产业政策的实施机制，本文主要内容关键词为：产业政策论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F062.9 [文献标识码]A [文章编号]0257-2826(2001)07-0020-07
本文是北京市哲学社会科学规划“九五”重点课题“国家产业政策及实施机制”的一部分。该课题的研究，主要是出于两个方面的考虑：
从理论方面看，首先是因为在市场经济条件下，对于政府应否干预经济的争论始终没有中断过，就是在凯恩斯主义全盛时期亦是如此。20世纪70年代，伴随美国经济出现的“滞胀”问题，对于政府干预究竟能否弥补“市场失灵”的争论更为激烈。尤其是美国经济学家布坎南因“公共选择”理论方面的贡献而获得1986年诺贝尔经济学奖，更使“政府失灵”成为质疑政府干预必要性的有力依据。正如美国佛罗里达州立大学经济学家詹姆斯·格瓦特勒在布坎南获奖后指出的：公共选择理论的主要贡献，在于它证明了市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分条件。现在看来，很有必要进一步探讨一下这个问题。
其次是因为，就是在支持政府干预的凯恩斯主义经济学家中，政府对经济的干预也只是局限在总量政策方面，除了日本的经济学界之外，在当今西方的主流经济学中，基本上没有产业结构政策的地位，而且这一潮流正在影响着产业结构政策在其中具有重要地位的发展经济学领域，因此，也同样有必要进一步研究。
从实践方面看，我国目前正处在产业结构和产业组织转变的重要时期，政府究竟能够在其中发挥什么作用？如何发挥作用？尤其是运用产业政策的结果会如何？“政府失灵”的概率是否很高？搞清楚这些问题，恐怕对我国跨世纪的经济发展，将具有十分重要的意义。
产业政策的实施机制包括产业政策的制定和产业政策的执行，就产业政策的制定而言，其核心问题是如何制定合理的产业政策，它包括两个方面：一是产业政策的合理性；二是如何使制定产业政策的程序科学化。多年来，人们针对后者进行了卓有成效的研究，已有的文献多有论述，我们并没有更多不同于这些论述的看法，为了节省篇幅，我们在这里主要探讨有关产业政策的合理性问题。就产业政策的执行而言，其核心问题是产业政策的执行方式，我们在这里只集中探讨这个问题。最后，是对产业政策绩效的评价，它是对产业政策的合理性与产业政策执行方式的有效性的综合判定。对于产业政策实施机制问题的探讨，我们同样以产业结构政策的实施机制作为分析对象。
一、产业政策的合理性问题
产业政策的制定，是产业政策实施机制中的关键环节，而产业政策的合理性问题，又是制定产业政策首先要考虑的。立足于我国的具体情况，分析产业政策的合理性问题，至少要涉及这样几个方面的内容：一是什么是合理的产业政策；二是产业政策制定者的偏好对产业政策合理性的影响；三是国家的产业政策与地方的产业政策之间的关系对产业政策合理性的影响。
就一般的意义而言，合理的产业政策是能够正确反映产业结构变动趋势的产业政策，因此，能否正确反映产业结构的变动趋势，是判断产业政策是否合理的第一个、也是最基本的标准。但由于对产业结构的内在联系机制认识不同，因而形成了以主导产业为中心的产业政策倾向和以瓶颈产业为中心的产业政策倾向。前者基于非平衡增长的理论，着眼于主导产业的带动效应，后者基于平衡增长的理论，着眼于松动瓶颈产业的制约，抑制长线产业的增长。通常，人们希望合理的产业政策是能够兼有这两类效应，但实际上，在市场经济的框架中，以及在不同的总量环境中，这两类效应是不可能在同一个产业政策中实现的。
