清末公费留学经费情况考察（1895—1911），本文主要内容关键词为：公费论文,清末论文,经费论文,情况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来随着改革开放的不断深入，留学运动再度兴起。随之，近现代留学史研究翻开新的一页，特别是晚清留学史的研究在众多专家学者的共同努力之下，取得了丰硕成果。但据笔者管见，对清政府在中央财政支绌情况下，如何筹措并使用留学经费这一论题史学界一直关注不多，已有的著作，多半是史料汇集①，文章为数也极少②。因此，很有必要借鉴前人的研究成果，认真搜集梳理辨析相关资料，从“经费”视角加强留学史研究，特撰本文以期抛砖引玉。
一、经费来源
清末留学生有自费与公费两种类型。自费生经费一般由学生自己筹措，毋庸赘述。本文主要就公费生经费来源及使用情况作具体考察。
（一）多管齐下，罗掘俱穷
清末官费留学生主要包括：省派、大学堂派、练兵处派、进士馆留学、贵胄游学、部派等，派遣机构不统一。由于中央财政困难，没有足够的资金来支持众多学生官费留学，因而经费多半是由各派遣机构自己负责。
当然，情况也有例外，1906年科考停止以后，直隶总督袁世凯奏请翰林院成员留学，因翰林院经费困难，应需经费于考察政治馆经费项下拨给[1]；新成立的邮传部，同样原因，选派学生时，只好在各省公费中挑选，学生毕业由相关省份电信部门任用等[2]。由于经费多半由各派遣机构自己负担，多数情况是各机构在自己岁入中筹拨，作正开销。另外，有的机构也会利用其他办法进行筹措，如江苏省明文规定革除当时官场上积习已久的门包、浮费，充作游学经费[3]。再如，四川省在武科停考以后，把原绅富等人捐设津贴应试文武生童的学田等经费移作留学经费，同时“文昌宫各庙等会向多糜费”，也设法劝其捐助留学[4]。又如，湖北留日经费曾通过淮盐加价的办法来筹措[5]P3883。而云南则于裁兵节约、积谷存余、藩库盐捐团费、各属审解项下筹措[6]。
总之，清末留学经费来源不一，虽然在筹措经费时各方想方设法，但是仍然无法扭转经费拮据的局面。各地催缴电文不断，留日监督处向浙江省催缴经费时说：“该公费生往往因款未汇到，急不可待。”[7]留欧学生监督处要安徽“路矿认筹经费”[8]，以济需要；并且有监督因经费支绌难筹而辞职[9]；甚至有学生因索取经费而殴打会计[10]、还有因经费困难，索取经费被骗的情况发生[11]。这些都反映了清末财政紧张的状况。
（二）专款专筹及对欠解经费的处理
留日速成教育弊病凸显以后，1907年学部为提高学生素质，委托杨枢与日本文部省磋商，最后议定“特约”五校留学计划。对此项经费的筹措，清政府格外重视。
计划之初，拟五校每年共接受中国留学生165人，15年结束。学生均由试验竞争而入，不分省份，惟经费由各省分担。各省把原先派遣官费生的经费移一部分用作此项经费。鉴于情况不一，规定：直隶、奉天、山东、河南、江苏、江西、安徽、浙江、福建、湖北、湖南、广东、四川等13省为大省，每省每年分担9人费用；吉林、黑龙江、山西、陕西、甘肃、新疆、广西、贵州、云南等9省为小省，每省每年分担6人费用，同时规定了大小省份分担经费的具体数目。
经费分担计划下发各省以后，由于当时各省财政状况不一，加之各省考取“特约”五校留学生数目相差较大，因而各省在汇解此项经费时态度不一，合格人数较少的省份态度比较消极，结果使得欠解经费现象相当严重。第一年欠解1.008万元，第二年欠解14.39万元[12]，第三年高达28.1314万元[13]，各省欠解经费的差距十分明显。
由表格可知，除浙江省外，各省都有不同程度的经费欠解，而安徽、吉林、贵州、新疆四省欠解之数巨大。如此严重的经费欠解令学部非常担忧，为了保证留学效果，学部只好采取办法来处理各省欠解的经费。
