改革开放以来中国就近入学政策的内容分析，本文主要内容关键词为：中国论文,改革开放以来论文,政策论文,内容论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2009)09-0016-05
一、问题的提出及教育政策内容分析的界定
1980年，中共中央发布了《关于普及小学教育若干问题的决定》，正式提出了“力求使学校布局和办学形式与群众生产、生活相适应，便于学生就近入学”的政策。近30年来，教育界对就近入学政策进行了广泛的研究。在对“就近入学”内涵的研究方面，有人认为就近入学是义务教育阶段的所有适龄儿童在自己的户籍所在地就近进入政府设立的实施义务教育的学校，有人认为是儿童接受义务教育的一种基本权利[1]，有人认为对政府来说是一种义务[2]，有人认为这既是一种权利也是一种义务[3]，有人认为是一种入学政策[4]、制度或原则[5]等。在对就近入学政策实施效果的研究方面，研究者们有三种观点：(1)有人对就近入学政策的实施效果持乐观态度，认为就近入学政策具有一定的公平性和可行性，能使少年儿童均等地接受义务教育[6]。(2)有人对就近入学政策的实施效果提出质疑，认为实施就近入学不比按成绩入学更公正、更有助于实现教育机会均等，也不一定更有效地提高整个义务教育的质量[7]。(3)有人认为就近入学政策的实施效果喜忧参半，实践证明这项政策对于提高全体国民的素质、推动基础教育深层次改革等具有积极作用，但在实施过程中也存在一些难以克服的困难和问题[8]。在就近入学政策引发问题的研究方面，主要集中在就近入学政策与教育公平的问题上，其中包括就近入学与择校的关系问题[9]、“换房择校”问题[10]、校际间资源配置问题[11]等。在对就近入学政策的价值分析方面，有人认为我国义务教育阶段就近入学政策有四种主要价值，即就近入学政策体现了教育平等的基本理念，有利于区域教育的整体均衡发展，有利于学生的身心良性发展、形成良好的青少年非组织性群落，有利于学校与社区的合作[12]。
可以看出，在上述的研究中，学者们明显疏于对就近入学政策的内容本身进行分析。笔者认为对就近入学政策的内容进行分析是研究就近入学政策的前提。没有弄清就近入学政策的内容，就不可能真正认清“就近入学”的内涵，不可能全面认识就近入学政策的实施、效果及价值，当然也不可能正确地分析和解决好就近入学政策引发的问题。可以说政策的内容分析是政策分析的起点，只有先把政策的内容搞清楚了，关于政策的其他方面的问题才有可能弄清。
教育政策分析的内容包含教育政策的内容分析、教育政策的过程(教育政策决策、执行和评价)分析、教育政策的价值分析和教育政策的环境分析[13]。其中，教育政策内容分析是指运用一定的步骤和标准对教育政策文本中的政策规范进行分析。它一般有两个基本的步骤：第一步是对教育政策文本中的政策规范进行全面系统和准确的考察；第二步是确立教育政策内容分析的标准并对政策文本中的政策规范进行分析，找出存在的问题并提出完善政策内容的建议[14]。以下就按照这两个步骤对就近入学政策的内容做一分析。
二、就近入学政策文本及其规范内容的考察
(一)就近入学政策的主要文本
关于就近入学政策的内容主要是在有关教育法律文本和教育政策文本中进行规范的。从教育法律文本来看，我国在1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》和在2006年颁布的《中华人民共和国义务教育法(修订案)》都从法律上对就近入学政策进行了规范；从教育政策文本来看，部分1980年到2005年的与义务教育、基础教育相关的教育政策也有对就近入学政策进行的规范，具体的政策文本包括：1980年中共中央发布的《关于普及小学教育若干问题的决定》、1983年教育部发布的《教育部关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》、1986年原国家教委发布的《关于在普及初中的地方改革初中招生办法的通知》、1986年原国家计委发布的《中小学校建筑设计规范》、1987年原国家教委发布的《关于制定义务教育办学条件标准、义务教育实施步骤和规划统计指标问题的几点意见》、1992年国务院批准的《中华人民共和国义务教育法实施细则》、1994年原国家教委发布的《关于全面贯彻教育方针，减轻中小学生过重课业负担的意见》、1995年原国家教委发布的《关于治理中小学乱收费工作的实施意见》、1995年原国家教委发布的《关于进一步推动和完善初中入学办法改革的通知》、1996年原国家教委、原国家计委等四部委颁布的《关于1996年在全国开展治理中小学乱收费工作的实施意见》、1996年原国家教委发布的《小学管理规程》、1998年教育部发布的《关于义务教育阶段