国家审计免疫应答机制及其应用，本文主要内容关键词为：免疫论文,及其应用论文,机制论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、生物医学与国家审计免疫应答
生物医学中，免疫应答是指抗原进入机体后，免疫细胞对抗原分子的识别、活化、分化和效应过程。这个过程是免疫系统各部分生理功能的综合体现，主要包括(1)抗原提呈；(2)免疫特异性识别；(3)细胞活化和分化；(4)免疫效应；(5)免疫反馈等。免疫应答是机体的一种特殊的保护性生理功能，具有高度的辨别力，能精确识别非己物质，能接受、传递和记忆有关免疫的信息，针对免疫信息发生正和负的应答并不断调整其应答性。它能够防御、监视、消除外来异体物质（抗原），并监视、清除身体内衰老细胞及突变细胞，以保持机体内环境的平衡统一。
生物体具有免疫系统，而作为一个国家的经济运行过程，也要有一个“免疫系统”来保护其健康与安全，因此，国家审计作为一个“免疫系统”是随着国家经济活动的产生、发展而逐渐形成的。与生物体免疫系统相类似，国家审计也同样具有免疫应答机制，发挥着免疫应答功能。“审计不仅可以使某一具体的委托受托关系得以正常维系，而且可以促进整个社会委托受托关系之间按既定规则有序运行，从而维护经济社会发展的秩序，起到预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的‘免疫系统’功能。”“审计机关作为一个‘免疫系统’，能够最早地感受到病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害，也能及时建议政府或相应的权力机关，运用各种政治资源、经济资源、社会资源去消灭这些病害，从而健全制度，保护国家安全。”
二、构建基于风险管理的国家审计免疫应答机制
风险管理是企业开发的一种以评估和控制企业风险为导向的企业经营管理模式：它立足于对企业风险的系统分析和评价，通过识别可能会影响企业的潜在事项、管理风险以将其控制在企业可承受范围之内，从而保证企业目标的实现，使企业从被动的承受风险转变为主动的控制风险和降低风险。目前，风险管理已被大型企业广泛应用，并成为企业管理当局有效应对不确定性、增进创造价值能力的有效工具。
生物体的免疫应答是由抗原触发的，而国家审计的免疫应答是由经济社会中的风险引起的，国家审计对风险的“应答”也就是对风险的管理和控制。为了应对经济社会中的风险，借鉴企业开展风险管理的经验，本文将风险管理理念引入国家审计免疫应答之中，尝试通过结合免疫应答和风险管理理念建构国家审计免疫应答机制，从而能“最早地”感受和揭示风险，对风险进行特异性识别，分析风险发生的可能性和带来的影响，并采取有针对性的措施，以清除和控制经济社会运行中的重大风险，维护国家经济社会的健康与安全。本文将国家审计免疫应答机制具体分为风险感知、风险特异性识别和评估、风险应对、信息与沟通、监控五个部分（见图1）；结合国家审计的具体审计流程，分析并设计了国家审计免疫应答的流程，如图2所示。
图1 国家审计免疫应答机制
图2 国家审计免疫应答流程
（一）风险感知
由于抗原对于机体来说是个异物，并且可能会给机体带来危害，而经济运行中的风险也具有类似的特点，因此，在本文中把风险看作抗原，将整个国家经济看作机体。本文谈到的“风险”是指经济社会运行中可能带来不良经济后果的不确定性。国家审计要实时对宏观、微观经济运行中出现的风险保持敏感和持续的关注，特别是经济社会中的热点问题，因为这些热点问题往往是经济矛盾的突出表现，蕴藏了更高的风险。在对这些蕴藏着风险的问题进行分析后，需要确定这些风险是否涉及国家审计的管辖领域，即是否与国家审计的职责相关。如果相关，就把这个风险标示出来，作为进一步识别和评估的对象。然后，将标示出来的各种风险汇总起来，形成风险列表。这一过程就是国家审计免疫应答中的“风险感知”阶段（见图3）。在审计流程中增加这一阶段，使得整个工作重心前移，有助于改变国家审计主要侧重在事后审计的状况，即实现及早发现风险的“抗原提呈”功能。
图3 风险感知