首先，在市场经济的框架中，推动主导产业的较快发展，形成对相关产业及整个国民经济增长的带动效应，是产业政策之所长，而这一点也是市场机制的自发作用不及产业政策的方面。因为从某种意义上说，产业政策比市场机制更具有推动非均衡增长的功能，而市场机制则比产业政策更具有推动均衡增长的功能。如果在市场经济中，着眼于松动瓶颈产业制约和抑制长线产业的增长，那么，从功能和绩效的比较来看，选择产业政策来实现这一目标，恐怕不如发挥市场机制的自发作用。
其次，在计划经济体制下，我国确实长期实行在加快瓶颈产业发展、抑制长线产业增长的同时，积极推进主导产业发展的产业结构计划，但一则它不是我们这里研究的产业政策，二则在计划经济中没有市场机制可供利用。如果我们在计划经济的框架中讨论产业结构计划的功能，那么，由于没有其他选择，产业结构计划当然要既着眼于加快主导产业的带动效应，又着眼于松动瓶颈产业的制约和抑制长线产业的增长。但如果我们在市场经济的框架中讨论问题，情况就不同了。实际上，如果在市场经济的框架中，强调通过产业政策实现均衡增长的目标，实际上是在否定市场机制的作用。换句话说，将产业政策与均衡增长目标联系起来的最优模式，是计划经济中的产业结构计划。
最后，由于瓶颈产业与长线产业的长期并存，更多地存在于计划经济中的总供给不足的宏观经济环境中，而在这种环境中，主导产业的带动效应远不及松动瓶颈产业、抑制长线产业增长的效应，因而，这时作为产业结构计划的着眼点，应该是松动瓶颈产业和抑制长线产业的增长，而不是发挥主导产业的带动效应。但在市场经济中的总需求不足的宏观环境中，情况恰好相反，这时急需发挥主导产业的带动效应，推动经济增长。而且，在这种宏观经济环境中，如果真的出现瓶颈产业与长线产业并存的情况，在市场机制的自发作用下，二者之间较大的比较收益差异，会迅速使闲置的或相对过剩的资源退出长线产业，流向瓶颈产业，根本无需具有中长期效应的产业政策再去关注它。这也就是我们之所以认为短期的结构均衡，只能通过市场机制实现的主要原因之一。
通过上述分析，我们实际上是在说明判断产业政策合理与否的第二个标准，即是否能够最大限度地发挥主导产业的带动效应。在这里，我们并不考虑产业政策是否能够有效松动瓶颈产业的制约和抑制长线产业的增长，因为产业政策在这方面的绩效不如市场机制的自发作用。因此，在这一标准中，我们实际上已经将产业结构政策的运用，与市场经济中的非平衡增长战略必然地联系在一起。换句话说，在市场经济中实施平衡增长战略，根本没有必要运用产业结构政策。
判断产业政策是否合理的第三个标准，是它是否能够根据产业结构变动的信息，适时进行必要的调整。强调这一标准的原因，在于现代经济中的信息不完全和不确定性假定。尽管在制定产业政策之前，要对产业结构的变动趋势做出预测，而且这种预测也可能在一定程度上与实际趋势相吻合，但这并不排除产生偏差的可能性。因此，有必要在出现偏差时进行适时调整。
产业政策的合理与否，有其客观的判断标准，但由于产业政策制定主体的行为及其不同的偏好，往往会使实际制定的产业政策偏离上述标准。如何看待这种偏离，涉及产业政策乃至各种经济政策的有效性问题，因此，有必要对产业政策制定主体的行为及其偏好进行必要的分析。在这方面，荷兰经济政策学家丁伯根在20世纪50年代，就分析了政策制定者的偏好对政策倾向的影响，“公共选择”理论自60年代以来，对政府作为经济政策制定者的行为，进行了较系统的分析。
丁伯根认为，政策制定者总是自觉或不自觉地把他们的行动建立在偏好的基础上，他们选择某几个目的，无非因为他们认为这些目的值得追求；有时候他们在两个目的中选择一个或者偏重一个而轻视另一个，所有这些都包含着某种偏好。由于每个政策制定者的偏好有所不同，当所有参与政策制定的个人意识到自己对整个集体意义上的经济负有责任而考虑进去的那种偏好，形成了政策制定者们的集体偏好。此外，政策制定者的社会福利函数，还受到某些一般政策原则的影响，比如，自由主义者强调自由，共产主义者强调平等，民族主义者强调民族利益，等等。这些都可被视为选择经济政策目标时的“非经济”因素影响。
