政府职能转变与长三角经济一体化，本文主要内容关键词为：政府职能转变论文,经济论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长江三角洲作为中国目前经济最为发达、综合实力最强的地区之一，2008年该地区16城市的地区生产总值已达53964.8亿元，以占全国1.1％的国土面积生产出了全国GDP的18％。但经过多年的高速经济发展，长三角地区区域内环境、资源制约也越来越大，突破经济发展中的空间限制，已经成为长三角未来社会经济发展必须克服的瓶颈。显然，加强长三角各市之间的经济一体化，深化长三角地区经济分工合作，可以从整体上提升长三角的国际竞争力，提高应对区内外经济发展环境的变化的能力。正是出于以上经济发展的环境变化，江浙沪三地正在积极加强区域经济的整合，推动多种深层次的区域合作，以努力打破长三角内部不同区域的市场保护和分割，促进商品和要素在区域内的自由流动。长三角的发展不仅有助于促进本区域的协调和城乡统筹发展，而且通过经济发展方式的外溢效应，也能够起到对周边地区、长江流域及其他地区的带动作用，推动中国经济社会的更快发展。
长三角区域一体化由来已久，在计划经济年代就有过上海经济区协调机构，协调上海周边的政府间关系。鉴于当时的计划经济体制，在区域经济关系的协调方面，自然主要依靠行政力量的推动。而1978年以来，随着中国市场经济体制建设的不断深入，长三角地区的经济一体化进程也在不断加快，而且逐渐由政府行政力量推动演变为政府与企业部门共同推动。
长三角地区的产业分工格局与经济一体化的动力
(一)长三角地区的产业分工基本格局
20世纪80年代以来，全球产业空间布局调整不断加快，发达国家逐步加快了将其价值链的中低端制造业部门向发展中国家转移，而越来越专注于发展产业链的高端环节。长三角地区各市顺应国家对外开放总体战略规划，不断提升区域经济发展的基础环境，积极承接和吸引国际先进制造业生产资源，并加快了区域经济内部结构的调整步伐。经过多年的努力，目前长江三角洲地区业已成为中国乃至世界最为重要的制造业基地。
长三角地区在产业高级化发展过程中，其制造业发展也带动了现代服务业的迅速发展，制造业企业活动外置带动新兴服务业的发展。更重要的是，制造业领域的产业内贸易也在为现代物流、金融保险、法律服务、会计服务、研发服务、工程技术服务等创设新的商机和更大的市场空间。从整体上看，长三角地区在产业发展中正逐步呈现出“一体两翼”的一体化发展格局。上海的产业逐渐在向金融中心、信息等现代制造业集中，而江苏和浙江更主要作为制造业基地在发展。如作为长江三角洲经济发展龙头的上海，在江苏和浙江这两个经济腹地的快速发展下，金融、贸易、物流等服务服务业均呈现快速发展态势，2006年第三产业增加值占地区生产总值的比重为50.6％，2007年进一步上升为51.9％。从增长率看，上海市2007年的第三产业增长率达到了17.1％，要远快于第二产业的11.5％，这也是自2001年以来首次出现这种情况。与此同时，长三角其他15市依托上海市服务业发展所创造的各种机会，不断提升经济发展水平，2007年长三角各市的地区生产总值、全社会固定资产投资、财政收入都保持了快速增长。这种区域经济的协同发展局面当然很大程度上得益于长三角各市的差异化产业分工和经济一体化发展。
长三角的经济分工合作已经越来越受到中央政府的重视，在新近由国家发改委牵头制订的《长江三角洲地区区域规划纲要》中，就从区域整体发展战略角度，根据各重点地区的工业化程度、生态环境容量提出了一系列具体安排，尤其是对土地开发原则规定了非常明确的差别化路径。显然，要真正落实《纲要》所提出的这些原则安排，长三角地区各市必须要加快推进区域经济一体化。因为长三角各地区只有在产业安排上合理分工，才有可能在区域自然生态环境不断优化的条件下，推进区域社会经济的协调发展。
