政府公共性理论的谱系，本文主要内容关键词为：谱系论文,理论论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共性是行政学说的核心概念，正如公共性是行政实践的首要美德。政府公共性的极端重要性，时下日渐为人们所认识，并且成为了热门话题。概观已有相关著述，他们纷纭提供公共性观念，各自胸怀抱负构建理论。然而公共性是什么的问题，隐含着一个逻辑前提，在此称之为公共性理论的谱系问题。谱系是把握公共性的世界观和价值观问题，因而也是把握公共性的认识论和方法论问题；公共性的探究采取的谱系不同，得出的公共性理论形态有别。本文从宏大的视角审视当前的政府公共性理论，指陈其普遍暗含的公共性谱系的偏差，并且提出与之不同的谱系型态，从而为公共性理论的合理定位辨正方向。
一、科学的与哲学的
科学和哲学皆为行政认知的理论方式（注：与认知世界的方式一样，认知行政的方式也有三种，即经验行政、科学行政和哲学行政，这是三种不同层次的行政认知方式。本文之所以只提二种是因为，本文致思的对象是他人成果中的思想。），也是认知行政公共性的理论方式。无论是科学行政抑或哲学行政，都具有先验性、概念性、无限性和批判性特点，因而具有解释功能、规范功能、批判功能和理想功能（注：罗尔斯在论述政治哲学的功能时，指出政治哲学的四种作用，即实践作用、定向作用、调和作用、理想作用。参见罗尔斯《作为公平的正义——正义新论》，上海：上海三联书店，2002。）。行政学说就是通过科学的和哲学的认知，获得自我规定和自我发展，并规定与推动行政实践的进步与进化的。科学与哲学虽同为认知行政的理论方式，却存在着根本的差异性。比如“效益”，在科学的视野中指积极效应；而在哲学视野中则指“应然”。这种区别来源于科学与哲学作为行政认知方式的差距；它们关于行政的行政世界图景、行政思维方式、行政价值规范，相互存异而形成高低不同的行政认识层次。正因为如此，人们对行政公共性的理论探讨，也必然存在科学的和哲学的两种谱系。
可查阅的关于行政公共性的成果，在此都暂且被视为科学的形态；尽管有些著述采取的是经验形态，极个别的试图上升为哲学形态（注：有人撰文试图从哲学角度的探讨“公共性”的内涵，然而整个文章并未采用哲学的方法，仍不出行政科学的范围。参见王乐夫，陈干全：《公共性：公共管理研究的基础与核心》，《社会科学》，2003年第4期：67—74。）。所有这些科学的行政公共性，都内在地隐含着一个似是而非观点：公共（的）即公共性（的）。汉语大辞典中“公共”意为“公有的”、“公用的”、“公众的”、“共同的”。换言之，“公共”的中文语义指称“公有现实”（注：“公有现实”是哲学的起点和归宿，正是它决定了哲学具有追求“公共性”的本性。哲学是植根于公有现实之中的一种理论形态，它的存在永远从属、决定于公有现实的状况。参见贺来：《走向公共性的丧失——论后现代主义哲学的根本理论旨趣》，《吉林大学社会科学学报》，1995年第6期。），它强调多数人共同或公用；它是对行政事实的一种描述，而没有附带评价的成分。有人认为“公共”在古希腊词汇中有两个词源[1]，实际上恰恰没有对公共与公共性加以区分。在古希腊的时候政府是公民公共的政府。古希腊著名思想家柏拉图的国家起源说，带有明显的公共色彩[2]（P58）；政治学之父亚里士多德对城邦和公民的界定，都能说明政府为公民共同所有。近代资产阶级执掌政权，主张国家、政府是人民权利让渡的产物，则更突出了政府的共同所有性质。阿伦特著名的桌子的比喻[3]（P38），最能形象地说明政府是公共的。实际上政府是公共的为所有公共性论者赞同。但是政府是公共的这一事实，不只是表现为公共管理主体和公共管理价值、公共管理手段和公共管理对象及目标四个方面[4]。准确地说行政系统的所有要素都是公共的；公共是公共管理最本质的概念。所以，有人认为由“公共”这个概念组成了公共管理的范畴体系[5]。