（二）风险特异性识别和评估
“从国家这种‘免疫’功能形成机理看，国家审计是国家政治制度体系中内生的‘免疫系统’”，“因而是先天的、内生的制度安排。同时，它又以督促落实国家责任为切入点，时刻主动地、创造性地开展工作，揭示各种问题，查处各种弊端，提出建设性意见，使国家经济社会运行健康，更具‘免疫力’，因而也是获得性的。”，可见，国家审计具有非特异性免疫（先天性免疫）和特异性免疫（获得性免疫）功能。由于非特异性免疫是国家审计在建立之初就具有的，这种免疫应答是针对常规经济问题的，例如每年都对财政预算的执行情况进行审计。但是，风险更多的是来自非常规经济问题，是经济中出现的新问题，对新问题的识别即为免疫特异性识别。因此，在这里主要阐述国家审计的特异性免疫。
在风险感知阶段国家审计标示出了相关风险，在本阶段要进一步分析该项风险的历史、背景和受益对象等相关方，确定该风险事项的内外部影响因素和其中的主导因素，这将有助于进一步确定该项目风险会对经济造成哪些影响。同时，对风险内外部影响因素进行分析，可以把握风险的特征，此即为“风险的特异性识别”（见图4）。掌握风险的特征，有助于增强识别风险的能力。其中外部影响因素主要包括政治、经济、自然环境等；内部影响因素主要包括组织结构、人员、技术等。对这些影响因素的调查分析可以采用访谈、研讨会、发放调查问卷等方式。
图4 风险特异性识别和评估
在掌握风险特征的基础上，需要评估风险发生的可能性和对经济造成的影响程度，此即为“风险评估”（见图4）。在进行风险评估时，可以采用定性和定量的分析方法。采用定性的分析方法，可以用高、中、低来划分该项风险发生的可能性；用大、中、小来划分该项风险对经济的影响程度。定量的分析方法则可以采用概率和风险损失估计模型等。根据评估的该项风险发生的可能性和影响程度，找到发生概率高、影响大的领域，以确定国家审计的对象，并将其列入中长期或年度审计项目计划。
（三）风险应对
根据中长期或年度审计项目计划，国家审计机关将配置审计资源，组织系统内的人力物力，对特定风险展开专项调查，以进一步发现、确定问题和处理问题。这个过程就是“风险应对”，它包括三个阶段，即审计准备阶段、审计实施阶段和审计报告阶段（见图5）。
图5 风险应对
在审计准备阶段，国家审计根据审计项目计划确定的审计事项，选派合适的审计人员组成审计组，进行“审前调查”。在审前调查中，需要了解被审计单位基本情况，并取得与审计项目有关的资料。为了使审计工作有序开展，需要“编制审计方案”。在实施审计前，审计机关向被审计单位送达“审计通知书”。
在审计实施阶段，审计人员根据规定“进入被审计单位”，实施审计工作。为使被审计单位进一步了解审计意图和要求，取得被审计单位及其工作人员的配合，可以召开审计进点会议。然后，审计组应当在审计准备阶段初步了解的被审计单位内部控制的基础上，进一步实施内部控制测试，即调查了解被审计单位内部控制的设置和运行情况，并进行相关测试，对内部控制的有效性做出评价，以确定是否依赖内部控制，进而确定实质性测试的性质、范围、时间和重点。在实施实质性测试过程中，审计人员主要运用检查、监盘、观察、查询、函证、分析性程序和重新计算等方法，对财政财务收支的真实、合法、效益进行深入审查，并取得审计证据。同时，要编写审计日记和审计工作底稿以记录审计过程。
在审计报告阶段，在编制审计报告前先汇总审计资料。汇总审计资料主要是对审计工作底稿、审计日记所记载的审计结果资料进行筛选、归类、分析、整理后，对审计事项进行综合评价，为撰写审计报告做好准备。审计组对审计事项实施审计后，应当向审计机关提出审计组的审计报告。审计机关按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议，并对被审计对象对审计组的审计报告提出的意见一并研究后，提出审计机关的“审计报告”；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为需要依法进行处理或处罚的，审计组所在部门应当代拟“审计决定书”；对审计发现的依法应当由其他有关部门纠正、处理、处罚或者追究有关责任人员行政责任、刑事责任的问题，审计组所在部门应当代拟“审计移送处理书”。审计工作完成后，要对审计过程中所形成的记录进行归档。需要归档的文件资料包括结论类、证明类、立项类和备查类文件。
