我国60年税收管理体制评价，本文主要内容关键词为：管理体制论文,税收论文,评价论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基本结论
●税收管理体制的演变与我国经济体制改革和财政管理体制变革密不可分；
●建国至今，税收立法权基本高度集中于中央政府，这与我国相对集权的政治体制和经济体制相适应，体现了“统一领导，分级管理”的政治和经济管理思想；
●对于税收收入归属权的划分，行政性分权色彩浓厚，即使实行分税制后，经济性分权仍不彻底；
●税收征管执法逐步走向独立。建国之初，我国成立财政部税务总局，税收征管执法主体相应的为各级财政部门；1988年，国家税务局设立，尽管依旧归财政部管理，但属于国务院直属局，国家税务局的行政级别也上升至副部级，其执法能力也随之逐步得以提高；1993年，税务部门彻底从财政部门脱离，设立国家税务总局，受国务院直接领导，行政级别上升至正部级，同时，税务机关分设国、地税，国税系统实行由中央到地方的垂直领导，地税系统实行省以下垂直领导的管理体制，税收征管执法主体和权限相对更加独立。
改革开放前税收管理体制的变迁
1949年至1958年：税权高度集中阶段。建国之初，举国上下，百废待兴，财政面临困难与考验，国家决定实行高度集中的计划经济体制，与这一体制相适应，税收管理体制也呈现出高度集中的特点。这个时期的税收立法权高度集中于中央，即税种的开征与停征、税目和税率的增减调增全部集中于中央；减税、免税批准权限也基本集中在中央，只对一部分地方性税收的减免事宜，授权地方在全国统一税法的范围内具体确定。税收收入归属权的配置是中央和地方各自拥有自己完全独立的税种。其中5个税种(农业税、关税、盐税、货物税和工商业税)为中央税，其余10个税种(屠宰税、房产税、地产税、遗产税、薪给报酬所得税、存款利息所得税等)为地方税(后略有变动)。税收征管执法权则由各地财政局下设的税务部门统一行使。这种税收管理体制，适应了当时的客观条件，对于争取国家财政经济状况的基本好转，以至实现国家财经状况的根本好转，对于恢复国民经济和配合社会主义改造都起到了积极作用。
1958年至1960年：税收管理权全面下放阶段。社会主义改造完成后，高度集中的税收管理体制已难以适应新的经济形势，不利于调动地方与企业的积极性。为配合当时财经权力的下放，税收管理体制也进行了以下放税收管理权为目标的改革。税收立法管理权，主要是税收政策调整权下放至地方(省级)，其原则是，可由地方管理的税收，其税收政策调整权归地方管理。对于一定范围内的中央管理的税收，也赋予了地方一定的机动调整权，如允许对一些主要税种实行减免或扩大中央和地方分成范围，增加地方税收。参与中央与地方分成收入的税种扩大至工商业营业税、企业所得税和农业税，分成方法也做了调整，从原来的按税种分成，改为按地区分成。
1961年至1970年，税收管理权适当上收阶段。根据国民经济调整、巩固、充实提高的方针，1961年对税收管理体制做了部分调整，适当收回部分税收政策调整权，如将工商统一税和盐税的税收政策调整权收回中央。
1973年至1976年，税政管理权继续下放阶段。此次税收政策调整权的下放始于1969年，在此基础上，1973年又将个别产品和纳税单位的减免权交由地方，企业适用税率核定权交由地方，地方税收政策调整权进一步扩大。在税收收入归属权方面，中央直接掌握的税收只有关税，其余一律属于地方。在税务机构方面，国家明确税收人员的编制，充实税务队伍。
