“信访”意涵探析，本文主要内容关键词为：探析论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D632 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-4479(2013)01-0057-08
在信访制度的研究中，关于“信访”的意涵和功能，众说纷纭，莫衷一是。信访制度的改革该何去何从，某种程度上和我们对于“信访”本质的认识有很大关系。因此，关于“信访”内涵的探讨，既是信访制度研究中的一项基础性工作，对于信访制度改革的实践也具有一定的参考意义。笔者根据国家产生根源的分析，并根据党政文件和法规文献，对有关“信访”概念的界定和认识进行基本的梳理，对“信访”意涵展开深入分析，厘清一些容易混淆的看法，希望有助于深入认识信访制度的功能、困境及其发展趋势。
一、发生学上的“信访”：利益表达和社会管理
不管是学界还是政界，似乎已经形成了一种共识：信访制度是中国特有的制度。但为何说“特有”，对于其原因，则有不同的看法。说法之一，认为新中国的信访制度是中国共产党的发明，如李宏勃认为，信访制度是诞生在新中国政法传统下的一项独具特色的制度发明，是一种中国式的纠纷解决与人权救济机制，也是权力上下运行及相互监督的一种特殊机制。[1]P31说法之二，认为信访制度之所以有特色，是因为其直接源于中国古代的申诉制度，如周其明认为“信访是一个有中国特色的词汇，直接源于古代的击鼓鸣冤、拦路喊冤、告御状等申诉制度。”[2]P10说法之三，认为信访制度所依托的政治文化及功能等的特殊性，而使得信访制度成为一项具有中国特色的制度。“信访是具有中国特色的民主实现和权益救济制度，信访制度所依托的政治文化、意识形态以及信访制度的设计、运作、功能都具有中国特色。”[3]p42
不可否认，中国信访制度实践中所呈现出来的独特的政治景观，可谓是世上罕见。从某种意义上来说，信访制度的问题是个地道的中国问题，信访制度实践中的经验可谓是中国式的经验。虽说信访制度实践中所呈现出来的政治、文化现象，既有传统政治文化遗留的表现，也与中国的中央集权制度密切相关，但似乎很难证实建国后的信访制度直接源于古代的“申诉制度”。相反，笔者觉得新中国信访制度的设立与其说是源于古代，还不如说是源于共产党的人民民主理论和列宁创建的苏联“信访制度”的示范作用，并非中国共产党人的“发明”。信访制度的运作过程中所表现出来的政治文化、意识形态等现象确实具有中国特色，但若把政治文化等所有因素都考虑进去，来衡量一项制度是否具有一国的特殊性，那么可以断言，世界上任何一项制度都是独一无二的，就像一棵树上找不到两片相同的叶子一样。因此，从此角度来考量一个制度特殊与否，似乎缺乏科学性，而且意义不大。
为了抽象出“信访”这种政治行为和政治沟通方式所反映的实质——即国家和社会的关系，我们不妨从发生学的角度看看“信访”的实质性内涵。如王显堂和陈鸿滨所指出的那样，信访一词作为信访工作所涉及的一个专用名词，它不是泛指一般社会成员之间的相互通信和访问等社会交往活动，而是专指社会成员为了反映他们的某种愿望和要求，用写信和来访等形式，同社会组织管理者之间开展的一种特殊的社会交往活动。这种特殊的社会交往活动，体现着社会成员与“社会组织管理者”之间的关系。[4]P1李慕洁也做了类似的解释。[5]P2
在政治社会里，民众一般都有利益表达的需求，如告状申冤、解决困难等等，也都需要通过某种途径与政府交往。作为一种利益表达方式，“信访”反映的是社会成员与社会组织尤其是公共权力机关之间的政治关系。而社会组织是人类文明发展到一定阶段的产物，因此“信访”也是历史发展到一定阶段才出现的政治现象。有的论著对此问题进行了讨论，认为“信访”这一社会现象的产生，必须具备两个条件：一是语言和文字的出现，这是必要条件；二是国家的出现，这是决定性条件。[6]P10该著作从恩格斯的“国家”概念出发，认为国家是为了解决社会矛盾而产生的，它的职能(本来意义)就是缓和阶级冲突，解决社会矛盾，维护社会秩序。在国家产生之前，人们有了自身不能解决的困难时，只有求助于神灵；国家产生之后，人们就把希望寄托在国家身上，向国家诉说自己的困难，请求国家的帮助。这就是信访产生的根本原因。因此，“信访”是社会成员与国家政权的一种政治交往活动，是社会成员遇到实际困难得不到解决而诉诸社会组织管理者的行为。