办学体制改革试验工作的若干意见》、2000年教育部发布的《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》、2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》、2002年教育部发布的《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》、2002年国家计委、教育部联合颁布的《城市普通中小学校校舍建设标准的通知》、2004年教育部发布的《2003-2007年教育振兴行动计划》以及2005年教育部发布的《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》。
(二)就近入学政策规范的主要内容
1.由谁来实施以及对谁实施就近入学的政策规范
1986年的《中华人民共和国义务教育法》对“就近入学”进行了规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使少年、儿童就近入学”，这就对实施就近入学的主体进行了规范，即由地方各级人民政府来具体实施就近入学。此外，1996年的《关于1996年在全国开展治理中小学乱收费工作的实施意见》中提到：“教育行政部门要会同有关方面，在地方人民政府领导下，密切配合，抓紧工作，制定规划，逐步推进。”可见在具体实施就近入学政策时由地方各级教育行政部门统筹领导。
同时，从1986年的《中华人民共和国义务教育法》中可看出，就近入学政策是针对应当接受小学、初级中学教育的适龄儿童、少年实施的，适龄儿童、少年是就近入学的对象。
2.为什么要实施就近入学的政策规范
从1980年后早期的相关教育政策来看，主张实施就近入学的原因主要有以下两个：一是为了给学生上学提供方便，如有些教育政策对中小学的具体服务半径做出了规定；二是为了减轻小学生过重的学习负担和精神压力，主张取消初中招生考试，准许取得毕业资格的小学生免试就近入学。之后，在就近入学实施的过程中不断出现了一些新问题、新思想，对实施就近入学政策产生了些许动摇。因此，从1995年以后的教育政策强调要坚持实施就近入学，不断完善就近入学。这时坚持实施就近入学的原因主要有以下三点：一是为了推进义务教育阶段学校均衡发展，平衡重点学校与薄弱学校之间的差距，包括师资水平与必需的办学条件，以防止招收“择校生”；二是为了杜绝小学、初中以考试的方式择优选拔新生，以实现学生享有相对公平的受教育权利；三是为了推进素质教育，加强依法治教的力度，进一步规范办学行为，禁止举办或变相举办重点学校，遏制义务教育阶段不正之风的蔓延。
3.怎样实施就近入学的政策规范
(1)关于“就近入学”的“就近”的政策规范
对于这一问题，1983年的《教育部关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》提出初中招生原则上采取划片就近入学的办法；后来在1986年的《中小学校建筑设计规范》提出“中学服务半径不宜大于1000m，小学服务半径不宜大于500m”的规定，1987年的《关于制定义务教育办学条件标准、义务教育实施步骤和规划统计指标问题的几点意见》规定“走读生则应考虑学生上学途中安全和上学距离不能过长。走读生上学途中单程时限(不论步行还是利用自行车或其他交通工具)建议为：小学低年级上学途中最多不超过三十分钟；小学高年级上学途中最多不超过四十五分钟；中学上学途中最多不超过六十分钟”，并规定“学生居住地与学校距离原则上应在3公里以内”。
后来，在2002年国家计委、教育部联合颁布的《城市普通中小学校校舍建设标准的通知》中，要求城市普通中小学校网点的布局应符合学生就近入学的原则，学校的服务半径要根据学校规模、交通及学生住宿条件、方便学生就学等原则确定。近两年，国家又对这一问题进行了新的规定，如2006年颁布的《中华人民共和国义务教育法(修订案)》中第二章第十二条对“就近”进行了法律上的规定：“……适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”
(2)关于初中入学方式的政策规范
第一，取消初中的升学考试。1983年的《教育部关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》以及1986年的《关于在普及初中的地方改革初中招生办法的通知》等相关政策规定初中原则上不再进行升学考试，也不得变相举行初中入学的选拔性考试，只能进行小学毕业考试，小学毕业考试权要逐步下放给学校，具有小学毕业资格的学生可直接按照就近的原则升入初中学习，初中招生原则上采取划片就近入学的办法。指出要从1986年暑假招生开始执行取消初中招生考试，允许准予毕业的小学生就近直接升入初中学习。还要求“确有困难的市、县，经省、自治区、直辖市教育行政部门批准，可先试点，逐步过渡，积极争取在近几年内完成此项改革”。