经过审计准备、审计实施和审计报告阶段的风险应对过程，国家审计对已识别的特异性风险进行进一步确认，针对发现的问题提出审计建议，并给予相应的处理或处罚。经过审计和处理后，被审计单位采取相应的整改措施，使风险得到控制、问题得以解决。同时，整改措施中包括建立相关法规和制度，这能够有效地防范该类风险的再次发生。即便将来再发生类似情况，也可以运用本次审计得到的经验处理该类风险，即国家审计产生了免疫记忆。
（四）信息与沟通
国家审计“免疫系统”在运作过程中，需要在系统内外传递信息与沟通，以便为标示风险、进行风险的特异性识别和评估、应对风险提供相关信息。信息传递与沟通的媒介包括风险列表、审计项目计划、审计通知书、审计工作底稿、审计日记、审计报告、审计决定书、审计移送处理书、审计公告等。另外，审计组内部、审计人员与被审计单位之间的口头沟通、研讨会等也是传递信息和沟通的方式（见图6）。
图6 信息与沟通
（五）监控
国家审计作为经济社会的“免疫系统”，需要发挥监控功能，以保证国家经济有效运行，并逐步提高审计质量，增强自身的及早感知风险、自觉抵御风险的能力。监控，既包括整体的质量控制，也包括具体审计项目的质量控制。从整体层面上看，国家审计要对自身进行质量控制，即对计划的编制、执行以及对计划执行情况的检查和评估进行控制。例如，审计署有关业务司、特派办和省级审计机关每半年向审计署提出计划执行情况的综合报告；各项目执行单位设置审计项目台账，以及时了解、登记项目执行进度和经费支出情况；各级审计机关对审计项目计划执行及管理情况进行检查和考核。另外，为了保证审计质量，审计机关建立分层次的审计业务会议制度，由审计业务会议审定审计报告。
从具体的审计项目看，国家审计要进行项目质量控制。审计机关的领导人员要对业务进行指导和监督。审计组负责人对审计项目进行质量复核。之后，审计组所在部门进行质量复核，并将其代拟的审计机关的审计报告、审计决定书、审计移送处理书、被审计对象对审计组的审计报告的书面意见以及其他有关资料，报送法制工作机构复核。
从上述构建的国家审计免疫应答机制中可以看出，站在国家审计“免疫系统”的立场上，引入风险管理的理念——把风险当作抗原，实现免疫应答功能，需要对现有国家审计的机构设置进行调整。因为与以前的国家审计功能相比，免疫应答功能更突出地表现在事前的风险感知、识别和评估上，这使得审计工作重心前移，以利于及早发现风险，防患于未然。因此，我们建议国家审计机关应建立风险测评部门，实时对宏观、微观经济运行中出现的风险保持敏感和持续关注，对热点问题进行分析，以确定是否需要列入审计项目计划。或者在原有机构设置基础上，拓展各个司局的职能，各个司局在自己管辖范围内对相关的经济问题进行关注和分析评价。该风险测评部门需要定期编制与国家审计领域相关的经济情况报告，包括宏观经济运行情况、财政政策、货币政策、资本市场、行业发展、产业经济、生活消费报告等。通过识别和分析这些问题，确定风险发生的可能性及对经济的影响程度，进而找到高风险领域，将其列入审计项目计划。
三、国家审计免疫应答机制的应用
下面我们以国家审计免疫应答机制在土地出让金风险和扩大内需4万亿投资风险方面的应用为例进行剖析。
（一）土地出让金风险
一段时间以来，全国房地产价格大幅飙升，房地产业获取暴利，房地产商和百姓都在争论房价，一时间房价成为经济中的热点问题。针对这一经济现象，国家审计须保持应有的敏感和关注——房地产中是否存在威胁国家经济运行安全和审计对象的风险呢？国家审计机关对这一经济现象进行分析发现：房价主要由土地成本、建安成本、管理成本、税费以及利润构成。据一些学者研究，土地成本占到4成左右。因此，土地的供应是个重要问题。与土地供应相关的是土地出让金，并且房屋成本中很大一部分是土地出让金，而土地出让金与国有土地行政管理部门相关，属于国家审计的管辖领域。尽管房地产业周期长，风险较隐蔽，国家审计机关还是把土地出让金风险标示出来，并作为进一步识别和评估的对象（土地出让金风险的国家审计免疫应答过程如图7所示）。