(二)长三角经济一体化的驱动力
从长江三角洲区域经济发展的历史看，江浙沪两省一市经济联系一直非常紧密，建国以来各地区在产业发展中也始终有很密切的交流与合作。在计划经济年代，长三角地区的经济交流主要表现为江苏和浙江作为上海的轻工纺织业发展的原材料基地，因此，全国各地的“布票”都只能在各省市自治区内部流通时，长三角地区的纺织品零售实际上就已经是一个“统一市场”，如当时浙江的布票就可以在上海流通。长三角地区这种经济合作关系在计划体制下的推动力当然主要来自于各地区互补性的产业结构安排，以当时的国家计委为主的计划当局通过原材料、产品计划的调配操作，架起了长三角地区的经济“一体化”的桥梁。
改革开放以后，在经济体制的转型过程中，计划经济关系逐步被打破，长三角地区的经济关系也经历了一个由竞争再到合作的过程。1978年以来的分权式改革最为核心的内容就是调动微观经济部门发展经济的积极性，在制度层面，通过赋予地方政府和企业更大的自主权，一方面激发了微观经济部门发展经济的积极性，但另一方面各地区在追求自身经济利益的过程中，也出现了激烈的经济利益竞争，如20世纪80年代，发生在长三角地区的“蚕茧大战”、“茶叶大战”，以及形形色色的地方市场保护行为与经济分权化改革就有着非常密切的联系。
在这一背景下，1982年12月国务院决定成立上海经济区，希望通过这样的政府协调机制来化解长三角各地区日益严重的市场割据行为。最初上海经济区仅包括上海、苏州、无锡、常州、南通、杭州、嘉兴、湖州、绍兴和宁波等10个市，而后又逐渐扩大到浙江、江苏和上海两省一市，到1987年时已经包括除山东外的华东地区5省1市(山东省派观察员)。由于上海经济区的常设机构仅仅是一个“规划办公室”，其运作主要是通过上海经济区省(市)省市长会议，并无超越各省市行政权以上的行政权力，因此上海经济区在其运作的五年中并没有真正起到搭建长三角地区的统一市场体系的作用。
随着长三角地区经济发展的不断加快，产业价值链的不断升级，经济发展对市场空间的要求也越来越高。这从客观上促进了20世纪90年代以来的长三角经济一体化进程。
长三角经济一体化的政府层面驱动机制目前主要有：三省市主要领导定期磋商机制、苏浙沪经济合作与发展座谈会、长江三角洲城市经济协调会等。其中第一种机制指三省市主要领导就区域发展的重大战略问题进行定期磋商会谈，提出区域合作的阶段要求和重点事项：后两种机制主要是具体落实三省市主要领导确定的合作领域和推进具体的区域合作交流工作。
由于长三角地区经济发展对中国整个宏观经济发展都具有极为重要的先导性作用，因此，长江三角洲区域经济发展被作为国家战略发展的重要一环，中央政府近年来也在积极推动长三角的经济一体化。在国家发展和改革委员会主持编制的《长江三角洲地区区域规划》中，就特别强调要明确区域内部各城市职能分工，加快区域一体化进程，明确了三类产业空间布局的引导方向，引导各地政府避免政府主导的同构出现。《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》基于国家改革开放和现代化建设大局，提出长三角“两省一市和国务院各有关部门要加强合作，……努力促进长江三角洲地区在高起点上争创新优势、实现新跨越。”在发展的主要原则阐述上该《意见》提出：要“坚持一体化发展，统筹区域内基础设施建设，形成统一开放的市场体系，促进生产要素合理流动和优化配置”。
在上述各种力量的共同推动下，长江三角洲地区经济一体化进程确实在不断加快，有力地促进了交通、环保、信息、人才资源等领域的合作，长三角地区市场、产业和政策的一体化，极大地促进了知识密集的服务行业的迅速发展，特别是沪苏浙三地金融资源跨行政区划的流动和配置，极大地推进了区域内金融组织、制度、产品、服务的创新，对不断提高长三角地区、乃至中国金融部门服务国民经济发展的能力和水平起到了非常积极的作用。