从丁伯根对政策制定者偏好的分析可以看出，他至少给出了三个与我们这里讨论的问题有关的假定：一是政策制定者的个人偏好会影响政策目标的选择；二是反映社会利益的“集体偏好”会使政策制定者达成某种共识；三是一般政策原则会对经济政策目标产生“非经济”影响。这些假定使丁伯根认为，“经济分析并不能为经济政策问题提供完整的处理办法”，但这并不妨碍它对经济政策必要性的认同。
而“公共选择”理论的看法则有所不同。在“公共选择”理论看来，政府制定政策的行为，符合“经济人”的假设，它们也是从个人的角度看待问题，并按个人面临的诱因行事。它们可能有反映公众利益的愿望，但这种愿望只是决定政策制定者目标的许多诱因之一，当其他诱因更加强有力时，反映公众利益的愿望有可能被压倒。而在众多其他诱因中，特殊利益集团的要求具有重要的影响。古典经济学认为只要有适当的法律和制度构架，个人追逐他们自己利益的行动，可以无意识地产生有利于整个社会利益的结果。在“公共选择”理论看来，政策制定的情况也是如此。因此，重要的问题不是政策制定者在制定政策时，是否出于反映公众利益的愿望，而是在于适当的法律和制度构架，保证政策制定者在从个人角度考虑政策目标时，产生有利于整个社会利益的结果。
应该说，“公共选择”理论正确地揭示了政策制定者的个人动机，而作为经济政策供给者的政府，也必然有政府自身的利益动机。比如在实践中我们经常看到的部门利益、地方利益对政策制定的影响，甚至其中不乏政策制定者个人对成就感或政绩的追求。但是，由于无论社会制度如何，都无法证明政府作为政策制定者完全没有反映公众利益的动机，因此，丁伯根关于政策制定者双重利益动机的假定可能更接近事实。只是“公共选择”理论对于政策制定者的个人利益动机的分析，要比丁伯根详尽得多。
其实，在传统的经济分析中，虽然包含公众、企业、政府三个主体，但仅仅将政府看作社会总体利益的代表，忽略了政府自身利益的存在；而且假定政府不需要任何激励，便会自觉地形成完全的公众利益动机。这种假定在现实中并不存在。但由此转向另一个极端的假定，认为它完全是利己的动机，也是有所偏颇的。准确地说，政府对经济的干预，是出于客观存在的社会整体利益的需要，但政府并不是社会整体利益的直接主体，而只是社会整体利益的代理者。因此，在社会整体与政府之间，也是一种委托代理关系。如果政府没有社会整体利益的动机，必然会出现另外一种社会组织取而代之；如果政府没有自身利益的动机，它也就不可能是区别于公众、企业或社会整体的行为主体。正如代理者的属性决定了所有代理者必然是具有二元利益动机的行为者一样，政府作为政策制定者，同样具有社会和自身二元利益动机。正是这种利益动机的二元化，导致缺乏激励和约束的政策制定过程，会产生偏离反映客观经济趋势和社会整体利益最大化要求的政策目标。在这种情况下，对政策制定者的制度化的激励约束机制，就成为最大限度缩小这种偏离的必要条件。
在分析了产业政策的合理性标准及其可能的偏离之后，我们还必须对国家的产业政策与地方的产业政策之间的关系进行必要的分析，因为在处理这二者之间的关系方面，还有一些需要注意的问题。
改革开放以来，在我国的经济市场化进程中，开始尝试通过产业结构计划，实现产业结构的调整与升级。但从80年代中期以来的情况看，不同地区产业结构趋同的现象非常明显，最为突出的是，继“七五”期间全国绝大部分省区都在重点发展家电产业，造成大规模的重复建设之后，90年代以来，全国又有20多个省、自治区同时将汽车产业设定为支柱产业，导致国内100多家汽车生产企业的总产量，尚不抵日、美等国一个汽车企业的产量，大多数企业的年产量不足几千台。而“九五”以来，各地又都瞄准了以IT产业为代表的高新技术产业，大力发展高新技术产业，几乎成了所有省、自治区的产业目标。