上述所阐述的观点是有道理的，说明了作为政治行为的“信访”的产生具有一定的历史性，它必然是在文字产生和公共组织尤其是国家这样的公共组织产生之后才出现的。许多学者也阐述了书写的发明对于社会政治交往扩大、公共权力机构的形成所产生的重大作用。如卢曼认为，从历史上看，书写的发明与传播看来一直是专门的符号交往媒介发展的原因；书写极大地拓展了社会的交往潜力，使它超出了人们当前互动的范围，因而使它摆脱具体互动系统的控制；没有书写人们不可能创造政治和行政官僚制中的复杂权力，更不用说对政治权力的民主控制了。[7]P8而国家，作为社会分工、社会政治交往扩大到一定程度时的产物，很大程度上是基于社会管理的需要而产生的，社会管理也就成为一项国家应有的职能。而通过“信访”这样最为常见的方式实现国家和社会之间的沟通，对于双方而言都是必要的。
首先，当社会成员遇到自身和社会组织难以解决和调节的问题时，①就会以“信访”的沟通形式诉诸国家，依靠公共权力的力量获得解决。因为，“对于某些问题，影响政府本来就是解决问题的唯一或显而易见的手段。如果一个地方或全国政府做出一种被认为有损某些群体利益的决定，那么最直接的手段是试图说服政府改变决定。政府是产生问题的根源，因此也是解决问题的最直接(尽管不一定最有希望)的途径。”[8]P18
其次，对于国家而言，借助于“信访”的沟通形式，国家积极回应社会的需求，对社会开展有效治理，公正地调解和裁决社会的矛盾和纠纷，从而完成国家的社会管理职能，实现政治社会化，获得民众的合法性认同和对政权的支持。“为了能长期或常规地存在，任何政权都不能建构在这样一厢情愿的基础上。”[9]P81虽然马克思强调国家的阶级本质，但是从来没有否认过国家的社会管理职能，相反认为社会管理职能是国家得以统治的基础。美国学者迈可尔·曼也认为国家权力包括两个层面，其一是国家精英的专制权力，意味着精英们被授权的系列行为不与公众社会进行常规化、制度化的沟通，即国家的自主行动(“权力自治”)。其二是国家的基础权力，即国家能力，实际上是国家渗透公众社会、在整个领域以提供后勤补给的方式有效贯彻其政治决策的能力。[10]P590可见，所谓的“国家基础权力”，是建立在与社会进行常规化沟通的基础之上，实际上就是一种实现社会管理的能力。既然要进行社会管理，就必然要适应社会的需要进行决策，而这种需要，一方面靠管理者的调查或体察，另一方面则靠社会成员通过“信访”的形式给予反映，并通过对信访者的需要提供帮助，对其要求予以回应，从而获得社会的认同和支持。因此，处理“信访”的工作首先是一项社会管理职能，信访工作其实是社会组织管理者对“信访”的行为、民众提出的要求做出回应的活动，是国家治理社会的一种形式。正是在这种社会治理的基础上，实现政治权力的有效再生产。
在中国，作为反映社会矛盾的信访活动，很早以前就已经出现了。信访活动的起源可追溯到原始社会末期的唐尧虞舜时代。人们注意到，《淮南子·主术训》就已经提到了“信访”的形式：“尧置敢谏之鼓，舜立诽谤之木”。这“谏鼓”相传是尧在庭中设鼓，让百姓击鼓进谏；“谤木”则是舜在交通要道处竖立的木牌，让过往行人在上面写谏言。“诽谤”一词在古代是众人批评首领过失的意思。人们可以利用谏鼓、谤木来向社会组织管理者陈述意见，提出要求，批评管理者的过失，社会的组织管理者也利用谤木来观察民意，收集民情。当时的国家领导机构中还设有“纳言”的官职，专司收集、反映臣民意见和传达首领旨意的职能，这是“最早的接待来访的官职”。[6]P6这就是信访活动的萌芽，也可以说是在当时历史条件下开展的信访活动。后来历代国家领导机构都设有类似的官职，只是名称不同而已。