第二，调整学校布局。1980年，中共中央在《关于普及小学教育若干问题的决定》中提到“力求使学校布局和办学形式与群众生产、生活相适应，便于学生就近入学”。1992年颁布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》第五章第二十六条提出“在实施义务教育学校的设置时，应由设区的市级或者县级人民政府统筹规划，合理布局。小学的设置应当有利于适龄儿童、少年就近入学”。2001年，国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》提出要“因地制宜调整农村义务教育学校布局，合理规划，努力实现教育资源的优化配置，将农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学”。
第三，加强薄弱学校建设。针对学校质量参差不齐等问题，提出要加强对薄弱学校的建设以利学生就近入学。如1995年的《关于治理中小学乱收费工作的实施意见》提到“要加快调整学校布局，高度重视对薄弱初中的建设，包括师资水平与必需办学条件”。
第四，禁止招收择校生，不得举办重点学校。为了使学生享有公平的受教育权利，保证义务教育均衡发展，1996年原国家教委、原国家计委等四部委颁布的《关于1996年在全国开展治理中小学乱收费工作的实施意见》和2005年教育部发布的《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》等政策还规定义务教育阶段的公办小学和初中禁止招收“择校生”，义务教育阶段公办学校不得举办或变相举办重点学校。
4.怎样保障就近入学的政策规范
首先，为了保障就近入学政策的顺利实施，对教育经费方面进行了规范。1996年原国家教委、原国家计委等四部委颁布的《关于1996年在全国开展治理中小学乱收费工作的实施意见》指出要“逐步调整教育经费支出结构和比例，加大对义务教育的投入。努力为本地区提供足够数量的学校和较好的办学条件，逐步满足法定适龄儿童和少年免收学费、就近入学的需要”。其次，为实施就近入学提供制度保障。
三、就近入学政策内容的问题分析及其建议
(一)就近入学政策内容分析的标准
从广义的教育政策来看，教育政策包含教育法律。然而，虽然教育政策既包括教育法律中的有关规范，也包括教育政策中的规范，但这两种规范的要求是不相同的。一个完整的教育法律规范包括假定、处理和制裁三个要件，“假定”的内容是要规范行为准则适用的环境和条件，“处理”的内容是指对人的行为的具体要求，“制裁”的内容是指对不按行为准则行事的错误做出的处罚[15]；而一个完整的教育政策规范包括目标、对象和措施三个要素[16]。教育政策目标就是教育政策要达到的目的；教育政策对象就是指教育政策问题所涉及的主体，即解决谁的问题和由谁解决问题，包括哪些人和组织；教育政策措施就是指要采取什么样的政策规范来解决教育政策问题、实现教育政策目标。由此，我们可以从规范就近入学政策的法律文本和政策文本这两种表现形式、分别按照教育法律规范的三个要件和教育政策规范的三个要素对就近入学政策的内容进行分析。看这些政策规范是否满足教育法律规范三个要件的要求和教育政策规范三个要素的要求。
(二)就近入学政策内容的问题分析
1.从教育法律规范看就近入学政策内容中存在的问题
1986年我国颁布的《中华人民共和国义务教育法》第九条明确规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使少年、儿童就近入学”，这里只对“处理”，即对地方各级政府的行为进行了规范，但对“假定”和“制裁”，即就近入学行为适用的条件和情况以及对没有实施就近入学政策的行为做出处罚而没有涉及。2006年《中华人民共和国义务教育法(修订案)》第二章第十二条规定“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”，这里除了对“处理”即对地方各级政府的行为进行规范以外，还对“假定”，即就近入学适用的条件即“适龄儿童、少年”有了一定的规范，这比1986年的《义务教育法》有了一定的进步。然而2006年新的《义务教育法》却没有对不实行就近入学政策的“制裁”的规范。尽管在第七章“法律责任”的第五十二条和第五十三条中对“未按照国家有关规定制定、调整学校的设置规划的”、“学校建设不符合国家规定的办学标准、选址要求和建设标准的”以及“将学校分为重点学校和非重点学校的”情形规定了应该承担相应的法律责任，这些法律责任虽然对就近入学有一定的保障作用，但它们本身不是对违反就近入学政策进行直接“制裁”的规范。可见，无论是1986年颁布的《义务教育法》还是2006年颁布的新《义务教育法》，其对就近入学法律规范的要件都是不完整的。