应该说，所有这些，并没有违反国家的产业政策，包括家用电器、汽车和高新技术产业在内的所有这些产业，都是国家产业政策鼓励发展的。然而，各地认真执行国家产业政策的结果，是过度的重复引进、重复建设和过度竞争。由此我们不得不考虑，像我国这样的区域经济发展极不平衡的大国，全国统一的产业政策究竟意义何在，从执行结果的角度看，它的合理性又应如何理解。针对这种情况，我们认为，在判定产业政策合理性的标准方面，不能不考虑防止各地产业结构趋同的问题。
其实，在我国经济发展处于“双重二元结构叠加”状态的阶段，全国统一的产业政策，对于指导国民经济的结构变动成本极高，往往是事倍功半，几乎没有多少净收益。基于经济发展阶段不可能大跨度超越的现实，国家应设定分别针对处于不同发展阶段的三类不同区域的经济发展战略和产业结构目标。缺乏这种层次差异的国家产业政策，同样不能说它是合理的产业政策。
二、产业政策的执行方式
在计划经济中，产业结构计划是通过政府对有关产业和企业下达的资源配置计划和生产指标的途径实现的；而在市场经济中，产业结构政策则是依托市场机制，通过多种途径实现的。在市场经济中，产业政策的执行方式可以区分为间接的和直接的两类，也可以区分为影响生产者行为的和影响消费者行为的两类。
在市场经济中，应用最普遍、也最为人们所熟悉的产业政策执行方式，是通过税收、补贴、信贷等财政金融手段，间接影响生产者或消费者行为的方式。比如，通过减免税收和提供各种财政补贴的方式，鼓励某些产业的快速发展和增加出口；通过政府采购和居民消费信贷，扩大某些产业的消费需求。即使是在WTO的框架内，政府也可以通过各种不同的方式，优先引进国内某些产业所需的资源和防止国内资源的外流。有关这些方式，在许多研究产业政策问题的著作中都有所论述，在这里，我们只想讨论两个人们较少关注的问题：一是居民的收入状况对产业政策目标实现的影响，二是国有资本的运作对产业政策目标实现的作用。
居民的收入水平对产业结构的影响，从恩格尔系数的变化到配第—克拉克定理，都从不同的角度有所揭示。从我国的情况来看，改革开放20多年来，随着居民收入水平的提高，居民的消费结构经历了从以基本消费品为主的消费结构，到包括一般家用电器消费，再到电信、计算机、汽车、私人住宅和旅游消费的结构性转变过程。与居民消费结构的这种变化相对应的，是制造业内部和三次产业之间的结构变化。因此，在居民的收入水平与产业结构之间存在一定的相关关系。但是，由于城乡两大居民主体之间的人均可支配收入差距较大（1999年相差约1.8倍），城镇居民高低收入之间的差距更大。这不仅使消费需求的总规模大大低于按居民人均收入水平确定的需求规模，而且使居民的消费结构难以达到预期的状况。典型的案例是：由于比重较大的农村居民人均可支配收入长期未能达到普遍消费一般家用电器的水平，因而使得我国的一般家用电器市场过早饱和；由于城镇居民中的中低收入者居多，致使电话的热装冷用、有钱买车而无力养车的现象较为普遍。这些问题不能不影响到产业结构的状况，尤其影响到既定经济发展水平基础上的主导产业的发展状况。
基于这种情况，提高农村居民收人的相对水平，尤其是扩大社会中等收入居民的比重(50%-60%)，不仅能够有效地增加社会总需求，而且有利于产业政策目标的实现。
关于国有资本的运作对产业政策目标实现的作用，在发达市场经济国家的实践中已是不需探讨的问题，但在人们的观念上，仍然存在着会对实践产生不利影响的误区。
