政党执政与中国共产党执政制度体系构建，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,政党论文,体系论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D2 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-5478(2010)01-0062-05
民主政治建设的关键在于制度设计和制度安排。科学构建政党执政制度是现代政党执政的规律性要求。科学构建中国共产党的执政制度体系，对于实现中国共产党的执政理念、弥补执政的制度性缺失、完善执政的代表性机制和增强执政的合法性基础等，都具有重大的战略意义，也是中国共产党执政能力建设的着力点。
一、政党执政制度及其功能
制度是用以约束人们行为的规则的总称。政党执政制度是指社会政治领域中要求作为政治实体的执政党遵行的各类准则与规范，属于国家政治制度的一种。
现代政党执政制度有着多方面的特点。一是客观性。就制度结构而言，“一定社会中制度结构作用的有效发挥有赖于制度的整体性：每一个具体制度都是存在于特定制度结构之中，并在与其他制度的相互联系中实现其功能”；“制度结构表现出路径依赖，其原因是过去的行为、文化信仰、社会结构和组织都影响着价值观念和社会实施机制的发展，从而压制了背离旧有行为模式的灵活性。”[1]政党执政制度同样受一定的社会实践发展以及社会历史、文化等条件的影响和制约。二是系统性。政党执政关涉执政党同国家政权、社会、民众的关系以及执政党内部的关系问题。这种广泛的联系性，决定了政党执政制度具有系统性的特点。三是根本性。政党执政制度涉及法律、法规、执政党自身的规定三个基本层面的内容。依法执政是现代法治对政党执政的基本要求，执政党内部关系的调整也需要依循一定的法制原则加以规范，需要能够体现民主精神的一系列党内制度的保证。四是权威性。制度一般的均经由严格的程序而确立，并体现严密的系统思想和刚性要求，因此较之执政党的政策、领导者的批示、组织与人们的行为惯例等具有更强的权威性。五是稳定性。政党执政制度的客观性、系统性、根本性、权威性特点又共同构成政党执政制度的稳定性特点，政党执政制度一经确定，将相对地固定并长期实行，不会由于领导者更替或领导者个人的看法改变或注意力转变而轻易变化。
加强政党执政制度建设，完善政党执政制度体系，有着特别重要的意义。政党执政制度作为一个规则体系，其主要功能体现在：其一，控制和减少不确定性。政党执政制度作为调整执政党与国家政权、社会、民众关系的规则，可以有效抑制执政过程中可能出现的任意性、随意性和粗放性，以增进有序性。其二，控制和减少冲突。政党执政制度通过规定的程序性安排约束人们的行为，以保证各种利益主体在存在利益分歧和不同利益诉求的情况下，能够形成更多的共识。其三，有效利用资源以求达到目标。任何制度的确立和运行总以一定的价值追求为依归，它在一定的社会环境下获得输入，并以其输出的结果对社会环境做出反应，施加影响。帕特南对此有精到的概括：“一个高效的民主制度应该既是回应性的又是有效率的：对选民的需要很敏感，同时，在应用有限的资源解决这些问题的时候富有效率。”[2](P8)执政党的执政制度亦是如此。
二、中国共产党执政理念与制度性缺失
执政理念可以概括为执政主体对整个执政活动的理性认识和价值取向，以及执政主体用以指导执政活动的根本原则。执政理念是执政主体形成执政纲领、主张、方略、政策及措施的思想基础，也是制定执政制度的理论指导。先进的执政理念是对执政活动特别是执政规律的正确认识和反映。对执政党而言，没有明晰、确定的执政理念，其执政活动便可能存在盲目性和随意性；没有先进的、体现时代精神的执政理念，其执政活动可能会背离社会发展规律及执政规律，偏离时代发展的方向，损害执政基础，削弱执政地位。