1977年：税收管理权再次上收阶段。1973年税收政策调整权的下放，造成税收管理权限紊乱。为解决这一矛盾，1977年11月，国家对税收管理体制进行调整，对税收管理权限做了进一步明确划分，适当收回部分地方税收政策调整权。其主要内容是，凡属国家税收政策的改变，税法的颁布和实施，税种的开征和停征，税目的增减和税率的调整，都属于中央管理权限。同时，给予地方个别税种开征权和部分税种的政策调整权。
从上述变化可以看出，在计划经济下，税收管理体制的调整和改革主要集中于税收立法管理权，尤其是税收政策调整权在中央与地方之间的划分上。总体来说，税收管理立法权大多数时期集中于中央，全国性税种基本由中央立法，中央统管，只有在个别时期或者对较小税种的税收政策调整权下放至地方；至于税收收入归属权，从建国起，名义上设置了中央税和地方税，而真正意义上的中央税，只有关税等个别税种，真正成为地方税的，也只有部分地区开征的土特产税和其他个别税种。在全国范围内开征的税种，所取得收入或全由中央统收统支，或由中央与地方按不同的财政管理体制实行分成。税收征管执法权也由隶属于财政部门下的税务部门统一执行。税收管理体制所表现出的特点正是计划经济在税收上的体现。
改革开放以来税收管理体制的变迁
改革开放以后，国家政治、经济和财税工作发生了历史性的重大转折，税收管理体制也随着经济体制和财政体制改革不断地做出调整。
1978年至1981年间，税收管理体制延续1977年的体制，集权的要求愈加严格。主要是强化和明确1977年中央和地方的税收立法管理权限的划分，严格禁止地方越权减免，同时加强税务机构和人员队伍建设，加强征管执法。
1983年至1993年间，随着第一、二步利改税的顺利推进，国家与企业关系得到初步理顺。以此为基础，税收管理体制做了一系列重大调整：首先，规范了税收立法，明确规定税收法律的颁布和实施权属于全国人民代表大会及其常委会，全国人民代表大会及其常委会可以在法律规定的范围内授权国务院颁布有关税收法规，从而明确了税收立法权在同级部门之间，人大立法与行政立法之间的划分；其次，明确将税收划分为中央固定收入、地方固定收入和中央与地方共享收入三部分。以后至1994年之前，税收管理体制，除了税收收入归属权随财政包干制的变化而做些调整外，税收立法权和征管权基本没有什么变化。
从改革开放至1993年，这一时期的税收管理体制是对1977年的完善，基本适应了当时的经济形势，对改革开放的顺利推进和国民经济的持续稳定发展，发挥了重要的作用，对克服财政困难也产生了积极影响。
1994年至今，我国实行了新中国成立以来最深刻、最全面的一次财政体制改革和税制改革，实行分税制财政体制。作为财政体制改革内容之一的税收管理体制改革，也发生了深刻的变化，主要有三个方面的特点：一是税收收入分享。按照提高中央税收比重同时又兼顾地方积极性的需要，将税收收入划分为中央固定收入、地方固定收入以及中央和地方共享收入，初步建立了以中央税收为主、地方税收为辅、中央向地方实施税收返还的纵向政府间税收分配体制。二是税权管理集中。改革不仅将中央税、共享税和地方税的立法权全部集中在中央，而且还上收了原来分散在各地的减免税管理权限，除极少数地方税种外，绝大多数税种的减免税权均集中到中央管理。三是税务机构分设。适应中央和地方税收收入划分的要求，分设了中央税务机构和地方税务机构(即国税和地税)，中央税由国税负责征管(除由海关代征的进口环节增值税、消费税外)，地方税由地税负责征管，共享税主要由国税征管、一部分由国税与地税分别针对不同的纳税人征收。
现行体制发挥的积极效应
1994年建立起来的税收管理体制，经过近15年来的运行，其积极效应主要体现在以下三个方面：