公共内涵着公共性，以公共性为前提。公共性通常存在于公共之中，但不必然存在于公共之中。如果像诺齐克所说，国家产生的最初雏形是财产保护性机构[6]（P22-23）；那么这些财产保护性机构保护财产安全具有公共性，但它本身却不是公共的。人们在谈论公共性时，把公共权威视为其一大表现；其实这种观点不过是一种经验判断，且具有浓厚的意识形态色彩。公共性不是公共权威的产物[7]，它不因公共权威的建立而产生。公共权威虽然尚不存在，公共性却已然在世。公共性不存在于其它地方，它恰恰内在于公共事务之中（注：有人认为，在农业社会时期，公共部门与私人部门尚未分化，也就不存在公共性的问题。到了近代工业社会，在政府公共部门化的进程中，才出现了公共性的问题。参见张康之：《公共性、公共物品与自利性的概念辨析》，《行政论坛》，2003年第7期：8—11。实际上这种说法不确切，因为自在的公共性存在于公共事务之中；在农业社会虽然没有公共部门和私门部门的明显分化，但不能否认公共事务的存在。）；只要有公共事务存在，公共性就客观存在。作为自在存在的公共性，它不自动呈现于人们面前；它深深地隐藏在公共事务之中，人们只能在公共事务的逻辑里寻找公共性。公共权威处理公共事务，就是要找出公共事务的公共性；把公共事务的公共性摆出来，并按公共性逻辑处理公共事务，此时我们说公共权威具有公共性。公共权威展示的公共事务的公共性，经过了他们自己乃至专家智慧的加工；这种公共性是自为的公共性，它可以与公共事务的公共性一致或不一致。因而公共权威的责任和使命，就是达到自为的公共性与自在的公共性相符，是公共事务的自在自为的公共性。
在政府公共性的科学的谱系中，人们所指的公共性当然是政府自为的公共性。那么在这个意义上，公共与公共性真是一样吗？公共的政府就一定具有公共性吗？显然未必如此。公共即公共性，既不符合公共性实践的经验事实，不符合公共性理论的客观逻辑。我们认为，公共与公共性具有以下区别：其一，公共表明政府系统的公有性质，公共性表明政府行政的求真品质。公共表明行政的产权属于全体公众[8]，而非属于任何个体和团体或者阶层和阶级。很多人在政府的合法性上讲政府的公共性，实际上就是指由公众委托的政府为公众共同所有。公众把权力委托给政府，目的是政府以“公”的立场，正确处理公共事务。政府寻找公共事务中的公共性，未必与自在的公共性合一；政府可能受少数团体、阶层和阶级的控制，丧失探索发现公共性的求真品格。其二，公共是政府自身不能选择的，公共性是政府自身能够选择的。在现代宪政民主社会，政府为公民共同所有，这是政府不能选择。政府公有是公民选择的结果，政府不能为自己选择所有权性质。政府只要是政府，只要它进行行政活动，它就必须选择公共性；而且政府也具有能力，却发现公共性并选择公共性。其三，公共政府的最高的公共性是公共理性，但占有公共理性不等于实现公共理性。公共性是政府的第一属性[9]；行政的其它特性都来源于政府的公共性[10]。在现代民主社会中，公共理性是政府公共性的最高表现，它是保证政府行政的主体性品质。公共的政府一般具有充分实现公共性的良好品质，但拥有公共理性的品质不等于公共理性的实现。正如亚里士多德所说，占有德性和使用德性完全是两回事；一个睡着的人、一个感觉迟钝的人可以有某种品质，却不做出好的结果[11]（P16）。换句话说公共的政府实施行政活动，不仅在于它具有公共理性，更在于其公共理性的行政实现活动之中。其四，公共是公共性的基础，公共性是公共的根据。公共的政府把公共职位向全社会开放，使政府可能成为社会精英的集中地，因而为政府公共性奠定了广泛的社会基础。但公共的政府只能根据政府的公共性建构；政府的公共性是政府作为公共部门构成部分的根据[7]。公共与公共性当然还有其它区别，比如字面上的不同就说明二者不能简单地划等号，对此无需再作细分。总而言之，公共是行政的一个事实问题，它是非价值事实而不是价值事实。公共可以做出评估，但此评估本身还不是评价。公共性是对行政的评价问题，它是价值事实，而不是非价值事实。公共性本身作为一种有吸引力的价值，本身意味着公众对政府已经有了一种评价。公共是不依思想而存在的客观事实，因而是一元的；公共性则是依思想而存在的价值体系，往往形成价值等级。行政价值评价以行政非价值事实为基础，却以公众追求的特定善为前提；缺少公众追求的特定善，仅有行政非价值事实，并不能推导出行政价值评价。