针对标示出的土地出让金风险，国家审计通过访谈、专家研讨会以及对土地管理部门直接调查等方式收集内外部相关信息，对可能影响到土地出让行为的因素进行分析，掌握土地出让风险的特征，以找出高风险领域。经过初步调查发现：土地出让过程中，可能存在变相压低土地出让金、盲目扩大房地产开发而拖欠土地出让金、未能全额上缴土地出让金等问题。这些情况的发生会给房地产市场带来不良竞争，同时也减少了国家财政收入，经济后果严重。因此，将审查国有土地使用权出让金的征收、管理和使用列入审计项目计划。
在审计准备和审计实施阶段，国家审计机关成立专项调查组，进行调查、取证。审计发现确有违规减免、变相减免、拖欠和未按规定上缴出让金的情况。
在整个国家审计免疫应答过程中，不同部门和审计组在系统内外传递信息进行沟通。同时，实施整体质量控制和项目质量控制，保证了审计工作的有序进行。
审计署针对发现的问题，提出审计建议：有关地方政府应进一步采取措施加强出让金及土地供应管理。全面落实经营性用地招拍出让制度，严格执行国家规范土地出让收支管理政策规定，清理歉收的出让金，停止以各种理由减免或变相减免出让金；将土地出让收支全额纳入地方预算管理，接受同级人大监督；严肃查处“以租代征”农民集体土地建设高尔夫球场、别墅以及挤占挪用出让金等违法违规行为。
根据审计署的审计建议，相关部门采取相应整改措施：一是积极整改违法违规问题。截至2008年1月底，11座城市已收回被挪用、出借、返还和欠征的出让金68.27亿元，收回被挪用、歉收的征地补偿资金和被征地农民社会保障资金2.93亿元，归还被挪用的土地储备贷款9.72亿元，有的城市还收回了部分违规出让的土地。二是规范出让金管理。有的城市已将未按规定纳入财政管理的出让金纳入财政管理、将土地出让净收益纳入基金预算管理。三是进一步完善制度。大部分城市还结合整改，制定和修改了土地出让收支管理实施细则、征收集体土地补偿安置办法等制度。
图7 土地出让金风险免疫应答
通过整改措施，土地出让金风险在一定程度上得到了控制。同时，在整改措施中，国家建立和完善了相关法规和制度，能够有效防范和减少土地出让风险的再次发生。即便将来再发生类似情况，也可以运用本次审计得到的经验来处理该类风险，即国家审计产生了“免疫记忆”。
（二）扩大内需4万亿投资风险
伴随愈演愈烈的国际金融危机的严重冲击，面对危机四伏的经济形势，2008年11月5日，国务院制定出台了两年4万亿元规模的经济刺激计划，这也是中国有史以来最大规模的投资建设，将惠及诸多行业领域。受到国家4万亿经济方案出台的影响，2008年11月10日的A股市场股价跳涨，涨幅达7.27%，同时亚太主要股市亦普遍上涨。2008年11月15日召开的20国集团领导人金融市场和世界经济峰会上，国家主席胡锦涛的讲话备受世人关注——中国的4万亿投资计划，成为与会各国中采取措施最有力、规模最大、最迅速的典范，为中国在应对金融危机的世界经济论坛上争得了话语权。由此，4万亿投资成为国内外瞩目的热点问题。然而，在如此紧迫的经济形势下，如此快速反应出台经济刺激的庞大政策，也给我国经济运行带来了高风险，它关系到中国经济的起落。因此，国家审计在投资计划推出之际，就敏锐地意识到这个“特殊的大事件”对经济的巨大影响。这4万亿投资的资金来源为中央政府1.18万亿、地方政府近3万亿，其他还可以吸收社会投资，包括企业投资和民间投资。因此，财政及投资计划涉及的相关部门应当作为国家审计的对象。正如温家宝总理在2009年的政府工作报告中所说，“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。”此即为国家审计对4万亿投资的风险感知过程。