1.制定借款计息章程九条
由于经费欠解，留日监督处不得不向日本银行借款以缓解压力。借款需要利息，为了有效处理此项利息问题，学部制定《借款计息章程》九条(欠息、存息、欠息定率、存息定率、存欠息抵计、收款起息日期、支款起息日期、结总折算、借据)[14]P312-313。规定月息八厘，所有借款利息，由各欠解省份根据欠解量比例来分担，有多余款项的省份则可以获得一定存息。但据表二反映的情况看，当时国内由于财政支绌，没有任何省份有盈余汇解经费。
2.统筹办法，上《妥筹日本五校经费办法折》
奏折深入细致地分析此项派遣经费并没有超出以前各省官费生留学所需经费数目，并且指出“造就人才乃国家急不可缓之图”，因而“无论如何困难，亦不得不设法筹措”。最后，学部建议在保证京饷、洋款和防饷的情况下，各欠解省份“准其于当杂税入或厘金下作正开销”[15]，统筹办法，以便减少进而消除各省的欠解经费。1910年，湖北省财政支绌情况特别严重，为解决经费欠解，湖北总督奏准由“司库、典当、田房、牙帖及茶牛各杂税存余下动拨银九千余两”，不足之处，在“新加契捐盈余项内奏补或临时再由学务公所酌量挪补或再商拨厘捐”[16]。结果得到了度支部批准，学部当然也是欣然接受。与此相反，贵州省由于财政困难，由巡抚、布政使、提学使和善后局共同向学部申请减免此项费用。但学部在分析情况后指出：“倘一省欠解若干即短少若干，若永远停解，则此后之学费亏欠尤巨，其数无从弥补。”[17]严词拒绝了请求，同时给贵州省开出处方，此后若财政困难，可以腾出其他官费名额，以抵此项亏欠，这对其他省份也可谓以儆效尤。
3.严格核定人数及取消学生的旅行等经费
此项计划开始实施以后，以高等工业学校为主的五校在考录中国留学生时，出现了超额招生现象。但学部是按照杨枢《游学计划书》来指派各省分担经费，并没有多余款项来支持超额学生的留学费用。加上各省财政支绌和欠解经费的现实，学部通知驻日大臣“以后五校添收学生仍以一百六十五人为定额”[18]，以缓解经费欠解的压力。另外由于经费拮据，学部甚至把先前给予留学生的旅行费等一律取消，节省经费，以济所须[19]。
（三）接受“庚款”③退还
晚清留学还有一项重要的经费来源，即美国退还的“庚款”。
20世纪初年，当留日教育走向高峰时，一些美国教育人士开始提醒政府与日本抢夺培养中国留学生的优先权。以1906年美国伊里诺大学校长詹姆士给罗斯福总统《备忘录》为代表，建议“哪一个国家能够做到教育这一代中国人，哪一个国家就能由于这方面所支付的努力而在精神和商业的影响上取回最大的收获”[20]P651。1908年美国两院终于通过退还部分“庚款”用于中国向美国派遣留学生费用的法案。法案认为美国扣除实应赔偿的1.3655492千万美元外，应保留200万美元未查出应偿之款，剩下的款项全部退还中国，退还活动从1909年开始正式施行，每年退还的数额为：
(1)1909年至1910年每年48.30949万美元
(2)1910年至1911年每年54.119878万美元[21] P651
但清政府于1911年瓦解，然就1909年—1911年三年而论，实有150.738858万美元，此数目也相当可观。
两国商定“自拨款之年起，最初四年每年遣派学生一百名赴美留学”。但由于考选严格，结果第一届庚款留美生只有47人，第二届70人，第三届31人[22]P50-54。这与原定的人数差额较大，所以庚款留学生一般经费比较充裕，同时“津贴在美自费生”[23]由于人数较少，此项经费每年基本都有剩余，没有用完的“退款”，一般积存下来，用于留美预备学校即后来清华学校建设基金。
二、经费开支
留学经费一直困扰着清末管学机构。那么，努力筹措的有限经费政府又如何开支呢？