长三角地区经济一体化的障碍
长三角地区现有的产业分工格局当然对区域经济协调合作形成了更高的要求，近年来长三角地区政府、企业间经济一体化进程的不断加快，从根本上反映了区域经济发展的客观要求，但由于目前长三角地区集中了中国最为先进的制造业基地、服务业，地区间的经济竞争也很激烈。跨国公司来中国的投资，往往会更加看重区域经济整体市场化体系，区域产业结构雷同、基础设施建设重复，市场分割导致的恶性竞争，都会损害本地区的整体竞争力。
(一)财政分权体制与政府间经济竞争
在一个分权体制下，地方政府作为一个独立的经济主体，当然也要追求自身“利益”的最大化，其行为目标围绕着区域社会经济的发展，在经济资源相对稀缺条件下，必然也产生于其他地区的经济竞争。在理论上一般将财政竞争定义为政府间为了赢得一些稀缺的有价值资源，或者避免一些特别的财政成本的竞赛。尽管中国作为一个中央集权制的社会主义国家，地区间政治经济关系要比其他实行联邦制度的国家更加密切，但事实上的财政联邦主义(Qian and Roland 1998)使得各地区会出于自身经济利益而展开各种形式的经济竞争。
在1994年分税制改革之前，中国实行的是各种形式的财政包干体制，中央与地方政府要不停地就包干基数进行谈判，财政体制极端繁琐而易变。更为重要的是，当时按照企业的隶属关系划分企业所得税、按照属地征收的原则划分流转税，把工商企业税收与地方政府的财政收入紧紧地结合在一起。这在很大程度上刺激了地方政府发展地方企业尤其是乡镇企业的积极性，地方政府在促进本地企业发展的目标下，也直接助长了形形色色的地方保护主义。在资本和劳动力要素不完全流动的环境下，地区之间的保护主义常常又会导致市场割据、资源配置扭曲、地区之间不平等、甚至财政不稳定等问题。
长三角的发展不仅有助于促进本区域的协调和城乡统筹发展，而且通过经济发展方式的外溢效应，也能够起到对周边地区、长江流域及其他地区的带动作用，推动中国经济社会的更快发展。
由于1994年的分税制改革改变了地方政府财政收入的来源，使地方政府的财政行为得到了一定程度的规范，以及社会生产力的发展，市场供求关系的根本性改变等因素，地方政府以纯粹地域壁垒为主的保护主义已经失去了生存的土壤。国务院发展研究中心“中国统一市场建设”课题组进行的一项调查则发现，中央和地方政府近十多年来削减地方保护的努力取得了一定的成效，当前地方保护的严重程度已经弱于20年前，也好于10年前的状况。企业对省内经营环境的评价高于对省外经营环境的评价，尤其是对省内外法制环境和市场环境的评价差异比较大，当然也反映了目前地方保护主义依然存在(“中国统一市场建设”课题组2004)，白重恩等利用地区间32个行业的Hoover地方化系数对区域专业化程度进行了测量，发现中国的区域专业化程度在1985-1997年间有了相当大的提高，表明市场分割在最近几年已有了较明显地缓解(白重恩等2004)。尽管如此，因为地方政府对本地经济的财政依赖并没有根本改变，地方官员政治声誉受地方经济发展的任用制度也没有太大的变化，要完全根除地方保护和市场分割问题可能还不很现实。
种种迹象表明，目前长三角地区的竞争尽管已经少有二十世纪八十年代那种激化的地方保护主义，但以土地优惠、税式支出、公共福利等形式展开的财政竞争依然广泛存在，而地方官员在经济发展的晋升竞赛中，招商引资无疑是其非常看重的目标。
地区间通过政策优惠的投资竞争会扭曲资本在地区间的配置，而由此造成的市场分割当然会带来效率损失。虽然，目前的一些研究在要素地区配置的结构性扭曲损失的数量大小方面存在一定的分歧，但在要素配置扭曲导致效率损失的基本方向上并没有争议。
(二)长三角的总部经济发展与地区竞争