国内的政府公共性论者把公共与公共性等同对待，或许深受国外一些行政学理论的误导。例如美国著名行政学家德怀特·沃尔多对三个互相联系的问题——“什么是‘公共’行政？‘公共’这一修饰词表示什么特征？公共行政怎样区别于一般行政，种怎样区别于属？”[12]（P15）——的解释，就属于把公共视为公共性的典型例子。可以想象即使在行政学说最发达的美国，这一现象也是非常普遍的。然而从思维产生的本原上说，这是行政科学本身固有的特性决定的。行政科学属于社会科学，其作为科学所具有的自信，就是它能在行政管理规律的基础之上，把行政运行规律与行政思维统一起来。这是行政科学的自我吹嘘，也是行政科学的潜在病源。科学行政作为认知公共性的一种方式，所形成的必然是公共性的科学的谱系；以科学的行政思维方式思考政府的公共性问题，必然在公共与公共性之间划上等号。行政哲学的功能在于反思，在于置疑行政运行规律与行政思维的一致性，于是对公共与公共性的关系的反思（注：政府公共性理论的明确提出，与行政对公共善的追求的价值冲突相关，比如效率与公平、效率与民主的关系问题。它们之间矛盾的不可避免，正是政府公共性产生的动因；或者说它们的矛盾用公共性统一起来，而这只能由行政哲学来承担。有些人把它们之间矛盾的解决，看作一个平衡问题。参见周志忍：《公共性与行政效率研究》，《中国行政管理》，2000年4第4期：41—45。平衡是一种妥协，而不是理性反思的结果。有人把矛盾的一方视为公共性，并对它进行优先选择。参见祝灵君，聂进：《公共性与自利性：一种政府分析视角的再思考》，《社会科学研究》，2002年第2期：7—11。这些实际上都还是在科学的谱系中，解决它们之间的矛盾；但在科学的谱系中，这些矛盾是不能解决的。），也成为了行政哲学的重要内容。可以说整个行政发展史，就是对公共与公共性的关系不断反思的历史。当然科学行政也有反思功能，它通过对经验行政的反思，抽象出科学的行政概念，这些概念构成具有严密逻辑框架的知识体系。但科学行政主要是“构建思想”，而不是“反思思想”。在公共性问题上，它反思公共如何与公共性相一致，却不反思公共即公共性的虚妄结论。因而，反思公共性的艰巨任务，不能由科学行政承担，只能由哲学行政肩负。哲学行政对公共即公共性存疑，它通过反思公共的政府活动及其结果、政府发展逻辑及其科学精神、政府机制功能及其品性，等等，为公共政府的公共性不断开辟新的空间和新的境界。所以从哲学的视角和高度思考，公共性属于“应然”的领域，与公共属于实然领域相对。“应然”领域与实领域然遥相呼应，公共与公共性之间总是存在无法消除的距离。公共的政府接近公共性的政府，需要公民的公共理性对政府的批判，需要政府的公共理性对自身的批判。在此意义上说，公共性是对公共政府的反思，它是公共政府反思的理想境界，是公共政府反思的实践意志；反思形成了公共性的哲学的谱系，反思开创了政府行政的公共性视界。
二、管理的与伦理的
科学管理是科学行政的典型，行政学科就是在科学管理运动的推动下，用科学管理的原理催生并蓬勃发展起来的。乃至20世纪70年代兴起的新公共管理运动，仍然是以管理主义为根本方针。或许由于这个原因，我国最初引进西方的Public Administration时，是翻译为恰好能避免意识形态的“行政管理”。这就直接导致人们讲行政的时候，无不例外地总是以行政管理相称，即人们把管理当成了认知行政的惟一途径，而否定了行政认知的其它途径（注：罗森布鲁姆认为，公共行政有三条相对分明的途径，各自对公共行政有不同的阐述。公共行政的三条途径指的是：公共行政的管理途径；公共行政的政治途径；公共行政的法律途径。参见罗森布鲁姆：《公共行政的管理、政治和法律的途径》，中国人民大学出版社，2002年，第16页。然而我们认为，不管是哪种途径，都必须接受伦理道德的审判。）。在行政学说发展的这种背景之下，当人们终于提出政府的公共性问题时，也必然只能以管理的思维方式思考，形成政府公共性的管理的谱系。