我们知道，二战之后，发达市场经济国家的国有经济比战前有了较大幅度的增加，其目的在于通过国家的投资行为，推动国民经济的恢复与发展。而进入80年代以来，为了促进知识经济的发展，包括美国在内的发达市场经济国家，纷纷增加国家对高新技术产业的研发投入。它们的主要做法之一，就是将国有资本从传统产业中退出，转投到高新技术产业的研发领域中。从表面上看，战后发达市场经济国家经历了一个从国有化到非国有化的转变，但实际上这只是国有资本所涉产业领域的变化，即先进入国民经济的重要领域，再从传统产业中退出，进入高新技术产业领域。这种变化之所以使许多人感到困惑，是因为在工业社会的传统产业中，国有资本的存在形式主要是有形资产，而目前在发达市场经济国家的高新技术产业中，国有资本的存在形式主要是诸如研发成果之类的无形资产或知识产权。如果只从传统产业的视角看待国有资本的存在形式，那么这种非国有化必然意味着国有资本的减少；但如果从现代产业的视角看待国有资本从传统产业的退出，那么，既不存在所谓的非国有化问题，也不存在国有资本的减少问题，而是国有资本为了国民经济的发展和产业结构的升级所作的战略性调整。而一旦当我们从这个视角观察战后发达市场经济国家的国有经济变动时，所看到的就是国有资本存在形式的变化和政府通过国有资本的运作，促进国民经济发展和产业结构调整目标的实现。在传统理论的思维框架内，国有经济的功能主要是提供公共产品、保障充分就业、支持政府税收和增大国民经济规模，但在现代经济理论的框架中，国有资本的运作是实现政府经济目标，尤其是产业政策目标的有力手段之一。国有经济这一新的功能，越来越具有重要的地位。
搞清了这个问题，不仅理论界争论已久的国有经济的定位问题已不再成为问题，而且在市场经济中，尤其是在像我国这样国有经济比重较大的发展中国家，如何有效地利用国有资本的运作，加速实现产业政策目标，将具有更为重要的意义。
从某种意义上说，正是国有资本在不同产业之间的进入与退出所体现出的产业结构调整功能，进一步强化了市场经济中由于企业出资主体多元化而导致的国有经济的载体从国有企业转变为国有资本的趋势。换句话说，如果没有国有资本运作的这种产业结构调整功能，很难想像国有经济保留在公共产品领域之外还有什么特殊的意义。其实，也正是由于许多人忽视了发达市场经济国家在实践中国有资本运作的这种调整产业结构的功能，才使得他们执意坚持国有经济只应保留在公共产品领域。
三、对产业政策绩效的评价
在我们看来，产业政策的绩效是产业政策合理性与产业政策执行方式有效性的综合表现，因此，评价产业政策的绩效，实际上是通过产业政策的实施结果，判断产业政策的合理性程度和产业政策执行方式的有效性程度。产业政策的合理性程度和产业政策执行方式的有效性程度不同，产业政策的实施结果也就不同，作为二者综合反映的产业政策绩效也必然有所不同。
在讨论产业政策合理性的标准时，我们曾反复强调了符合产业结构变动趋势这一最基本的标准，换句话说，当政府的产业政策目标符合产业结构的变动趋势时，在其他因素不变的情况下，产业政策的绩效应是最佳的。但是，如果没有其他的参照系，或者说只有产业政策这一种推动产业结构变动的机制，那么，评价产业政策的绩效就成了一种毫无意义的行为。因此，在评价产业政策的绩效时，一方面已经包含了以市场机制的自发调整作为参照系的假定，另一方面它已经同时假定产业政策与市场机制的自发调整之间具有可替代性。
然而，由于经济过程的不可逆性和同一时空中的经济行为无法简单重复的特点，决定了人们不可能在同一环境中去比较产业政策和市场机制的自发作用的绩效。比如，我们不可能在某一环境中，先由市场机制自发地实现产业结构的升级，再回到初始的环境中实施产业政策的调节，然后对二者的结果进行比较。因此，从某种意义上说，这种绩效比较很难是完全实证性的，而在很大程度上只是观念性的，或者是在两个相似环境中的绩效比较，比如将日本实施产业政策的结果，与美国在相同发展阶段的市场机制自发作用的结果加以比较。即使如此，我们也不难看出，日美两国在相同发展阶段的巨大环境差异，同样会使这种比较存在着许多影响绩效因素的不可比性。只有在充分考虑上述问题的前提下，这种绩效比较和评价才有一定的意义。
