公正公平地对待农民：建设和谐社会的关键，本文主要内容关键词为：公正论文,公平论文,农民论文,关键论文,建设和谐社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
坚持以人为本，努力构建社会主义和谐社会，是今年经济工作的一个重点。在当今利 益时代，和谐就是建立在公正公平地享受利益的基础之上的，而要保证公正公平地享受 利益，就离不开实现利益的本质——权利。一般地说，社会利益关系的调整应把握这几 项原则：机会平等，规则公平，得益与付出对待，效率与公平兼顾。因此，保证社会公 平是政府职责所在，是建立和谐社会的应有之义。
当前“三农问题”是影响我国全面建设小康社会的重点和难点。“三农问题”的核心 是农民问题，农民问题的实质在于其身份不平等问题。经过20多年的改革开放，中国农 村的经济发展取得了举世公认的成就。但是，由于整个社会过分地以经济效益为取向， 偏面强调“效率优先”，由于对共享社会发展成果基本理念的漠视，致使中国农村社会 经济的发展出现了许多新的问题。这突出地表现在中国农民阶层在公正对待方面往往处 在十分不利的位置，存在着大量的问题包括许多人为造成的问题。这种情形，使得农民 的地位从总体上日益趋于弱势，使得城乡之间以及农村内部的社会分化出现了某种畸形 化的状态，而且削弱了中国农民发展的潜力，直接妨碍了非农化、城市化的进程，进而 对整个国家的社会经济发展造成了许多负面的效应。因此，农民的公正对待问题如果得 不到妥善的解决，那么，中国社会的安全运行和健康发展将是不可能的。
一、农民身份的制度确立、城乡二元结构的形成及其变革
“身份”(status)是社会学研究社会分层的一个重要概念。最早和最系统阐述“身份 ”概念的是德国社会学家马克斯·韦伯。他认为所谓“身份”是在社会声望方面可以有 效地得到的肯定和否定的特权，它建立在如下一种或数种因素之上：(1)生活方式；(2) 正式的教育过程；(3)因出身或因职业而获得的声望。身份制就是建立在上述基础上的 一套由法律、法规、规范认可的制度体系。按照韦伯的界说，“农民”在中国社会就是 一种身份，这种身份的形成是国家制度安排的结果。
1964年我国第一个迁移规定正式出台，以严格控制乡城迁移(农转非)为基本特征的传 统户籍制度基本确立，同时，开始执行粮油统购、统销政策在内的城市户口人员的生活 物质计划(票证)供应制度。1977年，国务院出台规范户口迁移的第二个规定，首次明确 “商品粮人口”和“农转非”概念，进一步强化了城乡人口的界限和城乡分离的二元社 会结构。农业人口与非农业人口的划分及其转换限制，是中国户籍制度的核心内容，人 为地把公民分成城市居民和农民两种不同身份，对两种身份采取两种政策，在农民和市 民之间形成了一道身份鸿沟。这一制度安排不仅在空间地域上，而且在社会认同中建构 了一道边界，从整体上确立了中国社会结构的基本框架，也确定了中国农民的身份。这 种身份制度是将人们区分为不同身份群体的次级社会制度，构成了一种弹性很低的社会 结构体系。美国社会学家帕金把这种身份制看作是“社会屏蔽”(socialclosure)。在 社会屏蔽下，各种不同身份之间有明显差异，不同身份的社会成员占有不同的社会资源 ，拥有不同的社会权力，并且具有不同的机会结构，个人一旦获得某种社会身份，在很 大程度上成为终身的，很难依赖个人的力量加以改变。国家严格控制各种身份之间的差 别和转换。身份成为人们获得某种职业、地位，享有某种社会资源，占有某种社会声望 的基本前提条件。