考察有关政府公共性的论著，它们都是从政府管理的角度，特别是从公共管理的使命，来说明政府公共性之所在。由于公共管理指的是以政府为主体的公共组织对社会公共事务的管理，政府的公共性就必然在于政府以公共利益为出发点和目标。具体地说政府提供社会和市场不愿或不能提供的公共物品，如安全和秩序、公共和福利保障等，是政府“公共性”的基本内涵[13]。尽管在不同时代和时期、不同国度和地域，对政府的公共性的外部特征有不同的要求，但实现社会正义、提供公共物品等，却是所有政府公共性的共同内容；因为政府产生和存在的目的，是为了公共利益、公共目标，以及创造具有公益精神的意识形态。甚至有人把政府提供公共物品的规模与政府公共性的程度等同起来，认为扩张政府公共性就意味着强化政府对社会的渗透面和控制面，从而强化政府职能和权力，政府的规模也可能因此扩大；反之，收缩政府的公共性则意味着，政府承担公共产品供给和维护社会正义的功能部分由社会来承担，政府职能和权力将会缩小[9]。把公共产品的规模与公共性程度相等同，显然犯有混淆公共与公共性的错误，这是对政府公共性的无知，但同时又引起人们去思考提供公共物品与政府公共性的关系问题。
政府的公共性体现在政府的行政管理活动之中，这是我们在前面已经说过且也是人人都能理解的。行政管理尽管有着传统管理途径和新公共管理途径之别，但以管理的途径把握行政就是其共同特征。所以行政管理不仅包括政府对自身政务的管理，也包括政府对社会公共事务的管理。进一步说当我们谈论政府的公共性的时候，政府的公共性就不只是限于公共管理，或者说政府对社会公共事务的管理之中；在逻辑推论和社会发展中，政府对其自身的管理同样内涵着公共性问题。可是人们对热点的追踪和对政府目的的强化，无意间却忽略了公共管理籍以进行的行政主体的公共性。这无论是在公共性内容的外延上，还是对于政府追求公共性目标，都是片面的而会产生误导。有人会说行政行为属于目的行为，政府的目的在其活动及其活动结果之中。事实上恰恰因为政府的公共目的，因为政府依靠国家权力实施公共目的，政府本身的公共性反而愈加值得重视。传统管理途径的长处就在于此。传统公共行政是主体完善论的行政哲学；它坚信只要行政主体符合理想官僚制，对社会公务的管理就无需要再去劳心。今天随着新公共管理的盛行，人们对传统管理途径万般指责，说它只注重效率而忽视公共性（注：由于受新公共管理思想的影响，这种观点相当普遍。在讨论政府的公共性问题时，张桂英就指责说：“管理行政只注于效率，忽视或遗忘了公共性。因此我们应该在公共性基础上重建公共行政学，即公共性为公共行政学之重建不可或缺的维度。”参见张桂英：《公共性为公共行政学之重建不可或缺的维度》，《华北电力大学学报》，2003年第3期。周志忍说忽视“公共性”是传统行政效率研究的一个重要缺陷，而公共性的凸显则是当代行政效率研究的一个重要发展趋势。参见周志忍：《公共性与行政效率研究》，《中国行政管理》，2000年第4期：41—45。），当然是有失公允的非正当评价。既然传统管理途径是以政治和行政分离为理论基础，那么执行国家意志的行政以效率为目标，就不是忽视或否定公共性，勿宁说它是把效率视为执行国家意志的公共性。不管是传统公共行政还是新公共管理，效率始终是行政执行中政府公共性的法。
就政府对社会公共事务进行公共管理而言，政府公共性当然体现为政府以公共理性实现公共善。新公共管理一改传统管理“非人格化”的人，把公众视同为市场机制中的顾客，认为政府就是要提供公共物品和公共服务，以满足公众作为顾客的需要。这为政府实现其公共性及公共性的评估，导向了具体而可量化的方向。特别是新公共管理从研究主体的扩大、目的性质的转变、理念导向的更新、方法手段的提高等方面[14]，对传统公共行政进行改造，对转变政府公共性的方向和提高政府公共性的程度，具有范式转换的划时代意义。但是新公共管理途径与传统管理途径，二者在管理主体、对象范围、基本功能和理念方式等方面是相同的。因此新公共管理的出现给公共行政注入了新的活力，却不能因此而拔之过高以致阻碍行政学说的发展。从根本上说新公共管理与传统公共行政一样，它们的政府公共性都是“体现”型公共性，尽管它增加了“参与”型和“批判”型公共性（注：此转引李明伍关于哈贝马斯对公共性的分类，然而又作了相应修改。哈贝马斯将公共性划分为古希腊“城邦”型公共性、欧洲中世纪“体现”型公共性、近代西欧“市民”型公共性等若干类型。参见李明伍：《公共性的一般类型及其若干传统模型》，《社会学研究》，1997年第4期：108—116。）的分量。那些认为新公共管理可以实现政府公共性的思想（注：张桂英对“重塑政府”、“再造公共部门”等行政改革运动的赞誉，就有这种倾向。参见张桂英：《公共性为公共行政学之重建不可或缺的维度》，《华北电力大学学报》（社会科学版），2003年第3期：50—53。），是危险的而应该再三斟酌。“体现”型公共性本质上是给予性的。顾客导向更加强化了这类公共性，所以才会产生政府公共性与政府提供公共产品等同的错误。政府公共性当然蕴含于政府提供公共产品之中，但政府提供公共产品只是单向的公共性体现；它是被动的和单方面的政府公共性，因而可以说还算不上政府公共性。而且不说政府出于公共性提供公共产品，即使政府合乎公共性地提供公共产品，也是政府远远不及而迫需努力的奋斗目标。