在社会主义中国，建国后党和政府一直都很重视通过“信访”的方式和民众联系，通过制度建构来保证“信访”活动的常规化开展，“信访”也就成为“广大人民群众行使民主权利，参与国家管理的一种形式”，[4]P2是“人民直接参与政治的一种方式”。[11]P7312002年中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》(2002年7月14日)中第一次明确提出了“信访权”概念。2005年国务院颁布的新《信访条例》明确规定了要保障信访人的权利，重申“任何组织和个人不得打击报复信访人”。根据我国宪法相关规定，②“信访权”实际上是宪法赋予公民的一项权利，因此，“保障公民信访权利是一项宪政原则”。[12]P174
二、现实中的“信访”：弥散化
在现实政治生活中，经常会有将“信访制度”简称为“信访”的说法，但严格来讲，两者在具体指向上其实是有区别的。有的学者强调行政信访的互动性，认为行政信访是指信访人针对被访人的行政行为，采取书信、电话、走访等形式，向受理人反映情况，提出意见，建议和要求，依法应当由受理人处理而由被访人响应的互动行为。③朱应平教授肯定了这一定义，认为其突出了行政信访活动各种主体之间的互动作用，具有重要的理论和实践意义。[12]P2笔者觉得这是有一定道理的，但主要是从应然的角度而言。若是认同和重视信访的权利，势必要对“信访”作出回应，并将处理“信访”的工作常规化、制度化、法制化；反过来，也只有在制度化、法制化的情况下，才能说“信访”包括了受理人处理的工作，这也是对于信访主体对于自身“信访”行为带来效果的一个预期。实践中，很多信访个案在20世纪90年代以来的“信访洪峰”中很容易被淹没，难以得到及时的回应，这其实说明信访处理工作的效能已成为一大问题。
这种情况有诸多方面的原因，其中原因之一是和这个时期的“信访”行为的特征大有关系，即当前中国的“信访”很大程度上是一种未经整合的或弥散化的利益表达方式，这种特征主要表现以下几个方面。
首先，信访主体的广泛性。从信访的主体来看，主要是普通的平民，也包括党员、政府工作人员以公民的身份带有个人性的或集体性目的的信访行为。当然，在我们国家里，“有的没有信访问题的痴呆傻人员、盲流乞讨人员、精神病患者，以及个别的违法犯罪分子，有时也混杂在信访人当中，对他们的处理不属信访工作的范畴，而是民政、公安、卫生等有关部门的事情。”[4]P6从《信访条例》(2005年)的规定上看，信访的主体具有广泛性，不仅包括公民个人、法人，也包括社会组织，也就是说，信访主体不仅是指充当平民角色的那些人的政治活动，也包括作为角色行为的政府官员、政党骨干和职业活动分子等政治职业者的活动。在实践中，除了特殊时期，信访的主体主要还是普通的平民百姓，20世纪90年代之后很大一部分是所谓的“弱势群体”。④
第二，内容的庞杂性。从信访的内容来看，信访所涉及的内容方方面面，包罗万象，而且大都是个案性的、未经整合的。具体的可按信访的动机或目的来划分，包括请求、申诉、揭发、控告、询问、建议、批评、表扬等方面的内容，现在信访工作中一般把内容分为五类：求决类、揭发控告类、意见建议类、申诉类和其他类；也可按涉及的领域来看，包括政治、经济、文化、教育、卫生以及群众的思想、情绪、工作、学习、生活、福利等方面的实际内容；从反映内容的时间来看，不论现在、过去和未来的问题都可反映。
第三，方式的直接性。从信访的方式来看，是社会成员与公共权力机关及其负责人之间进行直接沟通的方式。当前信访更多的是一种初级表达方式，类似于伊斯顿所说的那种“没有中介的直接输入”，[13]P102尤其是没有社会中介的直接输入，这种“要求”从其提出者那里不经任何正式和非正式的中间人而直接转换为对当局的要求，缺乏功能性团体的代表和组织，因此也缺乏专业性；表达的形式很大程度上是一种官民之间的直接接触，而“接触，它是指通常为谋求单个人或很小一部分人为利益而指向政府官员的个人活动。”[13]P14《信访制度改革研究》一书中将古代谏诤制度、朝觐制度、封驳制度等作为信访制度的同类制度，⑤固然有其道理，即注意到了这些制度的共同点，即它们都具有监督的功能，却忽视了这些制度其实是政治体系的内部监督机制，表达和监督方式是间接的、经整合的，而信访则主要是民众与党政机构之间的直接沟通方式。