（一）学费
一般包括交于学堂以及书籍、旅行、试验等费用。此项费用一直是留学经费的重要支出。管学大臣时期（1898—1904年）与学务大臣时期（1904—1905年），学费一般由相关管理机构与留学生所在学校直接结算，基本没有经费预算。并且由于各省财政状况不同，留学各国学生，甚至同国不同校学生给费数目不一。学部成立以后，对留学经费开始实行预算，并且就留学各国制定了统一的给费标准：
统一经费，一方面可以减少各地由于经费不一而发生的争执，另一方面便于学部的年度预算，做到统筹规划，节省开支，减少糜费。
（二）给予学生的“体恤”费
经费开支有一项比较特殊，即给予学生的“体恤”费。留学海外学生众多，难免有生病或病故海外情况的发生，为示“体恤”，上谕指出：“各生如有疾病不幸，医药运柩所费不能预定，应由各省监督核定，禀请各省督抚如数发给，未派监督省份则由出使大臣咨请各省照数发给一节，系为激励修途，体恤学生起见。”[24]卷1P15此项经费一般包括以下方面：（1）官费生生病治疗费；（2）自费生生病回国治疗给予一定的川资补助费；（3）留学生海外病故给予棺殓运柩费等。这项规定主要是针对留日学生而言。具体内容有官费生生病入院，一切费用由监督派员与医院结算，不用学生自己经手，且入院后学费停止，出院后续发，后来由于经费紧张，改为出院后取消其公费资格；自费生在海外生病，如果治疗时间过长，经费无着落，可以申请50元左右的回国川资；留学生如果在海外病故，视其家属所定，可以就地殡葬，或给予一定的棺殓运柩费。在日本一般不超过300元[24] 卷4P431。留欧美学生则比照留日学生视路途远近而定。1905年留英学生左承冶由于呕血不止，在英病逝，学部表示所有办理运柩回国经费及遗存箱只运费应由本部发给，作正开销，体现了政府对留学海外学生一定的照顾[25]。1910年，学部对留欧学生的“体恤”又重新作出规定，除非学生生重病，否则不准私自回国，如病重回国，由监督筹给川资，但不得超过500元[26]。
（三）治装与来回川资费
一般情况下，留学生治装费多少视各派出机构的财政状况而定，来回川资还要视路途远近。如1906年，北洋大臣选派学生赴英德两国学习管轮枪炮，对其治装费与来回川资作了明确的规定，赴英治装费每人450两，赴德420两，单向川资均500两[27]P1765-1766。但为了便于年度预算，1909年学部会计司统筹划一，规定赴英美留学生给予治装费龙洋150元，川资龙洋700元；赴法、比、德、俄留学生给予治装费龙洋150元，川资费650元；赴日不给治装费，川资费给银120两。1910年，学部再次统筹规划，游学欧洲学生每人均发给治装费中国银300元，川资500元，毕业归国川资500元，不再发给治装费[14]P727。自费生改给官费者只补给回国川资，不回国者不补[26]。尽管各地治装费与来回川资数目不等，但此项费用也是在留学经费项下拨给。
（四）自费改官费及对学生的救济费
家境贫困且勤奋学习的自费留学生，政府往往准其改为官费或给予一定补助。如留俄学生魏立功等人成绩优秀，但因经费困难，政府准其改为官费，以造就人才[28]。皖籍留日学生郭凤藻，因经费困难，为帮助其顺利完成学业，津贴该生200元日币[29]。留英自费学生李顺义，学习矿务，成绩优秀，因家境贫寒，呈请政府改给官费，结果得到批准[30]。留日自费学习陆军学生，成绩很好，进入联队学习，呈请改为官费获得通过[31]。另外，自然灾害是难以预测的，留学生不免有时会遭遇灾害，政府一般也会在留学经费中拨给一点，以示救济。光绪三十二年（1906年）四月五日，美国旧金山地区发生地震，留学此处的中国学生急需救济。学部了解情况以后，马上咨明旧金山地区中国管学人员，查明此处中国留学生数量。反馈信息表明，旧金山地区共有41名中国留学生，其中23名需要救济。很快学部通过汇丰银行向旧金山总领事和西美留学生会汇寄2000美元。根据灾情轻重，受灾的23名学生分别得到20—250美元不等的补助，统计23人共发放1380美元，有效地安抚了留学生，防止了因灾情而无助进而退学失学等情况的发生[27]P1763-1764。