长三角地区在产业高级化发展过程中，社会经济的“服务化”需求必定会越来越旺盛。许多学者认为，长三角地区的产业结构应体现为一体两翼。上海作为区域中心城市，应发挥资本、技术、产品、信息、资源的集聚中心功能，为江苏和浙江的制造业部门发展提供基础性服务产品，提升长三角制造业的整体竞争力。而江苏应该重点发展石化、机械、电子等技术、知识密集型产业；浙江则应重点发展纺织、服装、印刷、食品等轻工业制造业(洪银兴2003)。
从微观经济效率角度，企业总部汇集到上海，当然有助于企业充分利用上海这个大都市的人才、信息、融资、国际贸易等优越条件，降低生产成本，改善经营的绩效。但在上海成为除香港以外吸引“总部经济”外资企业最多的中国城市过程中，长三角地区间财政利益竞争也会更加凸现，因为根据新的企业所得税法，居民企业在中国境内设立不具有法人资格的营业机构的，应当汇总计算并缴纳企业所得税。显然，这个规定对企业总部集聚的中心城市更为有利。
尽管在国有大型企业集团及跨区域经营的股份制金融企业的所得税的区间分配方面，财政部、中国人民银行和国家税务总局制定有《跨地区经营集中缴库企业所得税地区间分配办法》，但对外资和民营制造业企业目前却没有任何所得税分配调节措施。总部经济发展在现有的财政分权体制下，尤其是新企业所得税法所实施的汇总纳税制度，必然会形成地区间税源的重新分配，从而产生地方政府竞争的新动力。
如何协调好长三角地区各市的经济利益，促进各“总部经济”企业生产要素的跨地区自由流动，提高长三角地区产业分工的总体经济效率。当然需要中央政府在财政分配关系上进行调整。尤其是要尽快制定更加完善的地区间财力分享制度，规范地区间财力分配制度。长三角的产业分工就不仅仅是发展战略问题，或者说不仅仅是长三角三个省之间的错位发展问题，还有一个中央政府的政策适应问题。
加快政府职能转变
中国这样一个大国，行政与经济分权是政治制度的必然选择，地方利益在经济生活中无法、也完全不必要避免，而长三角地区在过去三十年中的快速发展，某种程度上恰恰是长三角三省市间的经济竞争所不断激发出的创新活力。当然，长三角地区的无序竞争也消耗了大量的经济资源，尤其是土地资源的过度开发、低成本使用，已经给长三角地区今后继续发展带来了越来越大的困难。
长三角地区未来的发展不是要不要地区竞争的问题，而是应着眼于长三角地区的协调可持续发展，在全面提升长三角经济发展的社会福利条件下，协调好地区间的经济竞争与合作关系，构建经济资源流动的统一性市场。从目前长三角一体化发展的现实需要看，主要还是要转变政府职能，提高地方政府的执政效率，从改善民生、长三角乃至中国经济的运行绩效出发，推进长三角地区的经济社会协调发展。
(一)转变政府职能、规范地区间竞争关系
在分权体制下，地方政府拥有相对独立的经济利益，在地区间经济关系处理上，应当允许地方政府在不违背国家利益的大前提下，追求合理和正当的地方利益，实现区域利益的最大化。地方政府间的竞争制度基础当然与官员的考核机制有关(周黎安2004)，在根据经济增长、财政收入等经济发展指标的官员考核晋升机制下，地方官员将地区经济发展作为行为的主要目标，而导致地区间的竞争并不奇怪。贾让成等(2007)基于一个简单的财政收入博弈分析了两个同质地区的竞争，并假设两个厂商均开展古诺竞争，证明了实行市场分割是地方政府博弈存在唯一的纳什均衡，即地方政府的最优策略均为实行地方保护主义策略。进一步地，在引入地方政府努力水平后，他们还发现，只要在地方政府都追求区域的整体社会福利最优，地方政府才会有积极性开展具有正外部性的经济项目，而在以经济绩效为考核晋升官员的单一指标时，地方政府将不会有积极性开展地区间的经济合作，也即政治晋升激励会激化区域间的经济竞争。