现行税收管理体制较好地适应了推进“两个转型”的要求，为市场经济的建立和发展提供了有力的制度支持。经济体制由计划经济向市场经济转型，经济增长方式由粗放型向集约型转变，是1994年分税制改革时建立现行税收管理体制的宏观经济背景。在这一背景下，统一按税种划分中央和地方税收收入，改革了原有体制下中央与各省“一对一”谈判而形成的政府间收入分配方式多样化格局，较大程度地缓解了旧体制下分配方式不规范所带来的地区分割、地方保护主义盛行等问题，较好地适应了市场经济初期政府职能转换和促进全国统一大市场建立的要求，为发挥市场在国家宏观调控下对资源配置的基础性作用，创造了良好的条件。同时，税收管理权限的集中，特别是取消了各地的减免税权力，对抑制地区间不良税收竞争以及防范由此所带来的地区间低水平重复建设问题，起到了较为积极的作用，为建立公平竞争的市场秩序、提升经济增长质量与效率，创造了良好的制度环境。
现行税收管理体制较好地适应了提高“两个比重”的要求，为增强中央宏观调控能力提供了坚实的制度保障。围绕提高“两个”比重的目标(税收收入占GDP比重、中央财政收入占总收入比重)，1994年建立起来的税收管理体制，以税收分享为基础，确立中央与地方的分配关系，极大地提升了税收在筹集财政收入中的主渠道作用，为税收收入持续多年的快速增长打下了良好的制度基础。同时，将收入规模、增长潜力较大的税种划分为共享税且中央占较大比重，从体制上确保了中央收入的较快增长。改革发展至今，税收收入总规模从1993年的4118亿元提高到2007年的49449亿元，增加了10.2倍，年均增长19.4%，比1986年-1993年税收年均增长12.3%高出7.1个百分点；税收收入占GDP比重与中央财政收入占总收入比重分别由1993年的11.8%和22%上升至2007年的19.8%和54.1%，中央与地方税收收入之比近年来也基本维持在64∶36左右，有效保障了国家实施宏观调控的财力所需，特别是为增强中央政府的宏观调控能力奠定了坚实的基础。
现行税收管理体制较好地适应了调动“两个积极性”的要求，为促进地方收入增长提供了有效的制度依托。中央和地方实行税收收入分享与税务机构分设，中央税收拥有专门的征收机构，并自上而下垂直管理，地方税务机构单独设置，并在省一级实行地方政府和国家税务总局双重领导，在省以下实行垂直管理，既保障了中央税收占总收入比重的提升，而且对于调动地方税收征收的积极性也起到了重要的作用。1994年-2007年，中央税收收入与地方税收收入年均增长率分别达19.8%和18.1%，其中，地方税收收入在2001年前年均增长速度还略高于中央税收收入的增长。究其原因，一个重要的因素就是，税务机构分设改变了原来全部税收均由一个税务局征收的做法，消除了原机构设置下，征管精力更多地投向收入规模较大的税种而对一些地方小税种重视不足的问题。由地方税务机关专门征收地方税收，极大地促进了税务机关的专业化分工，激励了地方税种征管力度的增强，从而有效保障了地方税征收效率的提升和税收收入的增长。
现行体制存在的问题
虽然1994年以来我国建立的现行税收管理体制在实践运行中发挥了较明显的积极效应，但是仍然存在着一些需要解决的问题，有些问题表现得还较为突出。
税收分享体制所存在的问题。我国现行税收分享体制为市场经济条件下处理政府间税收分配关系提供了基本的制度框架，但由于这一分享体制是在我国尚缺乏完全意义上的中央和地方主体税种的情况下建立起来的，因而导致其存在着共享税收入比重过大的先天性不足，加剧了政府间税收管辖权的矛盾冲突。这主要体现为以下几个方面：