（五）办事人员工薪及办公经费
留学海外人员需要管理与照顾，这些办事人员工薪和办公经费也是留学经费中一项重大开支。学部成立前，各地办事人员基本上是由各机构自己派遣，且变动较大，他们的工薪与办公经费一般是由各派遣机构自己筹措与付给。对此，笔者缺乏确切统计数据。但可以肯定，这部分人员比较分散，且数目较多，其经费开支应相当大。学部成立以后，留学生集中的日本、美国、欧洲都设置了相应的统一管理机构，并设员办事，工薪与办公经费都有明确的规定：留日学生监督处常年经费2万两[24]P434，管理人员工薪每年至少1.824万两；游美学务处工作人员工薪每年须银1.8456万两④，另须相应的办公经费[14]P153-154；游欧学生监督处常年办公经费3.8万两，由驻俄、英、法、比、德五个分支机构分摊，每个机构常年办公经费7600两，每员每月给银300两，另外每年需银4000两，用于房屋伙食及书记仆役等工薪开支[26]。
（六）其他杂项开支
除去上述开支，还有其他一些杂项。如1898年湖北派遣学生去日本留学，每年给予日本学堂大约6000元修火费[5]P3883；大学堂在派遣学生时每人每月给予12元津贴[32]；1904年四川学生游学日本，学务处支付日本学校约4000元开办费[33]；练兵处派遣学生赴日本振武学校学习军事，需要支付学校修缮费，并且教习的津贴也由中国支付[34]；还有学生交给食堂与住宿之费等[35]。此外，“特约”五校留学，中国需支付日本学校建筑设备等费每人每年190元[36]；甚至有的进士游学生还给予安家费[37]，这些费用都在留学经费项下支付。
三、经费问题引发的思索
考察清末留学经费来源及开支情况，其经费问题发人深省。
（一）以经费控制为条件加强留学管理
清末政府往往以经费为导向对留学生进行管理与控制，以便达到自己所期望的留学培养目标。
首先，以经费为导向进行政治控制，把对留学生的政治控制大权掌握在手中。1904年政府把派遣学生学习陆军大权以经费为导向控制在自己的手中，以为：“学习兵事专为国家振武之用，自应由官派遣，不得私自往学”，如现时有自费学生学习陆军，如果成绩优秀准其改为官费，但以后禁止自费生学习陆军[34]。1905年上谕指示，留欧学生无论官费自费，如果留学经费不足或者患病，要筹给一定的补助经费，但要求学生“志正品端”[38]。驻日钦使更是“谓留学生品学兼优已经五年者，虽系私费，优给官费，以示优奖。苟系官费生而主张邪说查明有据者，即停其官费，亦不必问其省份，并不预行声明，惟事后通知该省”[39]。1910年，留欧监督处也规定，学生在校期间，如有“品行不修”，如是官费生，追缴历年所用官费[26]。政府使用这种管理办法在一定时期一定情况下收到了一定“效果”。特别对留日学生来说，鼓吹革命的，几乎没有官费学生。但政府也忽视了自费学生难以用经费控制这一现实，结果在时势激荡情况下，自费生挺身而出，这支无形的指挥棒便失去效应。
其次，以经费控制为前提，狠抓“绩效”管理。为培养成绩优秀留学生计，政府又以经费控制为前提，督促学生努力学习。由于经费支绌，因而经费资助往往成为鼓励学生学习的工具，许多省份自费学生因刻苦学习而改为官费。1904年，山东留日学生因学习成绩优秀而给予一定津贴[40]。相反，同年练兵处在派遣学生留学时明文规定，如有“隳行变学者……追缴官发历年经费；如有能力不及……免其缴费”[34]。在这样严格的规定下，1907年陆军部认为留日学生数人违背了训条，请驻日钦使按照规定开除此等学生[41]。广西进士留学生留日期间，因生活不检点，被学部取消其官费[42]。