政府的公共性并不就是政府提供公共物品，甚至服务型的政府也不能解决政府的公共性问题，只要它们是以管理为行政认知的途径。因为管理在与行政相区分的意义上，所关注的是获得结果及管理者为获得结果负个人负责（注：行政与管理的区分是行政管理学说中至今尚未解决的问题，其结症或许在于人们对行政本身没有作合理区分，以致辨不清是行政属于管理，还是管理属于行政。正如比尔特在《管理教育》一书中所指出的：人们往往对管理和行政做出区分，然而所做出的区分不同：在一些场合，行政被当作高层管理者的活动，管理则被当作低层次的活动；而在另一些场合，却正好反过来。参见：William Byrt（ed.），Management Education：An International Survey，London：Rpi；edge，1989.这种观点是正确的，但没有说明原因。实际上，行政首先是一个政治学概念，它与立法和司法相对；然而才是一个行政学概念，它与管理相对。此处所作的区分是第二种意义上的区分，也就是新公共管理对管理与行政所作的区分。）。这种以目标为取向的公共管理，内涵着政府在社会公共事务管理中，为了实现预期目的而置社会公众于工具的危险。然而人民首先是国家和政府的所有者，而不仅是政府公共管理的对象。政府应该把人民当成目的，而不仅仅是政府实现具体目标的工具。政府提供公共物品和公共服务，不能以牺牲少数人的权利为代价。在宪政民主国家中，公民的自由全面发展是政府公共管理的首要前提，正如罗尔斯所说：“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。”[15]（P1）所以，政府的公共性不仅在于政府提供公共产品和公共服务，虽然政府的公共性确实存在于政府的行政活动之中。政府的公共性更主要是政府如何履行行政事务的问题，因而是一个关于政府与公民的关系的伦理问题。只要政府以管理为行政的认知途径，从自身的角度寻求公共性，政府的公共性追求就注定不会成功。政府公共性不能满足于公共管理的谱系，它必须上升到行政伦理的高度。
政府公共性的伦理谱系，是对政府公共性的管理谱系进行反思的结果，但它本身也自成一种公共性谱系。伦理与道德在日常生活中不加区分，并不表明它们完全一致。从伦理学说发展史来观察，在黑格尔那里，伦理与道德有了真正的分野。在他看来道德属于个人的主观意识领域，而伦理则是人的主观意识的客观化或制度化。制度是人与人之间权利义务关系的客观化，但制度本身只有符合普遍的道德要求才是伦理。所以伦理又不是实际存在的制度。伦理总是具体体现于伦理关系之中，它是人与人之间的、主观见之于客观的实体性关系[16]。从伦理关系反思政府公共性问题，是政府公共性伦理谱系的探究途径。如果说伦理关系本质上是人与人之间的关系，行政伦理关系则是政府与公众之间的关系，那么政府与公众的关系又是什么关系？新公共管理的顾客取向等理念，很明显视之为生产者与消费者的关系（注：美国公共行政对于如何实现公共性有过几种理论，包括以利益集团形式表现出来的公共（多元主义视角）；以理性选择人形式表现出来的公共（公共选择视角）；以代议的形式表现出来的公共（立法的视角）；以消费者形式表现出来的公共（提供服务的视角）；以公民权形式表现出来的公共（公民权视角）等。这些理论从一个侧面反映了政府与公众的不同性质的关系。参见王乐夫，陈干全：《公共性：公共管理研究的基础与核心》，《社会科学》，2003年第4期：67—74。本文在此是在与政府公共性的伦理谱系的立场上，谈论政府公共性的管理谱系的，故只取新公共管理关于政府与公众的关系的观点。）。