共享税税种设置不合理所带来的横向政府间税收管辖权矛盾。在我国现行的19个税种中，属于中央与地方共享的税种虽然只有7个，但共享税收入占税收总收入的比重却接近80%，其中包括增值税、企业所得税、个人所得税等主要税种。而这些主要税种，由于其税基的流动性较强，税源的跨区域分布较为普遍，将其作为共享税税种，在一定程度上容易带来地区之间税收管辖权的冲突，导致跨区域经营企业其机构所在地与经营活动发生地税收征管上的矛盾突出。特别是在我国目前地方税体系尚不健全的情况下，纯粹的地方税种所带来的收入仅占地方政府实际可支配税收收入的较小一分部，地方的财力需求对共享税收入具有较高的依存度，由此进一步加剧了地区之间对共享税税源的争夺。
共享税征管制度不规范所带来的纵向政府间税收管辖权矛盾。由于共享税比重较大，在目前国税部门负责征收的税款中，约有18%的部分属于地方级收入，占地方级全部税收收入的32%左右，而在地税部门负责征收的税款中，也有近21%的部分属于中央级收入，占全部中央级税收收入的10%左右。国地税部门对中央和地方收入交叉征管的现象，在实践中难免出现税务机关之间有关征管范围的争议，同时，也加强了地方政府对税收征管的行政干预，而且这种干预不仅针对于地税部门，对国税部门也同样存在。不仅如此，共享税分别由国税和地税部门征收，还容易导致在税款的征收入库方面，地方政府出于自身利益考虑，往往要求税务部门优先保证地方税种的收入入库，而延缓共享税收入的实现，甚至出现共享税与地方税收入混库的现象，从而造成对中央税收收入的挤占。
税收分享体制不彻底所带来的省以下政府间税收管辖权矛盾。现行税收分享体制主要处理的是中央与省级政府税收分配关系，而对省以下政府间的分配关系则由各省自行确定。这一方面带来了省以下分税制体制五花八门、差异较大、极不规范的问题，另一方面，在省以下地市、县区级政府同样缺乏主体税种的情况下，省内各地区之间、地市与省之间、县区与地市之间的税收利益博弈和对税源的争夺也同样存在，而且由于省以下分税制方式的多样化，这种博弈和争夺所带来的税收管辖权矛盾表现得比中央与各省之间、省与省之间更为复杂和多样。
税权集中管理所存在的问题。我国目前实行高度集中的税权管理虽然对确保国家财政和经济的长期稳定发展发挥了积极作用，但是，其对地方因地制宜配置财政资源、安排财政收支以及提供公共服务所带来的不利影响也不容忽视，并且税权过度集中对地方政府所带来的限制，反而在一定程度上刺激了其通过非规范的方式对税收管辖权的干预和分割。
不利于地方因地制宜配置财政资源。我国人口众多，地区广阔，经济社会发展极不平衡，地区间资源优势和税源条件各不相同，实行高度集中的税权管理，容易出现全国统一立法的税种，地方不一定都有相应税源，而在一些地方有比较充裕税源的税种，全国未必有普遍征收的意义，并且对于一些全国普遍开征的地方税种，税权过度集中在中央，也不利于充分发挥地方在税收调节中必要的灵活自主性。
不利于地方政府事权与财权的合理划分。充分发挥地方在管理本地区经济和社会事务方面的独立性和自主性，是市场经济和公共财政体制建设的必然要求。我国1994年实施分税制改革以来，中央与地方之间税权上收、事权下移的状况，使得地方政府在管理本地公共事务、提供公共服务方面的事权压力日益增大，而与事权行使相关的必要税权却受到了较大的限制，由此难免带来政府职能不到位的问题。特别是在地方税权缺位的情况下，中央出台税收优惠政策时，可以不存在任何法律障碍地让地方税种承担税收优惠的功能，使地方政府承担优惠政策的成本，从而容易引发地方的抵触情绪，导致一些税收优惠政策难以得到全面贯彻执行。相对而言，欠发达地区比发达地区承担优惠政策成本的能力要弱，因此，税收优惠政策执行不到位的现象就更明显，这反而进一步损害了欠发达地区的投资环境，容易形成越落后的地区政策环境越不宽松的恶性循环。