4万亿投资，由于投资量大，涉及面广，需要防止形成新一轮盲目投资和低水平重复建设，这是一个总体特异性风险。为了应对总体特异性风险，审计署自2008年11月以来，迅速研究制定并下发了关于贯彻落实中央促进经济发展政策措施的通知，要求全国各级审计机关要把这项工作作为全部工作的首要任务、重中之重来抓，要求采用全程跟踪审计重点资金、重点项目，以确定是否有出现违背中央方针政策的情况，例如有没有违背中央关于调整结构，限制高污染、高能耗及其他过剩产业政策的情况，有没有违背土地、税收、金融等方面政策的情况；这4万亿投资中是否有铺张浪费、重大损失浪费以及其他重大违法违规问题和经济犯罪线索。从2009年起，针对4万亿投资，审计署将对16位省部级高官进行任期经济责任审计，这是迄今为止对省部级高官进行审计最多的一年。为了加强对投资项目和资金的监督和管理，4万亿投资计划公布不久，国家发改委、财政部、监察部、审计署、中纪委五部门成立了一个跨部级督察小组，向每个省派驻督察员，以确保投资到位和避免腐败。
这4万亿投资的具体项目，也有其自身的特异性风险。2009年3月6日，国家发改委根据经济形势的变化以及国务院最近批准的十大产业调整和振兴规划的要求，调整了去年11月的最初投资计划。调整后的重点投资领域为：(1)廉租住房、棚户区改造等保障性住房建设，投资约4000亿元：(2)农村水电路气房等民生工程和基础设施建设，投资约3700亿元；(3)铁路、公路、机场、水利等重大基础设施建设和城市电网改造，投资约15000亿元；(4)医疗卫生、教育、文化等社会事业发展，投资约1500亿元；(5)节能减排和生态工程建设，投资约2100亿元；(6)自主创新、结构调整和技术改造，投资约3700亿元；(7)灾后恢复重建，投资约10000亿元。
在这些项目中，我们选取水利基础设施建设为例说明其中可能存在的特异性风险。病险水库除险加固工程是4万亿投资的重要投向之一，当前中央已确定在2010年前完成6240座水库的除险加固工作，其中大型水库86座、中型1096座、小型5058座，专项规划总投资510亿元，其中中央投入277亿元，地方233亿元。在水库建设中，是否存在原本应列入除险的水库却不在计划内，是否工程项目质量较差，这对下游百姓生活以及周围地区的经济发展构成较大风险。因此，审计机关将对该事项的审计列入今后两年的审计项目计划。为了应对风险，审计署实施绩效审计，主要核实两个事项：一是上马的项目该不该建，重点审查当初的决策是否正确，项目是否符合中央相关产业政策；二是已建的项目是否建好，重点看工程质量是否过关，资金使用是否规范。从目前审计调查的结果来看，审计人员发现有100余座水库存在险情但未被列入修固规划中，而被列入规划的部分水库又存在“小病大修”的情况。另外，个别项目的工程质量控制程序失效。例如，有的审计组在对除险加固工程立项之前的大坝安全鉴定报告的调查中发现，有些省的个别水库大坝安全鉴定报告错误应用设计规范，导致水库坝高设计不足，按设计建成后仍然不能达到设计的防洪能力。对于在审计中查出的问题，各地政府都非常重视并加以整改，例如江苏省在与审计署的交换意见会上，相关省领导就专门拿出针对江苏省病险水库问题的整改意见，当即处理有关责任人10余人，并要求对存在质量隐患的大坝加固工程返工重做。针对审计署提出的福建省水库多头管理的情况，福建省领导批示，改变此前由水利、电力、园林等部门“九龙治水”的局面，统一归口到省水利厅管理。由此看出国家审计的“免疫系统”正在4万亿投资中发挥作用。
4万亿投资中其他的重点投资领域，可以比照水利基础设施投资，分别进行投资的风险特异性识别，评估风险发生的可能性和对社会经济造成的影响，找到风险发生概率高、影响大的领域，并将其列入审计项目计划。在审计过程中，审计小组派出专门的审计人员自始至终跟踪并监督被审计项目的实施，对发现的项目管理和实施中的风险要及时与相关人员取得沟通，从而采取改进和完善措施。如果审计人员认为有必要，也可以直接与上级部门沟通或者向社会公告查实的问题。
可以预期，在4万亿投资计划的逐步推进过程中，国家审计将发挥预防、揭示和抵御经济体风险的“免疫应答”作用，以保障其健康和安全的运行。
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