2.从教育政策规范看就近入学政策内容中存在的问题
从上面对教育政策文本中政策规范的考察，大体上可以看出就近入学政策的三个要素——目标(为什么实施就近入学政策)、对象(由谁来实施以及对谁实施就近入学)及政策措施(怎样实施就近入学的政策和怎样保障实施就近入学的政策)基本上是具备的。然而，仔细分析起来，在具体的政策目标、对象和措施上还存在如下一些问题：
第一，就近入学政策的目标规范前后不一致，后期目标拔高了就近入学政策的功能。1980年至1995年以前，就近入学政策是以实现政府为学生上学提供便利条件和减轻小学生过重的学习负担为目标的，1995年后的就近入学政策是以推进义务教育阶段学校均衡发展、实现教育公平、推进素质教育、规范办学行为为目标的。笔者认为，前一目标是符合实际的，是可行的。因为实施就近入学政策，确实可以为学生上学提供便利条件，而由于取消初中升学考试可以减轻小学生过重的学习负担；而后一个目标是不符合实际的，是不可行的。因为这些目标夸大了就近入学政策的作用。就近入学对义务教育阶段学校的均衡发展、实现教育的公平及推进素质教育和规范办学行为可能会有一定的作用，但不是实施了就近入学这些目标就都能够实现的，这些目标的实现还有赖于其他一些政策措施。而且教育公平目标看起来好像就是就近入学政策的目标，因为大家都就近入学了表面看起来就很公平了，而实际上并非如此，因为就近入学政策本身忽视了受教育者自身的条件，不同条件的受教育者上同样的学校显然是不公平的。
第二，对就近入学政策的对象规范得不够全面。从总的来说，改革开放以来的政策文本对“解决谁的问题”这一对象规范得比较明确，即是针对户籍所在地的适龄儿童和少年。但对“谁来解决问题”的这一对象却规范得并不全面。现有的政策文本对由谁来实施就近入学政策只提到了地方各级政府及教育行政部门，没有提到家长及其他监护人以及其他有关的社会组织。有些政策文本虽然提到了家长及其他监护人以及其他社会组织，但一般都是针对实施义务教育而言的，而并不是针对实施就近入学政策的。如1986年的《义务教育法》第四条及十一条都提到家长及其他监护人要保证子女或被监护人接受义务教育，却没有提保证子女或被监护人就近入学；2006年的新《义务教育法》第五条对各级人民政府、家长和法定监护人、学校、社会组织和个人如何保障儿童接受义务教育做出了规定，但不是针对使儿童和少年就近入学做出的规定。
第三，对就近入学政策的措施规范得不够统一和配套。通过对就近入学政策内容的梳理发现，就近入学政策的措施是通过多个政策逐渐规范起来的，内容比较零散，具体措施上还不太统一和配套。具体表现为以下两方面：
首先，对“就近”规范得不够统一。政策文本对“就近”的规范有时比较抽象，有时又比较具体。但当以量的形式规定得比较具体时，各种规定又不尽一致。如1983年的《教育部关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》提出初中招生原则上采取划片就近入学的办法，但是对于“划多大的片”的问题并没有进一步规范；2002年国家计委、教育部联合颁布了《城市普通中小学校校舍建设标准的通知》，要求学校的服务半径要根据学校规模、交通及学生住宿条件、方便学生就学等原则确定；2006年的新《义务教育法》中第二章第十二条规定：“……适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”，这些规定对“就近”规范得就比较抽象。在具体的量化规定上，1986年的《中小学校建筑设计规范》提出“中学服务半径不宜大于1000m，小学服务半径不宜大于500m”的规定，1987年的《关于制定义务教育办学条件标准、义务教育实施步骤和规划统计指标问题的几点意见》规定“走读生上学途中单程时限小学低年级上学途中最多不超过三十分钟；小学高年级上学途中最多不超过四十五分钟；中学上学途中最多不超过六十分钟”，“学生居住地与学校距离原则上应在3公里以内”，显然这些量的规定又不一致。
其次，就近入学措施不够具体，操作性不强。政策文本虽然对取消初中升学考试、调整学校布局、加强薄弱学校建设、禁止招收择校生、为实施就近入学提供经费保障，为实施就近入学提供制度保障等就近入学措施进行了规范，但一般都是一些原则性的规范，操作性不强。