不利于规范地方政府取得收入的行为。税权过于集中而事权又不断下移，使得地方政府在不能通过合法、正常渠道取得足额财政收入的情况下，必然会通过收费等形式参与社会财富分配，导致非税收入大量存在，造成了地方取得收入行为的不规范。这一方面影响了国家运用税收手段实施宏观调控的效果，另一方面对国家财政政策、金融政策的正常运行也将带来一定的冲击。同时，由于非税收入本身的性质以及管理、使用中存在着不规范、不透明等问题，在为地方公共产品与服务筹集资金方面，其效率与税收收入显然难以同日而语，并且，地方政府通过不规范方式获取非税收入，势必又将进一步加大地区之间财力的不公平，加剧各地在提供公共产品服务方面的不均等现象。
不利于弱化地方政府越权管辖的动机。税权高度集中虽然具有维护中央权威的立法本意，但是，过高的税权集中度在实际执行中往往容易遇到来自地方的阻力和干预，甚至形成中央集权限制越紧、地方越权动机越明显的博弈状况。从1994年以来的税收执法检查情况看，地方违规制度涉税文件、越权开展税收执法、变相实施税收减免的现象尽管被一再明令禁止，但依然是每年都屡禁不止。从更长的历史期间看，改革开放以来，中央政府曾先后不下五次专门发布过关于严格税收管理权限的文件，但是地方政府在没有获得相应合法税权的情况下，采取非规范方式干预税收执法的动机却一直没有消除，越权实施税收管辖的情形一直难以从根本上得到遏制。
税务机构分设所存在的问题。国、地税机构分设为确保分税制改革的成功实施提供了重要的组织保障，但是，两套税务机构在实践运行当中，也暴露出一些比较突出的矛盾和问题。主要有两个方面：一是税务机构分设后征纳成本上升的问题。二是税务机构分设后国地税协调上仍存在矛盾。
改革的基本思路与建议
以深化经济性分权为依托，调整税收归属权配置，逐步实现中央与地方税收分配关系由“税额分享型”向“税种分设型”转变。中央与地方政府之间无论是税收立法权的划分，还是税收征管权的划分，其最终目的都是要保障各级政府税收收入的有效筹集。因此，从一定程度上讲，税收收入在各级政府间的划分问题，也就是税收归属权问题，实际上是税权问题的核心，建立合理的税收收入归属机制，是有效配置政府间税收立法权和税收征管权并保障其规范运行的基础。按照经济性分权的思路，根据各税种内在的经济特点划分政府间税收收入，是实行分税制的市场经济国家的通行做法。我国1994年税制改革在此方面迈出了重要步伐，但因经济性分权尚不够彻底，改革仍需进一步推进。重点是要解决共享税税种设置不合理、地方税制建设缺位所带来的中央与地方在税收收入归属以及相关的税收征管中的矛盾，而解决这一问题的关键就在于构建相对独立的中央和地方税制体系，建立完善地方主体税种，适度降低共享税比重，以此缓解中央和地方财政对共享税收入的过高依赖。
基于经济合理性原则、税源受益性原则和征管便利性原则，考虑到税收归属权的配置调整，涉及中央与地方利益的重新分配，容易遇到来自地方政府的重重阻力，因此，宜采取“自下而上”的方式逐步推进，即首先确立地方政府主体税种，在此基础上缩小中央与地方共享税范围，相应确立完全意义上的中央税收体系。
以强化法律性分权为基础，完善税收立法权配置，逐步实现税政管理职能由“高度集中型”向“适度分散型”转变。党的十六届三中全会已明确提出要“在统一税政的前提下，赋予地方适当的税政管理权”。理论界和实务界对此也已基本达成共识，问题的关键是如何把握税权“下放”的范围和度量。特别是在《税收征管法》规定税收的开征、停征、减税、免税、退税、补税等税收基本制度只能制定法律的情况下，哪些税收立法权可以“下放”，应该如何“下放”，更值得谨慎考虑。笔者认为，对地方“下放”的税收立法权限有必要在现行《税收征管法》的基础上适当有所扩大。具体可包括以下几个方面：
