义务教育公立学校的法人困境及建议，本文主要内容关键词为：义务教育论文,困境论文,法人论文,建议论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
将公立义务教育学校(后文简称学校)定位为事业单位法人是我国推进市场化改革过程中的特有做法。但随着经济发展和法制完善，现行的学校法律地位在法律实务和法理研究层面均遭遇质疑。 一、学校法人化的动因及进程 法人是为适应市场经济发展而建构的一个民法概念，立足平等，意在效率。学校法人化的主要意图是希望引入市场竞争机制改变行政统得过死，管得过多的困境。这一转变虽已经历较长时间，但仍处于起步阶段。 (一)学校法人化将市场竞争机制引入办学 学校法人化开启了“以竞争促效率”为核心的现代学校制度建设进程。按照依法治教的要求，学校由政府的下属机构转变为法人。这一法人化改革是对学校、政府、社会三方为主的权责关系的全方位重塑。首先，政府摆脱了计划经济体制下学校的出资者、办学者和监督管理者于一身的地位。其次，学校获得了较大的办学自主权。按照法人制度的构想，学校在人事、财务、教务、学生管理、后勤等方面获得更多的自由裁量权。另外，法人化使不同主体举办的学校具有了趋向平等的地位，进一步完善竞争机制。 (二)学校逐步具有了事业单位法人的法律地位 长期以来，学校被理所当然地视为事业单位法人，但学校取得这一法律地位有其历史过程。1986年颁行的《民法通则》将法人划分为企业、机关、事业单位、社会团体四类，具有法人条件的事业单位、社会团体依法成立时自动或经核准登记取得法人资格。我国的法人制度初步确立。1995年颁行的《教育法》沿着《民法通则》的立法思路，在第三十一条规定：“学校及其他教育机构具有法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”1998年国务院发布《事业单位登记管理暂行条例》，学校是事业单位法人的法律地位才最终在法律法规中得以确认。该条例第二条规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。 二、学校法人治理的困境及其原因 法人治理是复杂的、系统的制度建设。近三十年来，学校法人化进程中的政府与学校间的权责关系始终处于模糊且紊乱的状态。围绕教育资源的市场交易行为，学校法人治理所需要的权力结构一直处于调整状态。从政府身兼出资者、举办者和监督管理者的三重身份衍生出来的矛盾始终没有被妥善处理。治理结构不完善令学校与事业单位法人的法律地位不相称。 (一)学校以法人身份应获得的自主权落空 1.外部的行政关系方面，学校一直是政府部门的下属机构。学校法人化虽然削弱了学校隶属于政府的纵向关系，但并没有改变其教育行政部门的委托机构的地位。在人事上，行政部门牢牢控制着教职工的身份赋予权。学校的管理人员和教师的身份从未摆脱“编制”的约束，即使后来推行了聘用合同制。同时，作为学校的法人代表，绝大多数校长都是通过任命产生的，而非竞聘上岗。在经费上，办学经费已经由国家公共财政负担，学校收支丧失独立性。特别是施行免费义务教育以来，诸多地方教育行政部门都推行“校财局管”、“收支两条线”等操作方法，学校在经费使用方面受到政府强有力的控制。在财产方面，校产的国有性质使学校在处理重大财产时必须上报政府相关部门审批，比如工程较大的基建项目、重要设备购置等。另外，在学生管理方面，学校在招生计划、资格设定、收费标准、影响在学关系的惩戒、课程设置等方面没有实权。 2.内部的行政关系方面，符合校长负责制的校内领导体制存在缺陷。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确要求建立校长负责制，同时还要建立或健全校务委员会作为审议机构和教职工代表大会作为管理和监督机构。按照这种制度设计，校长实际上拥有的是提案权和管理权，校务委员会则拥有决策权，教代会则拥有监督权和管理权。不过，由于缺乏细致明确的操作化规定，这一制度设计也存在缺陷。首先，教代会的管理权与校长的管理权存在冲突。不仅教代会和校长的管理权的具体内容没有分工细化，而且教代会如何监督校长(也包括校务委员会)也没有细化。