改革开放后，农村人民公社体制解体，家庭生产承包责任制普遍实行，农村劳动力得 以挣脱土地的束缚，要求放宽户口迁移政策的需求与呼声日益高涨。为适应形势发展需 要，一些限制农民的政策在20世纪80年代以后开始或多或少地进行了调整。80年代初期 ，放宽了处级以上党政管理干部、军队干部、专业技术干部夫妻投靠和未成年子女投靠 迁移。1984年人民公社制度终止，解除了身份制对农民行为的一些限制，农民获得了土 地使用权和经营权，获得了以相对自由地选择职业的自主权。同年中共中央1号文件允 许农民自理口粮、离乡离土、进城务工经商。10月，国务院又下发文件要求公安机关在 户籍管理方面为保护农民进入城镇从事经济活动提供方便。1997年国务院批转公安部《 小城镇户籍管理制度改革试点方案》规定“办理小城镇户口实行指标控制，指标由国家 计委、公安部、农业部有关部门另行下达。经批准在小城镇落户人员的农村承包地和自 留地由原所在地的农村经济组织或村民委员会收回”。2001年3月国务院批转了《关于 推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，提出“在县级市市区县人民政府驻地镇及其建 制镇有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及其共同居住生活的直接亲属， 均可以根据本人意见，办理城镇常住户口。不再实行计划指标管理，不再办理粮油证明 ，各地区、各有关部门均不得借户籍管理制度改革之机收取城镇增容费或其他类似费用 。同时根据本人意愿可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让”。2001年5月1 日国家粮食局发出通知，今后在全国范围内迁移或者农转非的居民，将不再办理《市镇 居民粮食供应转移证明》(即粮油关系)，取消了长达40年的“户粮挂钩”政策，为户籍 制度的改革排除了一个重大制度性障碍。2001年8月，国家发展计划委员会编制完成了 《国民经济和社会发展第十个五年计划、人口就业和社会保障重点专项规划》，提出， 未来5年国家将取消社会从业人员之间的不同“身份”，促进劳动力在城乡之间地区的 有序流动。
农村经济体制改革和一些限制农民政策的调整，使农民身份由过去被生产集体高度束 缚的“集体农民”变成了相对的“自由农民”，将近1亿农村剩余劳动力涌向城市。农 民内部也发生了分化。农民身份的统一地位、统一命运的状况被打破，农民获得了一定 程度解放。但这种变化仅仅体现在对农民职业规定功能的取消，对身份规定的功能仍在 发挥作用。民工仅仅是地理流动，而不是身份的流动。农民社会地位的获得仍然受到以 户籍身份制为依据的评价标准的影响，作为身份制度基础之一的城乡分割制度仍在一定 范围内起作用。
二、农民身份不平等问题的特征表现
美国社会学家彼特·布劳认为：社会成员特征如果按照类别参数如性别、职业、宗教 、住地、工作地来分类，被定义为群体，它从水平方向对社会地位进行区分；如果按等 级参数来分类，如收入、财富、教育、权力等，被定义为地位，从垂直方向对社会位置 进行区分。如果说农民还有一些权利的话，就是对土地的“准所有权”，农民可以拥有 一定土地的使用权，这是其他群体不具有的。即使这样的权利也经常受到挑战。这种不 稳定存在于三个方面：(1)使用期限不足；(2)存在因人口变化调整土地而失去土地的风 险；(3)存在着因非农征地而失去土地的风险。除了有限的一些权利外，农民身份的最 大特征是不平等性和低地位性。它主要表现在政治、经济、社会、文化等各个层面。
(一)政治层面表现为少权。农民没有表意权，没有真正享有农村社会发展的话语权。 我国选举法实际规定农民选举一个人大代表的人数是城镇居民的4倍。人大和政协委员 中农民代表的人数和他们所代表公众的人数不成比例。最重要的一点是农民没有自己的 组织，缺乏和政府对话的平台和渠道。
