和青苗补偿。政府一般只要花费几万元就可以征用666.67m[2](1亩)土地，而当土地由集体变为国有，成为商业用地时土地的价格却迅速上涨为十几万元甚至几十万元666.67m[2](1亩)。而在此价格下开发商也只是获得一定年限的土地使用权，国家仍保有土地最终所有权。土地征用使农民集体永久失去的是包括土地所有权在内的对土地的所有权益，相对于这样一个价格土地征用补偿费太低了，二者出现了严重偏离。土地征用给农民的就业、基本生活保障构成了威胁，失地往往就意味着失业，农民失去了土地的保障也使农民失去了最后一道生存保障线。
2.2 农民作为集体土地的最终所有者，在集体组织内部他们的权益没有得到充分保障与维护
从法律规定来看，我国主要法律都明确规定村属土地归农民集体所有，村庄内部的全体成员是村属土地的最终所有者，拥有土地的最终所有权。一般由村民委员会或集体经济组织来代表农民集体具体行使所有权。在正常条件下，农民集体与村民委员会、集体经济组织之间是委托—代理关系，他们是接受全体村民的委托与授权来行使所有权。村属土地经营使用、承包、出让、收益的分配与用途等涉及村民根本利益的重大决策要充分体现他们的意志。但是在事实上，这种权利的行使存在着很大的扭曲。在制度上，没有一套完善的规则体系和机构来保证农民集体对村民委员会、集体经济组织行使权利进行监督。没有监督的权利或监督弱化的权利往往造成权力的滥用，而事实也是如此。在一些地方，村属土地成了村民委员会甚至个别村干部任意支配的个人财产，在土地承包、产权出让中由于缺乏有效的监督机制而进行寻租，谋求非法的个人利益。在土地经营方式选择上，在土地的发包、调整，在承包合同的签订、执行上，农民集体的意愿并没有很好体现，而变成了权力行使的被动接受者。
2.3 土地承包经营权配置的不公平性与低效性并存
这是由实行土地家庭联产承包制带来的土地经营权相对稳定与农户要求土地经营权配置均等化这一矛盾所造成的。农民的土地承包经营权是基于农民集体的成员权取得的，所谓成员权是指土地集体所有制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利[2]。作为集体成员，村庄内部的每一个成员都有权利享有村属土地的各项产权与收益，这是土地集体所有制赋予村民的合法权益。但农户家庭成员数量却随着人口的出生、死亡、婚嫁、升学、参军等因素在不断变更，离开集体的成员自然丧失了作为集体成员的土地所有权，更不具有基于土地所有权而产生的土地承包经营权；而新增的人口由于是该集体的新成员，自然就应享有集体土地所有权，为了保障自身的生存，在家庭承包制下就应获得土地承包经营权。但是，现有土地承包经营又坚持承包经营权长期不变、相对稳定的原则。这就造成了新增集体新成员没有土地承包权，而那些已丧失了集体成员身份的人却因土地承包经营权长期不变，由其家庭成员实际长期占有土地经营权并获取相应收益，造成了土地经营权配置事实上的不公平。从公平的角度出发，就要对土地承包经营权进行定期调整，甚至每年都要调整一次。但是土地经营权的不断调整必然又损害到了社会效率，土地经营的高效率要求土地经营权相对稳定。因为只有经营权期限长、权利稳定，土地经营者才会在土地上追加更多的投资，追求长效效益，不对土地进行劫掠式的耕作，自觉保护土壤肥力，改善土壤环境与农业生产环境。此外，实行家庭承包制还有其他损害土地经营效率的方面。其一，土地承包经营权的配置与调整需要花费大量的交易费用。在配置与调整土地承包经营权时，需要对土地的面积、等级、家庭人口数量进行测量、评定、统计，制定分配调整方案，这都需要花费大量的时间、人力、物力。其二，土地经营权配置的均等化、分散化、小规模化都不利于农业生产效率的发挥。土地经营的小规模化，大型农业机械难以使用，规模化经营的优势不能发挥。不管农户是否愿意耕作、能否耕作好土地，都要分配几亩承包地。结果很多农户由于在农业生产技术、精心程度与农产品市场供求信息的把握方面都很差，使劳动生产率与经营收益都很低。
2.4 土地产权流转制度不完善造成土地经营的低效率与不公平
土地经营要具有高效率，在产权关系上必须符合产权社会化的发展要求，使现代农地产权具有较高的开放性、流动性、交易性，需要促进农地产权流转、建立完善农地产权流转制度。但是，现在农地产权流转不足，制度不健全。土地仍然以农户分散经营为主，虽有少量土地流转，往往是农户自发在亲戚、邻里之间相互转让土地使用权，土地很少大规模向集体外部流动。土地使用权转让价格的形成是偶然的、偏低的甚至无偿出让，往往与实际价值发生偏离，反映农地使用权实际价值的合理市场价格体系还没有形成。土地产权流转的规则与制度还不完善，已有的规定也没有得到执行。如农户流转土地时要向发包方备案或经过同意，但在实际上很少有备案或经过集体同意，集体组织也很少对土地流转进行管理与引导。
以上是对我国目前农地产权制度的公平与效率性的经济学分析，今后还需要从变革土地征用制度、在农地集体组织内部建立保障农民集体土地所有权充分行使的新体制、完善农地经营使用权制度、积极探索未来我国农村土地产权制度的新型模式等方面，进一步完善农地产权制度，以使制度更好地体现社会公平与效率，更好地服务于农业现代化与社会主义新农村建设。
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