可见，“信访”作为一种民众利益表达的方式，内容庞杂、未经整合、表达方式直接单一，具有弥散化的、功能尚未分化的特征。可以参考现代化学者对于政治现代化标准的界定，亨廷顿为其所立的三条标准之一就是政治功能的分化，认为实现这一点需要发展专门化的政府制度与部门的出现。这种情况“是由于在现代化过程中对日益增长中的社会复杂性和对政府日益增多的需要所作出的反应”。[14]P58派伊也认为“政治系统中制度和结构日益增长的分化”，[14]P57是政治发展的核心之一。信访机构本身是一种过滤性机构，应该发挥某种利益整合功能，有点类似于伊斯顿所称的“守门者”[13]P102的作用。但是，面对20世纪90年代以来汹涌而来“信访洪峰”，本身缺乏制度化、规范化以及解决能力也欠缺的党政信访部门却难以招架，陷入了困境。这种困境其实和弥散化的信访表达方式有着莫大的关系，某种程度上也反映了社会组织发展不力和公民社会孱弱的现状。
三、文件法规中的“信访”：规范化、专门化
关于“信访”的内涵，官方长期以来一直没有明确的界定(不过或多或少有所解释)，直到1995年的《信访条例》才以行政法规的形式进行了权威性的界定。“信访”意涵的变化与“信访”的制度化和法制化的历史密切相关，经历了一个从以政治性、社会性为主到以行政性、法制性为主，从不规范到逐渐规范的过程。可以根据这个标准将“信访”内涵的发展历史划分为以下两个阶段：
第一阶段：1951～1994年，主要是由政策性文件规定，内涵较广，综合性强。
1951年毛泽东在《对处理群众来信的指示》中间接地提到群众来信的目的：
必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。⑥
处理人民来信的目的是“满足群众正当要求”，而这个“要求”除了“正当”的限定之外，内容上是没有限制的。这个《指示》长久以来一直是党政部门信访工作的基本原则。
1951年6月，周总理主持制定了中国第一部有关信访工作的行政法规——政务院《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。《决定》中明确指出：
“各级人民政府应该密切联系人民群众，全心全意为人民服务，并鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。”⑦
1957年11月第一次全国信访工作会议讨论通过的《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》规定：
处理人民来信和接待人民来访，是各级国家机关一项经常的重要政治任务。
在我们的国家里，人民群众通过向政府机关写信和要求见面接谈，提出各种要求，表示各种愿望，对各项工作提出意见，对一些工作人员提出批评，这是人民的一种民主权利，是人民监督政府工作的一种方法。
这里的“信访”主要包括提要求、表愿望、提意见和批评等内容，第一次被确认为“人民的民主权利”。
1982年2月28日第三次全国信访工作会议审议修改通过的《党政机关信访工作暂行条例》(草案)这个法规性文件使用了“信访”的称谓，虽然没有明确指出“信访”的含义，不过在第二条中其实包含了“信访”的内涵：
人民群众通过来信来访向各级党委和政府提出要求、建议、批评和揭发、控告、申诉，是宪法规定的民主权利，也是人民群众参与管理和监督国家各项工作、监督国家工作人员的一种方式。
可见，“信访”主要是指人民群众通过来信来访的形式向各级党委和政府提出要求、建议、批评和进行揭发、控告、申诉的活动，内容相当广泛。