对产业政策的绩效评价，是在它与市场机制自发作用的比较基础上形成的。这种绩效比较至少需要考虑三个方面的内容：一是在产业政策目标基本合理的前提下，这一产业政策目标是否实现及其实现程度；二是这一产业政策目标的实现速度，即产业政策的时间效益；三是实现产业政策目标的代价，包括经济、政治、社会诸方面的代价。可以认为，前两个方面是实施产业政策的收益分析，后一个方面是实施产业政策的成本分析。
在前面我们已经提到，基本合理的产业政策目标，通过市场机制的自发作用也能够实现，关键的区别在于它们实现这一产业政策目标的速度差异。工业社会的情况与信息社会知识经济相比，工业社会后期阶段的情况与其中期阶段相比，技术进步的加速与结构效益的明显，使得实现产业结构变动和升级的速度，具有越来越重要的意义。如果能够尽快实现产业结构的变动和升级，将使国民经济的总体实力和国际竞争力增强的速率提高，这一点在经济全球化的今天，对改善一国在国际经济中的地位是至关重要的。由于这种巨大的时间收益，使得与之相比的产业政策实施成本相对降低，我想，这也就是自20世纪80年代以来，发达市场经济国家都程度不同、形式不同地实施产业政策的主要原因之一。
今天，不管人们承认与否，发达市场经济国家的国有资本从传统产业中的退出，转而对高新技术产业的投入扶持，实质上是在实施面向信息社会知识经济的产业政策。从这个意义上说，在比较产业政策与市场机制自发作用的时间效益时，对前者的评价要高于后者。对于决策者的这种选择，经济学家或许可以提出许多异议，但在双方的争论中，无论是对这种评价的证实还是证伪，都是非常困难的。在经济学家找到或许根本不存在的比较数据之前，日本战后经济高逐增长的事实，或许始终会作为支持上述评价的依据存在。基于这个原因，我们已经看到一些不支持产业政策的人，对战后日本经济高速增长与实施产业政策有关的质疑，在他们看来，战后日本经济的高速增长，得益于市场机制的程度要远远超过得益于产业政策的程度。其实，按照我们对产业政策的理解，产业政策的实施，只能以市场机制的作用为基础，二者之间不是对立的或非此即彼的。实施产业政策与市场机制的自发作用之间的区别，并不在于是否存在市场机制的作用，而在于在市场机制的作用平台上，是否同时存在产业政策的导向。
分析实现产业政策目标的代价问题，虽然也是遵循成本收益分析的框架，但它与一般的成本收益分析有着不同的特点。就一般的成本收益分析而言，其着眼点是成本与收益之间的相对关系。只要某一经济行为的收益大于成本，这种经济行为就是可行的。但在实施产业政策的成本收益分析方面，条件则是双重的：实施产业政策的收益大于成本，是其可行性的一个方面，但如果由于实现产业政策目标造成的政治和社会方面的影响超过了社会的承受能力，那么，这样的产业政策仍然是不可行的。在这个方面最突出的表现，就是产业结构升级与结构性失业之间的冲突。以我国目前的情况为例，迫于来自就业方面的巨大压力，在劳动力成本已较大幅度上升的情况下，不得不在大力推进技术进步，实现产业结构升级的同时，保持较大比重的劳动密集型产业，这就是实施产业政策的成本收益分析所表现出的另一个方面。从一定意义上说，前一个方面的分析，是产业政策可行性的必要条件，而后一个方面的分析，则是产业政策可行性的充分条件。
关于产业政策的绩效评价问题，至今仍然是一个需要进一步探讨的问题，甚至对于这一问题的探讨本身是否具有现实意义，也是一个值得探讨的问题。只有当我们能够比较近似地模拟出现实的经济过程和经济主体的行为影响时，我们做出的上述分析才可能具有真正的应用价值。
[收稿日期]2001-03-15