同时，为了有效遏制学生无故请假和不上讲堂、私自潜行回国这些恶习，1907年，清政府同样以经费控制来加强约束，规定三种情况即开除官费：（1）通常请假之日起，满十日不到东者；（2）特殊请假之日起，满三十日不到东者；（3）没有请假而自行回国者[43]。1908年，学部又明文规定留学生不准无故退学，潜行回国，如有触犯者，既要斥退，又要追缴官费[44]。另外政府担心留学生与外国人结婚会影响学业，1910年明文禁止留学生与外国人结婚，如有违反，官费生则要追缴学费[26]。
再次，以经费为指挥棒，从宏观上指导学生学习政府需要的课程。面对内忧外困，在深思如何摆脱困境之后，晚清政府决计实行“新政”，派遣留学生是其中一项重要内容。随着“新政”深入发展，对留学生学习课程也不断提出新的要求，政府则以经费为导向来加强指导。
“新政”之初，法政、师范速成科是政府之急需，指导学生学习内容一般以此两科为主。1904年直隶40多名学生赴日留学，其中有20多人学习速成师范，每人每年须银400两[45]。同年山西省“令派人赴外国学习师范”，经费由政府拨给[46]。1905年两广地区派遣学生120人留学，以便造就高等师范师资，同样学费由政府拨给[47]。同年，杨枢上奏指出，官费派遣学生赴日学习法政速成科“以急先务而求实效”[36]卷68P1316。
随着速成教育弊病逐渐暴露，学习语言等基本科目的速成师范学生不再急需。学部便向各省督抚建议，由于经费难筹，以后在外国学堂学习外国语等学生不能改给官费[27]P2897-2898。同时随着“新政”进一步发展，高等实业人才培养提上日程，政府也适时作出调整，令官费生已习农、工、格致三科者，不得改学其他科目，自费学生只有入高等学堂学习其三科者，才可以遇缺改给官费[24]P462。1908年，云南省缺乏修筑铁路人才，电咨邮传部派遣学生肄业铁路专科，其项学生一律拨给官费[47]。此后，各省纷纷仿效。同样，有关庚款留学的章程也明文规定：“以十分之八习农、工、商矿等科目，以十分之二习法政、理财、师范诸学。”[22]
以经费为导向指导学生学习相关课程，在一定时期可以部分解决“新政”所需。但长远来看却不利于留学生的培养，因为这样造成学生为追逐留学经费重视某一学科，而忽视了其他学科。
（二）经费使用失当
在筹措经费有限的情况下，只有使用合理，才能一定程度上缓解经费紧张造成的压力。但综观清政府留学经费使用过程，有明显的失当之处。
1.留学经费使用比较
清政府对官费生实行不同给费标准，且差距非常明显。1903年管学大臣张百熙上奏，派遣大学堂学生留学，学期以7年为准。去欧洲学习16人，需银10万两；去日本学习31人，需银9万两。这样即使不计管学人员的费用，去欧洲的学生每人每年只有约890两银费用，去日本的学生也只有约425两银费用[38]P5114。下面是1904年部分机构派遣学生去日本学习费用：
1906年浙江省在日本学习铁路留学生，每人每月给费31元，旅行试验等费每人每年60元，另外只有少量医药经费补贴[48]。1907年“特约”五校留学生，每人每年也只有650元左右的费用[36] 卷72P1382。另外，1907年留学日本学生6797人[49]P689，官费生约占一半[50]，而当年学部汇寄留日经费为90869.35两[51]，学生的实际费用之低可见一斑。
清政府对贵胄游学的给费标准又如何呢？1907年外务部、学部等会奏请派贵胄出洋游学，给费标准如下：