执政党的执政理念包含为谁执政、何为执政、怎样执政三个方面的主要内容，分别回答执政的宗旨和目的、执政的本质、执政的根本任务问题。中国共产党提出的“立党为公、执政为民”的执政理念，从执政的宗旨出发回答了“为谁执政”的根本问题；中国共产党提出的“科学执政、民主执政、依法执政”的执政理念，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，揭示了中国共产党执政与其他性质政党执政的根本区别以及中国社会主义民主政治的特色，从执政的本质出发回答了何为执政的问题；中国共产党提出的科学发展观，构建社会主义和谐社会的执政理念，从执政的根本任务出发回答了怎样执政的问题。
透视中国共产党的执政理念，其所提示的深刻理论意蕴在于：执政理念是执政党围绕执政目标确立的基本理论原则和行为准则，人民总是首先以一个政党的指导思想和执政理念作为判断该政党优劣的主要依据，执政理念是执政党明确执政宗旨和目标的前提条件，也是执政党争取和巩固执政地位的首要标准。“立党为公，执政为民”，强调最广大人民的利益和全社会全民族的积极性和创造性，对党和国家事业的发展始终是最具决定性的因素。在我国社会深刻变革、党和国家事业快速发展的进程中，妥善处理各方面的利益关系，充分凝聚和调动一切积极因素，关系到党的生死存亡，国家的兴衰成败，民族的繁荣昌盛。“科学执政、民主执政、依法执政”，强调运用民主的方式管理国家和社会事务，摒弃习惯于发号施令、直接控制国家与社会的做法，把执政党的执政活动纳入宪法和法律的轨道，自觉遵守法律，增强法律意识，依法行使权力，实现中国共产党的执政与支持人民当家作主的有机统一。树立和落实科学发展观，强调增强执政党的政治责任感和历史使命感，增强忧患意识，应对改革开放和长期执政对自身的严峻考验和挑战，全面推进中国特色社会主义事业不断前行。
政党执政需要科学的执政理念，但仅有科学的执政理念还不够，还必须建立一套与之相适应的科学的执政制度，才能保证执政理念的实现。执政制度是实现执政理念的中介。中介是事物间相互关联的基础。执政制度在执政理念和执政实践中居于承上启下的地位，是连接二者的一个中介层次。中国共产党的执政理念作为执政党向人们所做出的承诺，必须内化为科学的执政制度设计和安排，并在执政活动中自觉运用，才能充分显现其执政理念的优越性。
如果从1928年在局部建立苏维埃政权时算起，中国共产党围绕执政的探索已有80余年。在长期的革命、建设和改革实践中，中国共产党围绕执政目标进行的积极而又艰辛的探索，既有成功的经验，也有沉痛的教训。在这一历程中，中国共产党执政制度的建设也在曲折中发展，在取得重大进步的同时，仍存在着明显的缺失。
政党执政同时涉及执政制度和实际操作两个方面的问题，涉及到调适执政党同国家政权、社会、民众的关系及规范执政党内部运行规则诸问题。综观中国共产党的执政制度，在权力结构、操作运行、现实需求等方面存在的不足主要表现为：在执政党与国家政权机关的关系上，受革命战争特定条件下孕育并在计划经济体制下强化，特别是文化大革命期间走向极端的一元化政治体制的影响，造成公共权力集中于执政党的机关，执政党机关包揽过多，职能扩张，机构膨胀，而国家权力机关、行政机关、司法机关的权力萎缩；在权力运用上，执政党的主张与人民民主的规则存在矛盾，公共权力运行缺乏有效的监督与制约，人民代表大会的法定监督作用发挥得不充分，执政党的党内监督未能真正到位，各个监督主体的监督权限边界和关系尚欠清晰，监督效能低下；在实际操作上，强调执政党的政策与国家法律的一致性，轻视二者存在的重要区别，事实上即使执政党的政策和国家法律所体现的意志与主张是一致的，两者之间也仍然存在重大区别：执政党的政策只在执政党的组织内部及其成员中具有约束力，而对社会组织和社会成员只具有号召力与指导性，不具有国家强制力；国家法律对所有社会组织和成员包括执政党及其成员在内，具有普遍的约束力和国家强制力，全社会必须遵守和执行。在中国共产党领导人民实施依法治国的进程中，强调两者的区别尤为重要。