政府与公众的这种视角，站在行政伦理的高度来审视，勿庸赘述潜在着严重问题，它是新公共管理公共性危机之源（注：有人在新公共管理与传统公共行政的对比中，对新公共管理的合法性和公共性危机，从多个方面作了专门探讨。参见李瑞昌：《“新公共管理”的合法性与公共性危机》，《东南学术》，2002年第5期。站在传统公共行政的视角看新公共管理的危机，正如站在新公共管理的视角看传统公共行政的危机，二种立场都是单方面的因而是错误的。无论是哪一种管理范式，其公共性危机只能放在政府与公众的关系上来思考。）。消费者并没有反映与政府相对意义上公众的本性；公众的行政特性只有把公众进行完全抽象才能显现。这一特性就是公众的行政权利，也就是公众的政府公共性。康德在他的论文《永久和平论》中说：“从公共权利的全部质料之中（就国家之内人与人的或者还有各个国家相互之间各种不同的由经验所给定的关系）进行抽象，那么我就只剩下公共性这一形式；这种可能性是每一项权利要求中都包含着的，因为没有它就不会有正义（正义是只能被想象为可以公开宣告的），因而也就不会有权利，权利仅仅是由正义所授予的。”[17]（P139）政府的公共性是非自足的，它只能在政府与公众关系之中界定。政府的公共性在于公众普遍的行政权利得到真正尊重，并且公众如果具有行政意愿和行政能力，可以依法定程序行使其行政权利。所以政府的公共性是指该社会公众基于其行政权利平等地介入行政的倾向性（注：有人指出：公共性指该社会的成员能够平等地涉及“公共”领域的倾向性。参见李明伍：《公共性的一般类型及其若干传统模型》，《社会学研究》，1997年第4期：108—116。这种说法是合理的，充分体现了公共性的伦理性。然而文中没有指明社会成员平等涉及“公共”领域的共同基础。本文认为，对于政府公共性而言，这一共同的基础就是公众平等的行政权利。）；民主性是现代行政公共性内涵深化和外延拓展的根本动力[10]。公众的行政权利是政府为公有政府的表征，是对行政权力的限制，因而也是对政府行政方式的约束，它构成了政府进行公共管理、提供公共产品的基础。在此意义上，公共部门的活动越是接近社会，其公共性越明显；越远离社会，其公共性越弱[1]。
三、规范的与解释的
无论是政府公共性科学的和哲学的谱系，还是政府公共性管理的和伦理的谱系，公共性都给予政府行政一种强大的约束性和范导性。政府公共性理论的爱好者无不意识到，政府行政必须以公共性来规范和控制。也就是说，行政机关及其公务员作为行政主体，只能以公共利益代表者的身分行使行政权力，努力实现公共利益目标，并以此作为自己的角色定位[18]。行政公共性以公共利益作为出发点和目标，正是公共利益赋予了公共性规范行政活动的属性；因为政府的目的不在自身之中，而是以公众的福祉为目的。既然如此，政府就必须以公众的福祉为其行为原则，就如它写在政府与公众的社会契约中一样。如若政府为诚信政府而遵守社会契约，它就能以此界定政府角色、规划职能目标、约束行政权力。行政权力作为国家的强制力量，它造福人民和可能作恶的双重性质，更是人们强调政府公共性规范性质的根由。从公共性的角度约束行政权力构成了政府公共性的重要内容。公共权力被认为是社会公共领域中由公众所赋予和认同，并能够给公众带来保护和幸福的集体性权力，他不应该有私人偏好的控制性欲望，而只能以公共性为根本的准则[19]。行政权力属于公共权力，可是行政权力却由个人行使；行政权力这种公共所有权和私人行使权之间的矛盾，决定了公共权力为其行使者个人服务的可能性。政府的公共性就是要以自己的规范力量约束公共权力行使者，确保行政权力不脱公共性本色而沦为私人权力。否则作为集体共享的行政权力就会为行政权力行使者独占。所以有人突出公共政策的公共性，认为公共政策离开了公共性，就可能变为某些个人、团体、阶层谋取私利的工具[20]。