由表六可知，单个贵胄游学生每年就学费一项需银3600两，三年统计需银1.2万两（包括川资与治装费）。这还没有包括翻译人员、教员的薪水，而翻译人员月薪水每人每月300两，教员每人每月200两，其中整装费皆300两，川资皆500两[24]卷3P274。贵胄学员游学的待遇比翻译人员与教员待遇要优厚得多。
从另一角度看，1907年学部用于留学的经费为15.0072万两，1908年为9.2662万两，两年共用银24.2734万两[52]P274，而培养一个贵胄游学生两年共需学费银7200两。如果把学部两年用于留学的经费来培养贵胄游学生的话，两年最多只能培养30人左右（包括川资与治装费，如果不算川资与治装费，至多也只能培养33人左右）。
由对比可知，贵胄游学经费远高于普通留学费用。1907年清政府派遣庄王、涛贝勒等共8位贵胄游学，游学经费因人而异，最高达一万两，剩下依次递减，但差额不大[53]。如此昂贵的游学费用并没有收到“学成而归，异日出贵近而履戎行，进懿亲而谋国是，其提倡较为有力，其效验自必异常”[24]卷3P325的效果。因而，合理有效地配置留学经费是值得思考的问题。
2.办事人员庞杂，开销巨大
清末海外游学办事人员庞杂，相应工薪开支与办公经费开销巨大。前期，由于管理人员由各派遣机构派遣，且变动较大，笔者目前无法统计。下面仅以留日学生监督处、游美学务处与留欧学生管理机构为例，作个案分析，以见一斑。留日学生监督处有总监督、副监督、庶务长、会计、文牍、通译科、监察员、咨议员等共45名办事人员[36]卷70P1338；游美学务处有总办、会办、庶务长、文案、英文文案、庶务员、书记生等共18名办事人员[14]P153-154。留学日本人数较多，事务繁杂，45名人员似乎还可以说得过去。游美学务处共18名办事人员，但实际由于考选严格，人数远没有达到预算的计划，而办事人员数目却没有减少。只是由于庚款退还数目较大，且人数又比较少，才使得经费不至于告急。再就1907—1908年留日学生监督处与留欧学生管理机构两处实际开销（据上文提及的数据）作一粗略统计，两年两处共开销约为15.248万两，而学部两年用于留学的费用为24.2724万两，开销约占实际留学费用62.82%，这样无形中用于实际留学的费用就大大减少。所以，精简办事人员以节省开支，对晚清有限的留学经费使用来说无疑有着重要的意义。
行文至此，掩卷深思，晚清留学经费在筹措使用等方面既有值得借鉴的地方，也有明显的失当之处。而这种不当大半是由于经费不足和配置不合理引起的，因而培养留学生，政府要深思如何筹措足够经费，同时要努力管理和使用好这些经费，以使留学生不因为经费紧张而辍学，进而培养更多合格的留学人才。在这方面，晚清留学经费的筹措与使用情况可以提供借鉴。
注释：
①如舒新城：《近代中国留学史》，上海文化出版社，1989年影印版；刘真主编、刘焕琛编著：《留学教育——中国留学教育史料》，国立编译馆，1980年版。
②见刘功君《清末留日经费的筹措与管理》，《安庆师范学院学报》（社科版），2007（1）。此文是为数极少留学经费方面的专题研究，对清末留日经费的筹措及清政府利用经费加强留日学生的管理两方面进行了研究。但因对晚清留学经费研究处于起步阶段，此文缺乏对清末整个留学经费来源及清政府如何使用留学经费情况的宏观考察，并且对清政府使用留学经费是否合理这一重要论题并没有深入研究。
③庚款：1900年（庚子年），八国联军入侵北京，清政府屈于压力，1901年与列强签订《辛丑条约》，美国从中获得大约3．2939055千万两赔款（当时市场两：美元=1：0．7421），折算约2．444077881千万美元，计息共约5．355155115千万美元。