(二)经济层面表现为弱势。首先，农民收入水平低下，城乡居民收入差距加大。1997 —2003年间，全国农民人均纯收入只增加695.9元，不到城镇居民收入增量的1/5，年均 增长速度不到城镇居民的一半。城乡居民收入差距持续扩大，由80年代中期的1.8∶1， 90年代中后期的2.5∶1，扩大到2003年的3.2∶1。全国农村有近3000万人尚未解决温饱 问题，近6000万人处于低水平、不稳定的温饱状态。目前中国的基尼系数已超过0.4， 这意味着在短短的二十年里，中国从一个最平等的国家转为相对不平等的社会。其次， 农民负担沉重。农民要负担乡镇政权的运转的费用、计划生育的费用、学校教育的费用 、民兵训练的费用、公共设施建设费用，农民离开农村要办“三证”，到了城里还要办 暂住证、健康证，交就业管理费、治安费、企业保证金等。税收上，农民实行按亩交农 业税，税率为8.4%，但由于农产品的商品率为40%左右，折算后农产品实际税率为17%-2 1%，而目前我国工业品平均税率为17%，一般工业企业的税率为5%，商业企业为2%，198 5年农民交纳农业税42.05亿元，2000年上升到465.31亿元，增长11倍，而农民收入只增 长了5.67倍。另外，许多农业产品价格受到国家控制而被低价收购，和工业产品之间形 成“剪刀差”。1952年-1990年我国农民通过“剪刀差”为国家和城市提供了高达8474 亿元资金，平均每年223亿元。而80年代中后期开始的新一轮“圈地运动”至少造成400 0万失地农民，农民的利益受到比“剪刀差”更为严重的盘剥，成为农村不稳定的主要 诱因。
(三)社会层面表现为歧视。社会对农民的歧视，有的是制度性歧视，有的是社会群体 的歧视，具体表现在地位认同、公正性、公共物品占有、就业、社会保障、教育等方面 。
1、地位认同。在传统社会中，农民的社会地位相对来说还是比较高的，自古就有“仕 农工商”之说，农仅次于仕。在现代社会分层中，农民的社会地位明显下降。中国社会 科学院《当代中国社会结构变迁研究》课题组以职业分类为基础，以组织资源、经济资 源和文化资源的占有状况为标准来划分社会成员，将中国社会成员划分为十个阶层，农 业劳动者阶层处于第九位。
2、公正性。社会公正的内涵具体说来有三点，第一是起点的公正，即机会平等；第二 是过程的公正；第三是结果的公正。农民在这三点上都受到忽略。农民身份是先赋性的 ，使他们即使在相对公平的不竞争环境下也处于不利地位，他们及其后代向高社会阶层 流动是很艰难的。城市居民买房买车、耐用品消费、装潢、出国留学可以贷款且低息， 而农民却没有这个权力。农民的孩子甚至没有报考职业学校的资格等。
3、公共物品占有。公共物品的供应是现代社会的一个特征，但在国家制度性安排下农 民很难享受到这一点。国家在城市投入大量的资金修建公共设施包括交通、市政、卫生 、住房、环境等，而投入农村的资金很少。
4、就业。《劳动法》规定“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳 动关系的劳动者适用本法”，农民被排除在《劳动法》之外。某些白领行业和管理行业 不允许流动人口进入。进城的农民即使有了一种非农化的职业，在我国身份体系中仍还 是农民，与仍然滞留在农村的人口没有什么区别，享受不到国家给予市民的各种福利待 遇。在户籍制的屏蔽下，城市农民工在日常生活中感受到户籍的歧视，感受到市民的歧 视，他们处在一种边缘化的状态，很难进入城市生活的主流。
5、社会保障。农村失业人口不叫失业人口，而是农村剩余(富余)劳动力，也就没有失 业救济。农村实行家庭联产承包制后，以集体经济为依托的农村社会保障体系濒临瓦解 ，农村社保水平显著下降。