为了使政府公共性的规范性得以落实，有人甚至把它的内涵与公共管理的职责联系起来[5]，用职责来体现政府的公共性和约束政府的自利倾向。这种把政府的公共性化约为职责的思想，是典型的哲学科学化甚至哲学经验化，不应该出自主张公共性的人之手。然而公共性作为理念在先地存在于一切行政活动之中，公务人员就应该以公共性为履行行政行为之法，即遵循行政实践与行政公共性相结合产生的具体公共性。特别是市场化改革进程中的政府，面临着现代化建设的艰巨任务，不仅要防止权力脱变为个人特权，还要谨防政府为经济建设为名，追求表面歌功颂德式的政绩。政府的行政职能是全面的和广泛的，试图以政府经济职能取代其它社会职能，甚至以政府机制取代市场和社会机制，其结果不只是政府公共性程度低的问题，而是政府根本无公共性可谈（注：有人认为：“一个政府特别是正处于市场化改革进程中的政府，其行为如果只是一味地追求经济利益，以自我利益为本位，而把所应当承担的其他公共职能置于一旁，将会造成其“公共性”资源的大量流失，给社会的健康发展带来极大危害。”参见杨超：《“公共性”视野中政府行为的市场化及其限度》，《探索》，2003年第2期：45—48。这一观点表面上是明确无误的，实际上根据上文中对政府公共性的分析，它既混淆了公共与公共性，又低估了这种现象的危害。）。用公共性规范政府，首先要使政府明确是“谁的公共性，何种公共性”[20]。政府的公共性，当然是公众的公共性；是公众多数人的公共性，又是公众少数人的公共性。政府的公共性，当然是人的公共性，而不是物的公共性。我们必须谨防以物的公共性取代人的公共性，谨防以公众少数人的公共性取代公众多数人的公共性。
总之政府是需要被规范和监督的，而公共性作为政府行为的普遍理念，对政府行政具有内在的约束作用。公共性这种原则上的规范性，在21世纪刚刚开始之际，为人们不约而同地关注，集中反映了当前政府公共性的现状。它既说明政府的公共性程度低，也说明政府公共性的重要性（注：有人认为：随着公共管理作为一种新的公共部门管理范式在我国的研究渐趋深入，其“公共性”本质越来越受到重视。原因有两个，一是“公共性”的丧失，二是“公共性”的觉醒。参见王乐夫，陈干全：《公共性：公共管理研究的基础与核心》，《社会科学》，2003年第4期：67—74。这二个原因从二个角度总结了政府公共性的现状，然而此结论包含的当前政府公共性现状的评估，不符合客观实际。）。无论政府是自觉到了公共性的意义，还是政府在公众的外在推动下他觉到了公共性的价值，政府都在日渐重视公共性问题，受到公共性的规范和约束。而理论上对政府公共性的聚众纷纭，无疑是唤醒政府的一种重要的外在力量。国内学者对政府公共性的规范性质的异口同声，也表明在理论界关于政府公共性理论的性质达成了共识：政府的公共性应该理解为一种规范理论。因而他们多致力于探讨政府公共性的含义，并论述以此规范和控制政府。但是这些工作不证明已经有了系统严密的公共性规范理论。政府公共性作为规范理论，需要具有公共性规范的标准体系，需要提出明确和系统的规范性内容。换言之要证明政府公共性的内容具体是怎样的，要展示这些内容如何应用，而不仅是解释和说明它的含义。如果不提供公共性的规范框架，仅以公共性为原则抽象地规范政府，公共性规范不能与行政活动自动结合，必然会把其规范性扼杀于公共性自身。而且由于没有与公共性原则相适应的规范体系，公共性作为规范理论也就徒具空壳。
公共性的规范形态逆向地表明，政府公共性属于哲学和伦理谱系，同时也表明公共性的科学和管理谱系的不正当性。固然科学和管理也具有规范功能，作为行政认知的方式和途径，行政价值规范是科学和管理的共同内涵（注：科学作为一种行政认知方式，其内涵包括行政世界图景、行政思维方式和行政价值规范三大要素。在行政学说中，人们往往只见其一，或者把三者割裂开来，这些现象都是错误的。）。只要把公共性置于行政科学的首尾一贯、秩序井然、清晰明确的严密体系中，我们就能感悟到公共性的强而有力逻辑规范力量，体验到公共性对政府行为的绵绵约束。可以说上文所提及的人们对公共性规范特性的论述，都不是公共性理论作为规范理论所具有的规范性，而是科学行政和公共管理中的逻辑规范。以致于论者们的思维逻辑，是从政府的特点来想象公共性的规范性质，而不是从公共性本身的内容来规范政府活动。所以要用公共性来规范政府行为，首先需要站在哲学和伦理学谱系的高度，构建公共性规范理论本身。然而可查证的资料显示，系统严密的有关政府公共性的规范理论尚不可见（注：哈贝马斯在《公共领域的结构转型》及后来的一系列著作中，提供了他的“批判”型公共性的规范理论体系，但从内容和主旨看，却又不是行政公共性的规范理论。）。我们从历史上的贤哲们的理论体系中，虽可以推论其公共性观念，从而明确他们的公共性的（内容）是怎样的，它们本身却都不是政府公共性的规范理论。