如1995年的《关于治理中小学乱收费工作的实施意见》提到“要加快调整学校布局，高度重视对薄弱初中的建设，包括师资水平与必需办学条件”，1996年的《关于1996年在全国开展治理中小学乱收费工作的实施意见》指出“逐步调整教育经费支出结构和比例，加大对义务教育的投入。努力为本地区提供足够数量的学校和较好的办学条件，逐步满足法定适龄儿童和少年免收学费、就近入学的需要”，2001年的《关于基础教育改革与发展的决定》提出要“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”，2005年的《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》指出“坚持义务教育阶段公办学校免试就近入学，并采取切实措施加快推进义务教育均衡发展”等，都只是原则性地提了一些意见，如对如何调整学校布局，加强薄弱学校建设，支出多少比例的教育经费才能够满足就近入学政策的顺利实施、应该采取什么样的切实措施才能加快推进义务教育均衡发展等问题规范得还不够明确。
虽然2004年的《2003-2007年教育振兴行动计划》提出要“以全面推进素质教育为目标，加快考试评价制度改革，完善小学升初中就近免试入学制度”，但是除了要加快考试评价制度改革以外，还需要制定和完善哪些方面的改革却没有涉及。
(三)完善我国就近入学政策内容的建议
首先，从教育法律方面来看，既然就近入学以法律规范的形式规定下来，那么这一法律规范应该完整，这样才有可能使人们知道在什么条件下对儿童和少年的入学有什么样的要求，对违反这种要求的将要受到一种什么样的处罚，真正做到有法可依和违法必究，对那些不实施就近入学政策的个人和组织形成一定的强制作用。我国在法律中规定了要实施就近入学政策的规范，之所以有些组织和个人无视这一规范而不加以实施，从这一法律规范本身来说，与这一法律规范本身不完整有关。为此，为保证就近入学法律规范的顺利实施，在《义务教育法》中要进一步完善涉及就近入学法律规范的“假设”、“处理”和“制裁”三个要件。虽然在新《义务教育法》中已经对“假设”进行了规范，但还没有“制裁”规范，即对不实施就近入学政策的行为做出处罚的规范，在对《义务教育法》进行修订时，应明确地将违反就近入学政策的罚则条款定进“法律责任”这一章中。
其次，从教育政策方面来看，我国的就近入学政策的内容需要在以下几个方面进一步完善：
进一步明确就近入学政策的目标。政策目标是为解决实际问题而设置的，不能因为某种政治上的需要而将为解决实际问题的政策目标加以任意拔高，也不能将政策对某些方面所产生的作用当作政策目标，否则政策的贯彻落实会引起很多争议而不利于发挥政策的作用。我国在实施就近入学政策中，有些人对这一政策的实施是否促进义务教育的均衡发展、实现教育公平和推进素质教育目标提出了疑议，恐怕也是因为这些目标偏离了就近入学政策最初的目标所致。就近入学政策的制定最初就是为了为学生上学提供方便、解决学生学习负担过重的问题。因此，笔者认为应该明确规定就近入学的政策目标是便于学生上学、减轻学生学习负担而不是其他。
全面清晰地规范就近入学政策的对象。要全面贯彻就近入学政策，实现就近入学政策的目标，需要各级政府及其教育行政部门，儿童、少年及其家长或监护人以及社会有关组织(如举办学校的企业和社区等)共同的努力。因此，就近入学政策的对象就应该包括上述这些个人和组织。其中，儿童、少年既是解决问题的对象，又是被解决问题的对象；而各级政府及其教育行政部门、家长或监护人以及有关社会组织只是解决问题的对象。我国现有的就近入学政策文本中只对儿童、少年这一对象以及地方各级政府和教育行政部门这一对象进行了规范，这显然是不全面的，是不利于就近入学政策的全面贯彻实施的。我国前段就近入学政策贯彻不力，也恐怕与这一政策的对象规范得不全面有关，因此政策文本在对各级政府及其教育行政部门和儿童、少年这些对象进行规范时，还要对家长或监护人以及社会有关组织这些对象进行规范。
注意就近入学政策的措施的统一和配套。第一，需要进一步统一对“就近”的认识。我国现有的就近入学政策规范对“就近”既有量的比较准确的规定，也有一般原则性的规范，而且量的规范也不完全一致，这样就有可能导致人们在实施就近入学政策时无所适从而有碍这一政策的贯彻落实。由于我国各地区的具体情况不同，城乡差异、东西差异较大，还需要科学论证学校的服务半径，真正有利于户籍所在地的适龄儿童、少年实现就近入学。第二，要制定具体的就近入学的配套措施。由于我国的就近入学政策是在多个政策文本中体现出来的，这就尤其需要注意各个政策措施之间的配套。如，对于与就近入学相关的制度的建设问题。就近入学问题看似入学的问题，其实还涉及到义务教育领域里其他很多方面的问题，因此就近入学的制度不仅涉及到改革中小学考试评价制度，还应该建立和完善相关的制度，如可以建立就近入学专项教育经费补助制度，对薄弱初中进行重点扶持的制度，中小学师资流动制度等，以利于就近入学政策的贯彻实施。