6、教育。城里的学校由国家投资建设，教学设施先进，教师教育水平高，经济地位和 社会地位也高。而农村的学校由农民自己集资筹办，教学条件相对落后。农村孩子继续 升学的压力大，尤其是大学教育收费的政策使得更多的农家子弟失去了深造的机会，失 去了参与社会竞争改变身份的机会。一个家庭培养一个学生从小学到高中要花费3.5-5 万元，大学本科要花4.5-5万元，这同农民的实际收入是远远不相称的。据不完全统计 ，高校学生中农村子弟只占30%。
(四)文化层面上表现为落后。农村教育、医疗卫生、科技和文化艺术等领域发展缓慢 。文盲和半文盲占全国总人口比重大，科学技术人员比重小。据《中国农村年鉴2000》 统计，1999年农村有各类教员职工635.55万人(其中小学教职工406.8万人)，医护人员1 16万人，农村剧团、文化专业户约100万人，农业科技人员300万人，合计1153.5万人， 约占农村总人口的2.5%。
通过以上分析，可以得出这样一个结论：由于在政治、经济、社会、文化等方面的权 力缺失，农民在当代中国社会结构中处于弱势群体的地位。而且由于城乡二元结构的影 响短期内难以消除，农民的弱势地位很有可能进一步加深。
三、建设和谐社会必需公平地对待农民
农民身份是制度性安排的结果，反过来农民身份也会对制度和社会产生作用。表现在 两个方面：一方面，农民身份制的确立，将社会上一部分人屏蔽在分享城市资源之外， 这种制度的核心是为人与人之间以及人与资源之间的关系建立秩序。它降低了政府管理 的成本，保证了国家对社会资源的集中控制和使用，为中国的工业化争取了时间和资金 ，维持了国家和社会的稳定。即使在三年自然灾害和“文化大革命”这样的大灾害和大 动乱中，农村依然呈现出超稳定的特征，这和农民身份制有密切关系。另一方面，随着 中国的改革开放，中国社会发生了转型。在转型过程中，农民身份的正功能渐渐失去， 而它的负功能却渐渐显现。首先，它影响中国社会稳定。农民身份权力的缺失和对相对 剥夺感的认同是社会冲突的潜在因素。农民身份制度使农村社会横向联系的纽带极为脆 弱，政府与农民之间的协商、对话成本极为昂贵，这是农村社会不稳定的主要根源。近 几年来，农村社会冲突事件不断发生，影响了农村社会的稳定。同时农民进城与城市“ 排农”的矛盾日益尖锐。有学者说：“农民做得成奴隶的时候是顺民，如果连奴隶都做 不成便是暴民”。其次，影响中国现代化进程和全面建设小康社会的目标。农民身份制 度降低了中国资源宏观配置效率，产生了庞大的农村隐性失业人口，阻碍了中国城市化 的进程。再次，中国农民在公平、公正方面的不利处境，压抑了农民的原创力，社会发 展的推动力量被严重地削弱。
要改变农民身份的现状，政府必须要制度创新，赋予农民权力，减少对农民的剥夺和 限制，使农民身份职业化、公民化。因此，以人为本，以推进农民权益保障为突破口来 实现城乡协调发展是一种必然的选择。就农民的公平状况的改善而言，其对策涉及到社 会、经济、政治、文化的方方面面。
1、取消限制农民生存和发展的法律法规，建立和完善保护农民的法律法规，在法律上 确立农民的公民权。以公平公正的理念对待农民，给农民同等的国民财富占用权、同等 的公共物品使用权，通过多次分配的途径对农民在改革中付出的代价予以补偿。这样就 能实现恩格斯在《共产主义原理》一书中所描述的社会景象“结束牺牲一些人的利益来 满足另一些人的需要的情况，使所有人共同享受大家创造出来的福利，使社会全体成员 的才能得到全面发展”。
2、切实保障农民对土地的长期使用权，确保农民对土地使用的处置权利。给农民和国 有土地拥有者、以及城市其他土地拥有者同等的土地权利。进一步明确界定农民的土地 权利，使农户真正地享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权，承认农民物 权性质的使用权和有条件的处分权。改革现有的土地征用制度，改变目前土地征用、征 收过程中价格偏低的状况，规范土地流转的价格形成机制，大幅度提高土地征用的补偿 费用，同时，要保障农民土地使用关系变更中的谈判权力。