政府公共性规范理论的任务，是证明公共性的（内容）应该是怎样的。由于它主要讨论政府公共性的内容，就需要另一种理论作为它的补充。这种理论旨在解决政府公共性的（结构）是怎样的（即如何运作），为什么是这样的（即为什么会这样运作），等等诸如此类的问题。这些问题构成的理论形态，很明显与规范性理论不同，姑且称之为解释性理论。实际上政府公共性理论必然包括解释性理论和规范性理论两部分（注：慈继伟认为一个完整的正义理论包括解释性理论和规范性理论两部分。参见慈继伟：《正义的两面》，北京：生活·读书·新知三联书店，2001年，第4页。本文认为这种划分是合理的，并且对于政府公共性理论也适用。）。我们对政府公共性的解释，影响着对政府规范问题的理解；从解释的谱系探究政府公共性，恰恰就是构思公共性规范体系的可行路径。公共性的解释理论是可以独立于公共性的规范理论的，它可以不从任何公共性规范理论出发，可以不必在不同公共性规范理论之间做取舍，因为它的任务是一般地解释政府公共性的固有秉性。这样政府公共性的解释理论，也可以独立于经验条件，即在解释政府公共性秉性时，可以不考虑具体的政治和经济、社会和文化等经验条件（注：有人从三个方面指出我国政府公共性的必要性：公共行政要公共是当代中国政治实际的需要；公共行政要公共是当代中国经济建设实际的需要；公共行政要公共是当代中国文化建设实际的需要。参见周世波：《关于公共行政公共性的思考》，《探索与争鸣》，2001年第4期：30—33。这种说法固然不错，但这不是在此所提倡的解释方法。而且这有把公共性当作手段的倾向，乃至是在否定我国传统公共行政的公共性。）。不是说这些行政环境对于政府公共性不重要；相反在政府追求公共性的过程中，这些因素往往起着关键性的作用。而是在哲学和哲学伦理学谱系中，政府公共性的秉性是恒定的而超越于具体社会历史环境。正是政府公共性这种抽象的一般性的秉性，为公共性的爱好者们确定公共性应该是什么，提供了普遍的、必然的公共性概念。政府公共性的哲学和哲学伦理学谱系，就是以政府公共性的理念，即以政府公共性的概念和公共性的定在，为其惟一的研究对象（注：黑格尔在《法哲学原理》中说：理念是概念及其定在的统一；哲学以理念为研究对象。参与黑格尔：《法哲学原理》，北京：商务印书馆，1961，第1页。）。
通观有关政府公共性的与日俱增的论著，它们都包括解释的部分并试图对政府公共性作解释。有人就认为政府的公共性表现在五个方面[21]，是一个比较复杂的概念。这实际上是对政府公共性之定在的列举，是囿于科学和管理的谱系，不能提升为哲学和伦理学谱系的见证。在政府公共性哲学和伦理学谱系中，以政府公共性的定在来忖度政府公共性的理念，就如以有限的时空去衡量无限的时空。更多的人是分析公共性的来源和涵义、性质和地位、标准和评价等等，却忽视乃至无视政府公共性的客观逻辑；试想如果不明白政府公共性的固有秉性，也就无法说明政府公共性的涵义，无法提供政府公共性的标准。可以说目前对政府公共性的研究尚处于其外围，并且显示出无力攻坚进入其内核的现象。因而不少人提及政府公共性的秉性，也不力对政府公共性概念进行哲学分析和辩证演绎，无法生产出有关政府公共性秉性的解释性成果。正是由于这个原因，政府公共性的规范理论不能出台；或者即使有人闭门造车，也必然悖于公共性本身的运转规律。所以要构建政府公共性的规范理论，首先必须弄清它的固有秉性，创造出它的解释性理论（注：不少公共性爱好者提到公共性的一些固有秉性，然而却未加以深入探讨。如有人在批判哈贝马斯、罗尔斯及卢曼的公共性理论基础上，指出其共同之处，即都以社会成员的共识作为公共性的必要条件。参见李明伍：《公共性的一般类型及其若干传统模型》，《社会学研究》，1997年第4期：108—116。实际上也就是说，社会成员的共识是公共性的固有秉性之一。）。政府公共性的解释性理论不仅是政府公共性理论的前提，它本身就标志着政府公共性实践的程度和研究的深度。
标签：新公共管理论文; 公共行政论文; 行政管理学论文; 公共事务管理论文; 社会管理论文; 社会问题论文; 科学论文;