校长作为学校的法人代表，其权力的来源是教育行政部门的任命，其对内代行教育行政部门的职能，对外代表学校，对学校工作全面负责。校长、校务委员会、工会三者权责分配不清，缺乏制衡机制，使学校内部的管理存在矛盾或低效。 3.民事关系方面，学校应拥有的民事权利被转移至行政部门。虽然《教育法》第三十一条第二款规定：“学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”，《事业单位登记管理暂行条例》第六条第五款也规定申请事业单位法人登记的社会组织能独立承担民事责任，但是，行政部门控制着学校的资产产权、经费权利、人事权利，学校实际上丧失了民事责任能力和部分民事权利能力。 首先是产权方面，如撤点并校的过程中暴露出学校法人化时产权被悬置的问题。村自治组织、乡镇政府、县教育局、自然人等办学主体围绕土地使用权、校舍房产权、土地附着物权、债权等关于校产归属的问题纠纷不断。其中有很多纠纷因无法可依而难以处置。① 其次是经费权利，学校丧失了自筹经费和自由支付的能力。学校自筹资金的渠道逐渐被行政手段切断。免费义务教育确立了由各级财政负担的经费制度，形成了“中央领导、省级统筹、县级管理”的管理机制。绩效工资制施行后，学校办学经费和学校教职工的薪资待遇基本上与学校自身的筹资能力脱钩。 最后是人事方面，行政部门掌握了教师进出的人事权利。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》第五十五条关于教师管理制度的规定，我国新建立的教师准入和管理制度要按照“国标、省考、县聘、校用”的原则建设。“县聘”是指由县级政府部门招聘与管理教师，县级教育行政部门拥有对教师进行职务(职称)评聘、培养培训、流动调配和考核等管理职能；“校用”则是指学校根据本校的岗位要求对教师进行具体聘用并根据县级教育行政部门的委托与教师签订聘任合同，进行日常工作考核和教育教学管理。很明显，学校与教师之间关于人事聘用的民事关系已经转换为政府与教师之间的行政关系或民事关系。 (二)政府干预捍卫义务教育公益性 学校的法人身份名不副实，法人治理陷入困境，根源在于义务教育的公益性与学校法人化后某些市场化行为之间的矛盾没有妥善解决。 1.义务教育被定位为公益事业。按《中华人民共和国公益事业捐赠法》第三条规定，公益事业是指以非营利为本质特征的公共事务，其目的是通过提供非营利性的公共服务实现公共利益。公共利益是“发生冲突的合法需求中需要由公共权力来维护的、具有压倒性正义优势的一方的需求”。②《教育法》第八条规定教育活动必须符合国家和社会的公共利益。新《义务教育法》在第二条明确规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益事业。”国务院在2011年出台的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别；并进一步将从事公益服务的类别划分为不能或不宜由市场配置资源的公益一类和可部分由市场配置资源的公益二类，明确将义务教育归入公益一类。因此，义务教育的公益性必须依靠国家公共财政进行再分配来实现。 2.学位供给从追求效率转向平等。学校法人化旨在借市场化提高学位供给效率，“增强主动适应经济和社会发展的活力，走出教育发展的新路子”。③但在学校法人化的同时，相关配套的法律制度未跟上，造成相关利益者追逐“私益”，如择校。当追求平等成为政策的主导价值取向之后，这些择校行为被列为“非法择校”的范围，而学区房、占坑班、推优共建、考试移民等“擦边球”又应运而生。 三、建议 学校不能再以事业单位法人的法律身份存在已是学界普遍看法，但在赋予何种法律身份上却存在分歧。在当前情况下，我们认为将学校作为政府部门的下属机构较为适宜。 (一)关于学校法律身份的三类观点 目前，除将学校定位为事业单位法人这类观点之外，人们对学校应具有何种法律身份主要还有三类观点。一类是马怀德、姚金菊、董圣足等学者持有的“公法法人”说。④其典型观点是：学校履行的教育权是国家教育权及其主要法律关系的性质是行政关系，出于尊重学校自主办学权的考虑，应逐步将公办学校纳入公法调整，明确其为公务法人。