第二阶段：1995年至今，是“信访”的内涵明确化、规范化、法制化的阶段。又可以分两个时期：
1.1995～2004年，“信访”初步规范化的阶段
1995年10月28日国务院颁布，1996年1月1日开始施行的《信访条例》，作为中国第一部严格意义上的“信访”行政法规，对行政系统的“信访”，第一次做出了明确的、规范的解释：
本条例所称信访，是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门(以下简称各级行政机关)反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。
第8条列举了具体的信访事项：
(一)对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求；
(二)检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为；
(三)控告侵害自己合法权益的行为；
(四)其他信访事项。
这里的“信访”所反映的问题主要是针对行政机关即工作人员，很大程度上将“信访”的功能界定在解决问题、政治参与、行政监督和维护权益，而且是“依法应当由有关行政机关处理的活动”，从而明确了信访必须具备的要件：主体、内容、形式，具有法律法规的条款化、规范化、普遍性、稳定性的特征，也标志着信访制度进一步走向法制化、规范化。
2.2005年开始，“信访”意涵开始明确化、更为规范化的阶段
经修改于2005年5月1日起施行的《信访条例》，有着诸多方面的创新，其中一个方面就是对于“信访”的释义。第二条对“信访”进行了阐释，第三条则进行了补充说明，第十四条对信访事项进行了列举性的限定。
第二条 本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
第十四条 对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：
(一)行政机关及其工作人员；
(二)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；
(三)提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；
(四)社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；
(五)村民委员会、居民委员会及其成员。
对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。
可以从上述条款中看到与1995年《信访条例》的几点不同：
首先，与1995年《信访条例》相比，新条例将“要求”改为了“投诉请求”。第三条其实是个原则性的指导意见，尽管出现了“要求”的字眼，但属于原则性的，而且属于“倾听”的范围，不属于必须“处理”即实际受理的范围。在国家信访局网站中的英文版《信访条例》中将“要求”和“投诉请求”一样都翻译为“complaints”，而“complaint”在英美国家，包含两层意思：一是口头表达不满，二是正式提出申诉。
一般而言，“投诉”属于法律性质的范畴，意味着权利受到侵害后要求行政救济，而且针对的是具体的行政行为。因此投诉请求主要限定在行政执行领域，即政策输出端，而排除了对于政策议程设置施加影响的可能。而“要求”涉及的范围比较广泛，如拉斯韦尔和卡普兰将“要求”作为“陈述者的某种评价”，伊斯顿则将“要求”界定为“意向的表达”。[15]P43～47
作为意向表达的“要求”，既可能是在输出端，即在行政领域中因为利益、权利受到违法或不当的行政行为侵害而提出某种“纠正”或“补偿”的“要求”，这些问题可以由政府职能部门依照政策予以解决；也可能并非是由于具体行政行为的违法或过错，而是由政策本身引起的问题，如政府政策制定得不尽合理、政策衔接得不够、政策滞后等等原因造成的，或者本身就是具有个案性的问题。比如下岗职工、失业人员等低收入群体由于教育、医疗和住房的压力过大，影响了正常的就业和生活，还有一些企业退休人员养老金水平过低，生活发生困难等等原因而开展信访活动，等等。