长三角一体化的关键，目前是要发挥地区竞争的积极作用，降低消极影响，要在制度层面形成一个科学的激励和约束机制，将地方政府行为引导到保障要素自由流动轨道上，构建长三角区域共同市场和公平的竞争平台，实现区域整体利益的最大化。我们认为政府职能转变最为紧要的是需要强化以下基本制度建设。
第一，营造省际间经济社会协调发展的政治经济环境。一个平衡的政治经济环境不仅能最大限度地减少地方政府财政竞争的负面影响，也有助于地方政府形成一个稳定的政策预期，防止地区之间在争取政策优惠方面陷入恶性循环。
第二，加强政府决策监督、提高公共产品供给效率。规范地区间财政竞争行为主要目的是形成省际间有序竞争的长效机制，在调动地方政府发展本地区经济的前提下，防止它们陷入财政竞争的囚徒困境。为减少一些浪费性财政竞争项目给地方财政造成的压力，需要提高各级人大对政府预算的审查和监督效率，建立一般居民参与地方重要建设项目决策的渠道，形成政府决策的多方面制约性机制。
第三，完善官员选拔任用制度。地区间财政竞争的动力主要来自于各级政府官员，因为官员们的政治声誉与地区经济发展往往有着密切的联系，因而财政竞争不仅是地区经济社会发展空间的竞争，同时也是官员们政治声誉的竞赛。要真正缓解恶性的财政竞争，必须完善官员选拔任用制度，通过制订更全面的政府官员政治业绩考核制度，隔断政绩与经济数量型增长间的联系，弱化政府对经济的直接性干预，以释放地方官员强烈的发展进位思想，形成官员合理的长期性预期，使其更加关注地方社会经济的可持续发展。
第四，构建多维的财政竞争考核制度规范省际间财政竞争。政府间财政竞争手段多种多样，除了税收和补贴之外，征税努力、土地出让租金、环境保护等规制的执行力度等都可成为地区间进行财政竞争的手段，客观上这要求中央政府必须构建一个政治的、经济的和法律的多因素的组合工具，才能对省际间财政竞争行为进行有效地考核，而且在规制执行中，中央政府还需要防止因承诺问题、信息问题带来的政策无效率，为实现省际间经济社会的和谐发展提供制度保障。当然在这个过程中，通过优化现行税制，适度减轻税负，强化税法执行中的严肃性，明确地方政府的职能界限，促进地方政府职能转化，也是消除地区恶性税收竞争的重要制度基础。
(二)长三角一体化发展的内在动力机制
经济一体化的本质要求是生产要素要能够在区域间自由流动，即打破行政区划壁垒，构建要素、产品的统一市场。构建长三角地区的一体化发展的内在动力机制，关键力量是企业和市场，通过自发的市场力量消除各种限制市场经济发展的地区分割因素，加快经济社会发展的一体化进程，提升整个区域的国际竞争力。所以，在长三角一体化推进过程中，核心命题是要围绕着改善微观资源配置效率这一目标，关于长三角一体化发展的基本经济制度和经济关系调整，需要在以下几大方面奠定必要的基础。
第一，法治基础。从国内外历史经验看，统一市场建设首要是规则，区域经济一体化进程发展的快慢关键也在于是否有完善的制度保障。以欧盟为例，其一体化发展的每个阶段都有一套法律制度作为保障，并规定由低到高的一体化发展时间表。长三角统一市场的建立也应当首先是建立长三角共同市场规则，许多学者都提出应借鉴欧盟统一市场的经验，在长三角地区内部进行制度协调，形成一套资源跨地区自由流动的规则条约。也有一些研究提出应借鉴美国地方自治按经济区域进行管理的经验，改变以行政管理作为标准的单一地方政府架构，建立多重标准的政府间协调机制。但我们认为要在长三角地区建立有真正约束力的一体化法制基础，可能还需要在更高层级进行立法，中央政府可以考虑在宪法层面保障资源自由流动权，特别是要将维护国内统一大市场的原则明确写入宪法，并成立类似于美国宪法法院那样的机构，来保证统一市场制度的具体实施。