一类是以劳凯声教授为代表所持有的“特殊法人说”。⑤此说认为公立学校因其活动目的和服务对象的特殊性而应成为一类非政府、非企业的特殊的社会组织，应赋予其特别的法人地位，使之既能成为独立自主的办学实体，又能体现这类组织的公用性质。一类是以彭虹斌、曹淑江、胡林龙等学者为代表的“去法人化说”。⑥此说认为学校无独立财产，无法独立对外承担民事责任，而主要活动由公法规约，不宜用民法规定来套用其法人类型。 判断是否具有法人地位的关键在于法律关系的性质及其是否具有相应的权利能力与责任能力。“公法法人说”过于强调办学自主，过分夸大了学校的权利能力和责任能力。“特殊法人说”有其合理性，也可应对当前教育法律实践中的燃眉之急，但如果专门设立一种法人类别来调整学校的法律关系，一则立法成本太高，二则在我国法人制度本身尚待重大变革的情况下这样做有无必要值得商榷。我们支持“去法人化说”。“义务教育学校的公共性程度远远高于其他教育领域，是由国家承担主要责任的一个领域，应当强化国家的职能。”⑦此说既符合当前教育管理实践的实际情况，也能通过公营造物的理论予以解释。作为过渡性的法律安排，学校的事业单位法人应暂时取消，纳入政府的下属机构进行管理。 (二)“去法人化”之后的权责界定 “去法人化”暂时取消了学校的法人地位，但并非否认学校的办学自主权，也并非无重新赋予学校法人资格的可能，而是希望进一步明确学校与政府的权责，构建符合公平正义要求的义务教育制度。 首先，政府部门可以凭法人身份构建学校治理的制度平台。教育行政部门应探索和完善既能符合公益性又能激发教职工工作热情的管理制度。在现实情况下，政府应在学校的基础建设、产权确认、职称评定、薪资待遇、教师和校长的招聘与流动、招生管理、保险制度和涉及学生、教师身份变化的惩戒及其行政救济制度等方面加强作为。其次，学校的办学自主权主要集中在教学及围绕教学的内部管理。政府要进一步完善中小学的学校治理结构，主要是调整校长负责制。校长权利主要集中在事权方面。《教育法》第三十条规定校长负责教学及其他行政管理。“其他行政管理”应是服务于教学工作的学校内部日常管理，主要包括规章建设、教材选用、教务管理、业务培训、课程设置、财务安排、校内的人事安排与奖惩等。同时，为健全针对校长的校内制衡机制，有必要完善和细化校务委员会和教职工代表大会制度。 另外，在我国现行法人制改革之前，学校是政府下属机构的法律地位不宜再改变。当前，法人制度本身存在“缝隙”，不能有效规范不同类型的学校办学行为。农民工子弟学校、民办学校、公办学校等将按是否营利分为公法人、社团法人和财团法人，按不同法人类型分配权责。 总之，基于义务教育的公益性、法人制度不健全和事业单位的改革前景，作为公益一类的义务教育公立学校应暂时中止事业单位法人的法律身份，回归行政部门下属机构的法律地位。 注释： ①巫志刚.农村被撤并学校产权争议的类型、原因及其法律解决[J].教育发展研究，2012(4)：48-52. ②刘太刚.公共利益法治论——基于需求溢出理论的分析[J].法学家，2011(6)：1-14，174. ③中共中央文献研究室.中国教育和改革发展纲要(1993年2月13日)[EB/OL].http：//www.china.com.cn/cpc/2011-04/13/content_22349671.htm，2011-04-13/2013-08-21. ④马怀德.公务法人问题研究[J].中国法学，2000(4)：41-48.姚金菊.宜确立学校的“公法法人”法律地位[J].首都师范大学学报：社会科学版，2010(6)：43-46.董圣足.中外学校法人分类比较研究[J].国家教育行政学院学报，2010(1)：84-91. ⑤⑦劳凯声.中国教育的问题是公立学校的问题[J].教育研究，2010(2)：15-21，51. ⑥彭虹斌，刘剑玲.我国公立中小学“去法人化”改革研究[J].教育科学研究，2010(8)：30-34.曹淑江，范开秀.关于我国公立义务教育学校法律地位的探讨[J].教育理论与实践，2008(13)：28-30.胡林龙.我国公立中、小学校法人地位的立法分析[J].宜春学院学报，2007(3)：34-37.