三、中国共产党执政制度体系构建的维度
现代民主政治发展对政党执政制度有着强烈的合规律性与合目的性的要求，即政党执政制度的设计与安排必须顺应社会发展进步的潮流、遵循政党执政的规律、围绕政党执政目标而展开。中国共产党取得全国政权以来，在执政制度建设上的成就不可抹杀，特别是以1980年邓小平的《党和国家领导制度的改革》为标志，近30年来中国共产党在建立和完善执政制度方面取得了重大的进展。但是，政党执政制度作为一个严密的系统，其设计与建设是一个复杂的系统工程，中国共产党执政制度体系的构建，还需要进行深入的理论与实践的双重探索。
构建党执政的制度体系，涉及的基本理论问题包括执政的代表性、合法性、系统性、有效性等，这些系中国共产党执政制度体系构建的基本理论维度。
1.完善代表性是构建中国共产党执政制度体系的基本内容
马克思主义经典作家运用历史唯物主义原理，把政党与阶级利益紧密联系起来，认为在社会经济生活中具有不同利益的人群分裂为阶级，为了维护本阶级的利益，各阶级展开阶级间的斗争，而政党就是适应这种斗争的需要，在阶级斗争发展到一定的阶段产生的；[3](P159)任何阶级要上升为统治阶级，都必然要把本阶级的思想变成这个社会的思想。政党是基于民众的意愿和社会历史发展的要求而结合的政治团体，是政党政治得以存在和发展的基本前提。而政党的目标和理想有赖于通过取得执政或参政的地位、通过国家公共权力的运作去实现；政党执掌国家政权又必须赢得民众的认同、承认和支持，成为特定阶级利益的集中代表者。政治学中的政治“是依据委托——代理关系模式来运行和得以实现的。在这种委托——代理关系中，各个不同的阶级、阶层和利益集团由不同的政治代表来体现、保护、实现和发展他们的利益要求、政策主张和价值目标。”[4](P74-75)在这样一种政治代表关系中，被代表者是一定的阶级、阶层和社会集团，而在政党政治条件下，这个代表就是政党。
政党无论经由何种途径取得执政地位，其政治代表资格都不是一劳永逸的。巩固执政地位，坚持长期执政，对于任何执政党都是至关重要的目标追求。建立健全执政的代表性机制，自然成为中国共产党执政制度体系构建的重要内容。其中，建立中国共产党执政的代表性机制，首先应廓清作为执政党的代表性与一般政党的代表性的差异、代表与被代表两个方面相互关系的实质、代表性机制构建的原则等问题，以明晰理论指导，保证执政目标的实现。
2.巩固合法性是构建中国共产党执政制度体系的基本原则
合法性是政治学理论的一个重要概念。政治学研究公民与公共权力的关系，其中所指的合法性是在统治者与被统治者关系中，对统治者权力的认可度。将合法性概念引入政党执政问题进行研究，有助于强调民众对执政党执政权力的认同。政党执政的合法性不仅仅以公共的权力归属为标志，也不局限于具有法律意义的合法性，而在于更深层次地强调在掌握公共权力的基础上，超出法律范围，获得民众对公共权力归属的承认，强调执政党应以增强政治制度的合法性作为执政的首要原则。换言之，政党执政的合法性，既包含着公共权力配置的指向，又蕴含着对执政党权威的要求。权力表明服从，但可能只是被迫地服从；权威也表示服从，但却属于自愿地服从。从根本上说，政党执政对于权威的依靠程度，才真实地表明民众自愿服从与认同的水平，政党执政说到底依赖于政治的合法性。
政党执政的合法性，最终只有通过民主政治才能获得。执政党必须始终注意克服合法性危机，不断巩固和扩大执政的合法性基础。这不仅归因于最早出现的政党是伴随着民主政治的发展而发展，政党作为民主政治的工具顺应民主政治发展的潮流才获得了无限的生命力，还在于无论采取任何手段取得政权的政党，都高擎民主的旗帜去动员民众。一方面，民主是政党的目标之一。政党之所以要起来反抗既有政治统治，系因其缺乏民主，而该政党主张并要争取民主。另一方面，民主是政党对民众的一种允诺。政党在民众的认可与支持下取得政权后，必须履行承诺，推进民主。这两方面的意义结合起来，决定政党必须以发展民主政治为目标取向，以获得民众的永续支持。就此而论，民主政治在作为执政党目标追求的同时，也构成人们判断政党执政合法性的标准。