因此，“要求”的范围更广一些，不只限于“投诉请求”。新条例将具有政治意味浓厚的“要求”改为“投诉请求”，则意味着对“信访”职能进行了明确化和规范化，将“信访”的目的局限于对于政策执行情况的反馈，尤其是自身权益受到侵害时要求行政救济。
其次，根据第14条的规定，如果同一信访事项同时属于行政信访、行政复议、行政诉讼和行政仲裁的受理范围的情况下，依法应当通过行政诉讼、仲裁和复议等法定途径解决的“投诉请求”被排除在外，即此类信访人“一般不享有优先选择信访的权利”。[12]P19
这一点对信访事项进行了制度约束和规范，防止信访制度的职能与司法、准司法机制的职能形成重叠，造成对司法的干涉。这也是信访制度法治化进程中迈出的非常重要的一步，某种程度上标志着信访在法律文本上一个意味深长的“转身”：作为一种直接参与的民主形式，建国以来官方政策文本中所具有的浓厚的政治性和社会性色彩逐渐褪去，冷静的程序理性开始张扬，开始走向程式化、法规化和行政化。
再次，根据第14条的规定，提出信访事项的理由除了“反映情况，提出建议、意见”之外，还有一条就是因为“不服”公共事务管理组织及其人员的职务行为，但是没有说明是哪一类行为，没有像《行政诉讼法》那样罗列了具体的行政行为。“不服”其实是一个比较含糊的概念，既可以是因为“行政违法”、“不适当”、“不作为”，也可以是因为政府做得“不够好”；⑧“不服”的事项既可以是涉及自我的利益，也可以是关乎他人或公共的利益。因此增加了很大的制度弹性和空间，也不至于同实践有太大的脱节。因为实践中的求决类事项大多属于要求政府职能部门解决的问题，为了满足或维护个人或集体的利益，一般都和经济利益、民生需求相关；⑨还有一些问题只是个案性的，因“不满”或“不服”引发，而无法理的依据。这类问题很难通过其他途径来解决。这样一些事项就需要通过信访途径的“变通”处理而得以解决。因此，第14条对于信访制度的功能进行了进一步的界定和区分，从而较为完整地明确了行政信访制度的职能方向。
因此，从以上几点变化可以发现新《条例》其实试图解决所面临的一个问题，即如何在理想与现实之间的两难困境中界定信访的范围以及信访制度的职能。从规范化、法治化理想的角度而言，新《条例》希望将信访内涵界定得明确些、规范些，信访机构的功能更加专门化，所以将“投诉”类请求纳入受理范围。但是这样一来，就有两个方面的问题：
一是会与现实中的大量需求形成落差，大量的“求决类”信访事项就会被排除在外，但这些事项又不可能通过其他渠道解决。亨廷顿等人认为，组织的多功能性与政治参与之间具有正相关关系，而组织功能的专门化不利于政治参与和利益表达。“就这种趋势在政治领域的情形而言，也就是说，就政治参与的组织变得更明确和单纯地从事政治参与而言，它将会使参与更难获得成功。”[9]P55在其他利益表达的管道和机制尚未建立和已有管道尚未发挥应有功能的情况下，新《信访条例》对“信访”的界定，无疑对公民的利益表达、政治参与起到某种限制作用。尤其是《条例》中还有其他一些限制性条款，更是明显地压制着“信访权”，为现实中某些地方政府和官员打击迫害信访人提供了依据和借口。
二是会与其他制度相冲突。所受理的“投诉”类的信访事项很有可能和行政复议、行政仲裁以及行政诉讼的受理事项重叠，那么，一则会造成制度间的功能冲突，会影响到其他制度的正常运作；二则信访制度的特殊性无从体现，也就无法应对社会的需要，因而行政信访制度存在的正当性就会成为问题。
因此，在规范化的同时，回应现实的需求、化解现实的冲突，就成为新《信访条例》在界定信访意涵以及信访制度功能的时候，所要权衡的问题。上述变化可以说体现了信访部门面临的困境及其所做的努力。
四、结语