3、给农民以政治信任，使农民与城市居民一样地建立代表自己利益的农民组织。当前 ，要在自愿的基础上引导农民发展各类专业合作经济组织，提高农民进入市场的组织化 程度，降低风险。同时，从长远看，应在落实村民自治的基础上，允许农民成立各级农 会，代表农民利益。农会应当同妇联、工会等群众组织拥有同等的政治地位和社会作用 。建立和形成农民与政府的对话机制，降低对话成本，给农民体制内表达的机会，减少 农民体制外寻求实现利益表达的方式。邓小平早在20世纪80年代中期就指出：“成立一 个农民协会的意见可以考虑，我们等三年，真正需要即可筹办”。农民社会组织化程度 越高，社会就越稳定，关键在于谁组织、以什么方式组织。
4、继续改革户籍制度，减少户籍制度所附加的福利功能。全面取消城乡分割的户籍制 度，给农民以平等的公民权。从我国农村发展的现状出发，要彻底进行户籍制度改革， 根本改变“城乡分治，一国两制”的局面，必须彻底打破城乡二元格局，把农村人口的 社会流动纳入到国家整体的社会流动，使农村人口的职业转移与居住变迁、社会地位变 化同步进行。当前，要在放开小城镇的基础上，逐步放开大中城市，形成农民身份的梯 度流动。
5、建立全国统一的劳动力市场。要使农民工真正享受同等的劳动权益和就业机会，彻 底清除对农民工进城的歧视性政策，建立城乡统一、开放有序的劳动力市场，真正做到 城乡居民在发展就业机会面前地位平等。要淡化不同劳动力角色的认同边界，消除社会 从业人员之间的不同“身份”，如在招工招聘中不强制性要求具有本市户口，保证社会 上各种地位、角色和发展机会能够向所有社会成员开放。同时加快城镇化进程，通过城 镇化来吸纳农村剩余劳动力，带来农村经济的综合发展，为农民增加收入带来更多的机 会。
6、按照城乡平等的原则改革农业税收制度，尽快统一城乡税制。今年全国已有25个省 取消农业税，农村税费改革已有了突破性的进展。现在完全有条件废除专门对农民征收 的各种农业税和乡统筹费、农村教育集资，建立以所得税为核心的城乡统一的现代化赋 税制度，将种田的农户视同个体工商户，征收增值税和个人所得税。
7、建立城乡统一的社会保障制度，消除农民生活的后顾之忧。社会保障是一种公平机 制，是用来弥补市场的缺陷、市场效率的外部成本，克服市场竞争带来的人类生存风险 的社会制度，然而我们在社会保障制度的设计中却采用了“效率优先”的原则，这本身 就不合逻辑，其结果是再分配和互济功能的弱化。农村市场经济的发展，使土地作为农 民的基本社会保障功能和作用逐渐减弱。国有资产是全民资产，农民不能长期被排除在 外，农民也应逐渐拥有平等分享的权利。同时，要逐渐推行由国家、集体、农民个人共 同出资，合理负担的农村养老和农村医疗保险制度，结合农村扶贫政策和其他民政补助 政策，扩大农村最低生活保障制度的保障面。
8、改革现有的农村教育体制，实行国家对农村教育的投入。完善财政转移支付制度， 使农村和城市居民享用同等义务教育的权利，在新的形势下，应当通过完善转移支付制 度，保证农村的义务教育。降低农村学生高考录取分数线，减免农村学生(包括贫困市 民子女)的学费，拓展和提高农民子女参与社会竞争的机会和能力，改变农村代际流动 的状况。
其他措施还包括统一城乡税制、提高农民收入、减轻农民负担、改革乡村政权等。但 最为关键的还是确立起共享社会发展成果的基本理念，使农民得到基本的公平、公正对 待，并采取一切可以采取的措施从根本上改变农民身份，使农民身份职业化、公民化。
[主要参考文献]：(略)
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