3.增强系统性是构建中国共产党执政制度体系的基本前提
政党作为“冲突的力量和整合的工具，”[5](P136)在社会政治生活中发挥着特有的利益表达与整合的作用。现代民主政治条件下，政党与其所代表的阶级、阶层和社会集团之间，存在着一种具有特定内涵与特征的政治关系。对于执政党而言，廓清这种社会关系，是执政制度建设的基本理论前提。
从根本意义上讲，执政党、国家与社会的关系取决于经济和社会发展的具体形态。因为由此形成的执政党、国家与社会的关系是执政党执政活动的现实基础，这种关系制约着执政党的执政活动。基于这一客观现实，执政党执政制度体系建设的基本任务可以概括为五个方面：
其一，巩固执政党民众基础的制度建设。执政党赢得民众支持与认同存在诸多影响因素。将建立和健全不断巩固民众基础的制度，作为政党执政制度体系建设的一项重要任务和内容，较之执政党某一领袖人物作用的发挥、执政党某项政策被人们所接受更具根本性，也比意识形态的感召力更为切实。
其二，调适执政党与代表机关关系的制度建设。政党是介于公民个人、社会组织与国家政权之间的政治实体，执政党执政活动的范围就在国家政权与社会民众之间。执政党一方面代表着社会中一部分人的利益，另一方面又通过法定程序掌握国家公共权力，代表着社会公众利益。执政党与国家、执政党与社会、国家与社会之间存在着一种互动与制约的关系。从制度上确立和完善执政党与代表机关的关系，合理划分执政党与公共权力之间的界限，才能有效防止执政党在社会结构中的地位异化以及执政党的内部结构非常化，防止执政党在社会结构中功能的扩张和政党内部结构的集权化，以维护宪政秩序的权威。
其三，规范执政党与政府关系的制度建设。党政关系即指政党与国家政权机关的关系，这一关系是国家政治体制的重要组成部分（此处讨论的“政党”指执政党，“政权机关”为国家政权机关中的行政机关，系限于执政党与政府的关系上的狭义的党政关系）。由政党领导政权的政党政治发端于近代资本主义社会。随着政党政治的发展，执政党虽然掌握着国家政权，并按照其施政纲领执政，但这是由在政府中任职的政党代表人物负责处理国家日常事务，政党组织不应直接干预政府机关的事务。整个权力机关要按照法律规定运行，执政党主要通过其政治权威即政治优势发挥作用，即以其政治理想的思想吸引力、纲领政策的政治引导力、政党成员的精神感召力去获得民众的拥护和自愿服从，从而实现对国家和社会的领导。规范执政党与政府的关系，科学界定党政职能和运行规则，无疑是政党执政制度体系建设中的重要任务之一。
其四，完善执政党执政的社会治理制度建设。人类社会发展的过程是社会阶层不断分化整合和利益不断博弈调整的过程。现代社会作为一个多元化的社会，存在不同的利益群体，各个群体均有充分表达自己的主张与诉求的权力，这是社会进步的标志之一。执政党的一大功能和作用就是使国家权力得到有效监督，建立由各阶层为各自利益平等博弈的一套有效的社会治理机制，防止某一阶层具有剥夺另一阶层利益的绝对权力，实现各利益群体的诉求得到充分表达，正当利益得到充分保护，避免阶层利益发生激烈冲突，社会发生剧烈动荡。用公共行政学理论解释，来自社会各方面利益集团的互相影响，不仅始终是形成政策的决定因素，而且还是政策是否公平合理的决定因素。为此，建立社会各阶层为各自利益平等博弈的有效的社会治理机制也就成为中国共产党执政制度体系构建的一项重要任务。