一是中央税的税收立法权完全集中在中央，包括税种开征、停征权，税目、税率调整权，税收减免权等，地方不得干预违背，以保障全国统一大市场的建设和资源的自由流动。
二是共享税以及在全国范围内普遍开征并对生产要素的自由流动有较大影响的地方税种，其税收立法权基本集中在中央，如城市维护建设税，但对于中央设定幅度税率的，地方可以在规定的幅度内，自行选择适用税率，从而既不对生产要素在全国范围自由流动和有效配置带来税收上的扭曲，又能较好地兼顾地区的实际情况需要。
三是对全国范围内普遍开征但对生产要素的自由流动影响较小的地方主要税种，如正在研究建立的新房地产税，可由中央制定基本的税收法律或暂行条例，就征收范围、税率幅度、计税依据、减免税原则做出统一规定，地方可在法律、法规规定的框架下，制定具体的实施细则，自行选择适用税率、明确减免税范围和标准等，从而在较大的范围内体现地方税政管理的自主权。
四是对各地税源差异较大而不宜在全国普遍征收的税种(或税目)，可在保证国家宏观经济社会政策政令畅通，不挤占中央税、共享税税源，不影响周边地区经济利益的前提下，允许地方通过立法程序，并报中央批准，立法开征地区性税种，或可由中央立法，地方自行决定是否开征，或在中央已有税种的基础上，地方经合法程序增设新的税目，从而在一定范围内体现地方税收立法的相对灵活性，更好地适应地方因地制宜配置财政资源的要求。
五是地方税收立法权仅下放至省、自治区、直辖市和省、自治区政府所在地的市及国务院批准的较大城市，不能层层下放。同时，可参照国际经验，中央对地方税收立法具有“课税否决权”，从而有效实施对地方行使税收立法权限的约束。
以优化组织性分权为保障，改进税收征管权配置，逐步实现国地税机构分设由“职能交叉型”向“相对独立型”转变。合理的税务组织机构设置，是保障税权特别是税收征管权稳定、规范、高效行使的重要保障。当前，由于税收成本增加、协调难度加大等因素，社会上对国税、地税合并的声音不绝于耳。对此，有必要从政府权力运行的角度加以更深层次的分析。
无论从国际经验，还是从我国实践来看，在中央和地方政府对于征税权都不愿而且也基本不可能舍弃的情况下，国税与地税合并的基础和前景都是难以存在的。同时，就税收成本而言，虽然国地税分设带来了成本的增加，但是，随着对机构分设初期超常规、初始性固定成本投入的逐渐消化，以及税收收入的不断增长，无论是税收征收成本率、人均征税额，还是税收成本收入弹性(税收成本增长率/税收收入增长率)，近年来都呈现出下降趋势，国地税专业化分工及税收收入规模效应所带来的成本递减正在体现。因此，从目前的趋势看，税收成本过高已难以成为国地税合并的充分理由，并且在与机构分设相关的大部分固定成本(如基建项目、信息化系统建设)已经投入的情况下，如果再实行机构合并，不仅将难以起到降低成本的作用，反而有可能造成对原有成本投入的浪费。所以，维持国地税分设现状，优化组织性分权范围，是改进税收征管权配置的现实选择。总体思路是：以深化经济性分权和法律性分权为基础，在税收归属权、税收立法权优化重构的前提下，按税种划分国税与地税相对独立的征管范围，对中央税税种以及中央收入占较小比重的共享税税种，全部由国税部门负责征管，对地方税税种以及中央收入占较小比重的共享税税种，全部由地税部门负责征管，以此避免征管职能的交叉重叠。
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