综上所述，可以发现，原初意义上的“信访”作为政治行为主体及其代理人向公共权力组织或准公权组织及其领导人表达个人或集体要求的方式，其实是人类政治生活中的一个普遍现象；处理“信访”工作，是国家回应社会需求、履行社会管理职能的一种方式；社会主义中国，“信访”是宪法赋予的一项权利；现实中的“信访”行为具有未经整合的、弥散化的特征，而通过政策法规等文献来解读“信访”意涵，可以发现其逐渐走向规范化、专门化、制度化的趋势，反映了在现代化与社会转型过程中，信访制度处在理想与现实之间徘徊的两难困境。在这个两难困境中，也就形成了进一步改革信访制度的动力和可能的空间。
［收稿日期］2012-11-06
注释：
①在一些问题上，如增加个人和家庭的福利、改善邻里条件、克服旱灾的影响等，个人和群体可能会也可能不会去求助于政府，“这取决于与其它可替换的手段相比，他们是否认为这种途径更容易获得和更为有效。”参见［美］塞缪尔·P.亨廷顿，琼·纳尔逊著，汪晓寿等译：《难以抉择——发展中国家的政治参与》华夏出版社1989年1月版，第18页。
②我国宪法第41条规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”；“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”由此可推知，以对国家机关及其工作人员提出批评、建议、申诉、控告和检举为其主要内容的“信访”是宪法赋予公民的一项权利。
③参见任礼光：《行政信访制度研究》，2003年苏州大学硕士论文，第15页。
④目前出现信访人专业化的倾向，某些地方尤其是北京等地，出现了所谓的“信访专业户”，专门从事信访代理人的工作。某些地方信访部门在信访制度的改革中，也特意推出信访代理人制度。一些社区干部在做好本职工作的同时，也兼为居民做信访代理，从而一方面方便民众，做好民意传达的工作，另一方面也起到减轻信访部门压力的作用。
⑤参见金国华，汤啸天主编：《信访制度改革研究》，法律出版社2007年8月版，第4～5页。这与一般的看法有所差别。如王显堂等人认为，信访工作在联系群众方面的特点是：一是直接性。凡是需要并且愿意向党政机关和领导同志反映情况和问题的人，都可以直接给任何一级党政机关和领导人写信，也可以直接到任何一级党政机关进行访问。所以，它是党和政府联系群众最直接、最简便的一种形式；同时也意味着领导人可以获得第一手材料；二是广泛性；三是及时性。参见王显堂，陈鸿滨：《信访学概论》，辽宁大学出版社1987年版，第14页。
⑥宁波市档案馆：2-003-002-008，《主席对处理群众来信的指示及中央办公厅的报告》。
⑦参见《关于处理人民来信和接待人民工作的决定》(政务院1951年6月)，中共中央办公厅国务院办公厅信访局：《信访学概论》，华夏出版社1991年版，第360页。
⑧宁波市信访局2007年度信访情况通报中提到：“在收入分配、居民住房、社会治安、教育收费、食品药品安全、医疗服务、安全生产等方面，因各级政府解决得还不够好，群众有意见。”
⑨信访工作实践中，一般根据信访目的，将信访事项分为5类，即意见建议、申诉、求决、揭发控告和其他。一是意见建议类：主要包括对党和国家的方针政策提出自己的主张和意见，对政治、经济、文化和其他社会生活中的有关情况表达态度和看法；二是求决类：主要包括对工作、生产、生活中遇到的困难和问题请求帮助解决；三是申诉类：主要包括对法院判决、裁定、决定，行政执法、行政复议、仲裁，党纪政纪处分等处理不服，提出改变或纠正的要求；四是揭发控告类：主要包括对各级党政军机关、人大政协、司法机关、具有管理公共事务职能的组织、提供公共服务的企事业单位、社会团体、村(居)两委等组织及其工作人员违法违纪行为的举报；五是其他类：主要指无法按上述内容进行归类的情况如询问、表扬、贺电等。
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