其五，调整执政党内部关系的制度建设。由于政党内部民主状况反映着党内关系的基本生态，故执政党内部关系问题又可归结为主要是执政党的内部民主问题。党内民主建设既是加强和改善执政党自身建设的需要和体现，也是推进执政党执政制度建设的内在要求和关键。发展党内民主必然要求完备相关的制度，科学构建党内权力体系，使党内民主制度化、规范化，使执政党建立起自我更新与防错纠错机制，有效地保持其生机和活力。执政党的党内民主对国家的社会民主具有强烈的引导关系。党员是政党的主体，党内民主的实质是保障政党成员的民主权利，以通过党员民主权利的发挥进而促进人民民主的发展。由此而论，党内民主也是人民民主赖以发展的逻辑起点。
4.保证有效性是构建中国共产党执政制度体系的基本要求
执政党执政的有效性表现在大多数公民和社会组织对执政党发挥政党功能的满足程度。这是保持执政党执政地位的基本条件。执政党功能的发挥与执政党的民众基础稳固程度正相关，只有执政的有效性得到充分体现，执政的合法性才更为充分。这种关系主要体现在四个方面：
一是执政党利益集约功能的发挥，需要稳固的民众基础。正当的利益集约功能就是对社会利益需求加以分析、取舍和集中，再传输至政治系统，这是政党的基本功能。执政党控制着国家政权，义不容辞地应更为有效地发挥这一功能。这要求执政党必须充分了解人民的利益需求，再依据绝大多数人的根本利益去确定政策。如果没有坚实的民众基础，执政党就无法充分了解人民的意愿，也难以按照广大民众的主张制定国家的大政方针，执政党的这一基本功能就会弱化。
二是执政党政治社会化功能的发挥，需要稳固的民众基础。政党总是通过舆论宣传和政治实践活动向民众传输其政治价值、政治观念、政治原则与规范及其政治行为模式，以促使公民形成一定的政治心理和政治思想，强化其对某种政治体系的认同。执政党为实现政治社会化的功能，固然可以运用占有的强大政治工具去宣传和影响民众，但必须以民众对执政党较强的政治认同作为基础。如果民众对执政党感到失望，则不可能接受执政党的宣传和鼓动，甚至产生对执政党正确宣传的逆反心理，使执政党的政治社会化功能衰减。
三是执政党国家机构组织化功能的发挥，需要稳固的民众基础。“执政党在国家政治生活中既扮演着权力操纵者的角色，同时又在国家机构之间承担着组织协调的任务。国家政治系统是授权与民的，执政党对它的影响，绝不是简单的行政指令，而要与其权力来源相一致，在广泛民主的基础上对国家机构的工作给予合理的和科学的指导。”[6]若执政党不能充分地了解民意，并从大多数人根本利益的立场出发协调整个国家机构的运作，执政党对国家机构的组织将可能陷入片面或混乱的状态。
四是执政党社会政治参与功能的发挥，需要稳固的民众基础。“政党和政党体系的稳定和强大，取决于其制度化水平和政治参与水平。”[7](P370)这是影响执政党统治地位的主要因素。其中，除执政党本身的制度化水平外，政治参与即“公民试图影响和推动政治系统决策过程的活动”[8](P104)状况，必然也对执政党的统治地位产生重大影响。执政党固然可以为政治参与提供基本途径，并规范整个社会政治参与行为，但政治参与作为一种受多种社会因素影响的政治活动，又有其客观性，它将对政治体系，尤其对执政党产生重大的影响。高水平的政治参与如果超出执政党的规范，可能导致政治紊乱和暴力；低水平的政治参与也会削弱执政党在与其他政党、政治机构和社会势力对比中的地位。只有将高水平的政治参与纳入执政党的构架之内，才更有利于执政党的统治。
获得稳固的社会支持，使政治参与有利于执政党的统治，是执政党引导和规范政治参与，使之与执政党的政治运作相一致的基本前提。只有民众对执政党的思想、体制、方针、政策的充分政治认同，他们才会将政治参与融入执政党所规范的政治参与体系之内。同时，公民关心和参与政治程度的增强，又能不断增强对执政党及其所统治的政治系统的认同。相反，缺少政治认同的政治参与对执政党不利。如果执政党对公民政治参与加以制约，则会在短期内导致人们的政治冷漠。这不仅无助于执政党的统治，还可能酿成危机。当民众缺乏政治认同基础的政治参与欲望超出执政党控制力的时候，则将导致执政党失去执政地位。因为，如果执政党没有稳固的民众基础，人民则有可能抛弃执政党，转而去寻求其他政治参与的渠道。
［收稿日期］2009-09-23