当然，对中国这样一个大陆法系国家而言，完全通过自上而下的立法渠道规范所有的经济关系根本不现实，况且，因为地方政府间的竞争行为非常复杂，期望通过一个上级机构来消除竞争，也会面临大量的信息不完全问题，尤其是考虑到目前的地区间竞争许多是地方政府直接参与，在这样的一种行政体制内竞争一般会出现制度约束真空，因此，要降低地区间有害的竞争行为，关键是要减少政府对经济的干预，形成政府官员激励目标的多元化，而不能仅仅通过经济增长或财政收入等少数几个目标考核官员。这就要求加强民间部门参与长三角一体化的法制基础构建，尤其是要在法制的执行方面提供民间部门的参与，以民间的力量自下而上地推进区域政府合作，进而实现区域经济一体化。
第二，经济基础。长三角一体化的总体思路应该是构建市场高度开放、产业结构互补、信息资源共享、交通体系完备的区域经济共同体，增强整个区域的综合竞争力。长三角区域经济一体化仅仅依靠中央政府的外部政策推动显然远远不够，因此要积极焕发区域经济一体化的内生力量，通过推进企业产权制度改革，激发微观经济部门跨地区配置经济资源的积极性，加快长三角区域经济一体化总体进程。
改革开放初期，上海经济区的建立，以及当时由中央决策层倡导的“横向经济联合”和“经济协作”，对于长三角区域内的产业转移和产业水平分工的推进，以及降低地方保护主义行为起到了关键作用，特别是长江三角洲地区微观经济层面活跃进行的上海的国有企业与江浙地区乡镇企业之间的技术转移，有力地推动上海和江浙地区之间的产业区域转移，进而形成区域内部的产业水平分工。20世纪90年代初上海浦东开发开放政策，又一次大大推动了长三角区域经济一体化发展。因为外资在大量进入上海的同时，也逐步“溢出”到邻近的江苏和浙江。90年代中后期，浙江民营经济的迅猛发展也对江苏和上海的产权结构调整和经济发展产生了示范效应。
在现行的财政分权体制下，长三角地区间经济一体化发展也面临着很多新的经济问题，尤其是经济资源的跨地区流动所伴生的税源流动正在成为一体化的新障碍。从合理分配各地区财力、化解地方政府直接经济利益冲突等目标出发，当然要消除各地区在财政返还、规费收取、土地批租和工商登记等方面的政策落差，在更大范围获得规模经济和范围经济及技术外溢。各级政府也应当从制度上协调好每个地区的财政利益分配关系，形成经济要素的跨地区自由流动的财政经济基础。
第三，社会基础。长三角区域经济一体化关键是内生于区域经济发展本身的需要，区域间商品和要素流动密度不断加大，而自然产生的对区域整体化发展不断增强的要求。地方政府主要是如何顺应经济发展的产业经济和市场化规律，拆除各种阻碍区域间资源要素流动的管制，一方面要在长三角地区、乃至全社会形成一个统一市场的社会环境，将官员执政导向公共基础设施建设上；另一方面更为重要的是将区域经济发展的主动权交于企业和居民，形成长三角经济一体化的社会基础环境。
在过去，一谈到地区间竞争，往往就要求各地方政府要有全国一盘棋的思想，但在分权化的市场经济体制下，我们必须承认地方利益存在的合理性。发展区域经济是地方政府的基本职责，地方政府在遵循国家有关法律和规章制度的前提下，追求区域利益的最大化，是地方政府应有的责任，因而长三角一体化发展的内在基础是科学合理地划分中央与地方之间的责权利，鼓励地方政府建立区域之间的协调机制。
根据长三角地区经济竞争与合作发展的历史经验，地方官员行政业绩考核机制完善对构建本地区经济的有序竞争关系非常关键，综合性的体现和谐社会发展的多样化指标虽然具有理论上的吸引力，但要在实践中有效实施也会非常困难。因为目标越多的考核，不仅容易产生偏差，而且也更加难以驾驭，这对上级政府会带来更多的管理上的困难。从地方官员考核中的信息显示和有效获取角度，将官员考核的权利更多地赋予所在辖区的居民和企业，自然会更加有效率，从这个意义上讲，长三角经济一体化进程的社会经济基础也和民主化发展密切相关。
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