我国教师资源配置结构性失衡现象考察——兼论当前农村教师队伍建设的制度选择，本文主要内容关键词为：资源配置论文,结构性论文,队伍建设论文,现象论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G 451文献标识码：A文章编号：1000-260X(2008)01-0148-06
近年来，我国教师队伍的发展可谓喜忧参半。喜的是，教师规模增长迅速，长期以来困扰中国教育发展的教师总量不足矛盾已经得到有效缓解。2006年，全国各类专任教师的数量达到1350.75万人，比1978年增加50.2％[1]。忧的是，教师队伍建设仍然存在种种不尽如人意之处，特别是教师资源配置的结构性失衡已经取代总量不足成为我国教师队伍发展的主要矛盾。在当前教育改革与发展的关键时期，深入分析我国教师发展的主要矛盾，探寻解决思路，对于推动新世纪中国教师队伍健康发展和教育现代化进程有积极的意义。
所谓教师资源配置的结构性失衡是指教师资源在不同地区、学校及学科之间配置不均，导致即使在教师总量充足的情况下某些地区、学校、学科教师仍然短缺，仍然无法满足教育发展需要的现象。在我国，由于城乡差别、地区差别以及政策导向等原因，教师资源配置的结构性失衡长期存在，主要体现为教师资源配置结构的城乡失衡、地区失衡、校际失衡、科际失衡等四个方面。
(一)城乡失衡
城乡失衡主要表现在，农村地区教师资源配置无论是数量还是质量上与城市相比存在巨大差异。
长期以来，我国农村地区教师短缺是不争事实，但近年来在一些农村地区却出现了教师超编现象。有的学者据此下结论：“农村教师数量不足问题已经得到解决”。若进行深入调查不难发现，目前农村教师超编是虚，缺编是实。由于评聘教师职务和工资政策的改革，使得学校内的各类人员都向教师靠拢，于是不少地区在统计上除了专任教师外，还将行政人员、教辅人员、工勤人员以及校办工厂、农林场职工等各类人员划入了教师范畴。从实际情况看，不少农村地区专任教师的数量是不足的。尤其在一些条件艰苦、“老”、“少”、“边”、“穷”地区，中小学教师数量上更是严重短缺。
2005年，国家教育督导团对江西、河南、海南、广西、四川、青海6省区15个县、109所中小学进行的专项督导检查结果显示，六省区普遍存在着城市教师超编、农村教师缺编的现象。部分学校基本是“一人一校”，有的学校甚至连一个公办教师也没有，只得请代课教师上课[2]。另据调研表明，贵州农村中小学教师缺编达2.6万人；湖北监利、天门、孝昌三县教师缺编8500人，致使一些乡村初中班额最多达130余人；安徽省淮北大部分地区和江淮一部分县，由于农村中小学教师缺编严重，小学、初中师生比超过了1∶35，许多农村学校出现了近百人的超大班；甘肃省靖远县教师缺编3170人，缺编率高达43％；四川省古蔺县中小学教师缺编近半：重庆市万州区仅小学教师就缺编近万人[3](P47-48)。为解决教师短缺问题，不少农村地区只得聘请代课教师。2004年，全国县镇代课教师为378614人，其中绝大部分为农村教师[4]。
与城乡教师数量供求不均衡相比，城乡教师素质上的差异更为显著，所反映出的问题更加突出。面对全面实施素质教育和提高农村新一代素质的形势，我国农村教师队伍素质差距明显，难以适应当前义务教育事业发展及课程改革的需要。
在学历方面，尽管我国农村教师的学历水平基本达到了国家规定的要求，城乡差距已大大缩小①，但这不意味着城乡教师实际水平差距的缩小。2006年5至7月，东北师范大学农村教育研究所对黑龙江、吉林、四川、广西、甘肃、宁夏6省区12个县、70所学校的2008名农村教师进行了调研，结果显示，22.7％的农村教师第一学历为中师或高中以下，他们大多是通过电大、函授、自学考试等形式取得了中师及以上的文凭[5](P32)。由于目前国内针对教师学历达标进行的各类培训在质量保障上尚有缺陷，农村地区普遍存在教师“有学历文凭无水平”的现象。如海南省目前有近8万名中小学教师，约有1/3是以民办转正或“顶班”的形式进入的，其中绝大部分是农村教师。他们虽然也有继续教育学历，但大多数能力很差，达不到上岗要求。教师水平低已经成为制约海南教育发展的瓶颈[5](P32)。
在职称方面，城乡教师差距仍然比较明显。据《国家教育督导报告2005》的统计，全国农村小学高级教师的比例为35.9％，农村初中一级及以上职务教师的比例为32.3％，分别比城市低8.9和14.5个百分点。其中有27个省份农村初中一级及以上教师比例比城市低10个以上的百分点。城乡差距较大且农村初中一级及以上教师比例较低的省份有浙江、北京、山西、重庆[6]。
比学历和职称问题更为严重的是，农村教师工作条件简陋，环境闭塞，缺乏培训，导致相当一部分教师教育观念滞后、知识结构老化、教学方法陈旧、信息技术能力薄弱、专业化水平偏低，不少人甚至连基本的教学常规都无法掌握。据湖南平江县教育局的调查，全县乡镇中小学教师中至少有1000名以上的教师是不能胜任教学的，能完全达到常规教学要求的不到总数的30％[7]。此外，近年来随着农村地区年富力强、业务成熟的中青年教师向城镇和发达地区流失的加剧，农村教师的老龄化现象日益严重。如海南省农村小学45岁以上的教师占总数的42.2％，60岁以上到龄退休仍留任的中小学教师分别为13.2％和20.7％；重庆市奉节县部分农村学校50岁以上教师的比例超过50％[3](P49)。另据有学者对山东省4个县市12460名农村小学教师年龄统计的结果表明，46岁以上的小学教师约占40％[8]。由于老龄化，不少农村教师不堪重负，身体状况越来越差，工作精力严重不济。在一些地方已经出现梯队断层、青黄不接的情况。
(二)地区失衡
地区失衡主要表现在两个方面：省际之间(特别是东部与中西部之间)教师资源配置的失衡；同一省份不同地区之间教师资源配置的失衡。
随着我国社会主义市场经济的推进，我国经济发展的区域差距越来越明显，与此同时，教育发展也与经济发展一样表现出随地区而不同的差序格局。在教师资源配置方面，东部与中西部地区就存在比较明显的差异。据《国家教育督导报告2005》的统计，全国义务教育阶段教师中级以上职称比例，东西部仍然存在较大的差异。全国小学高级教师的比例、初中一级及以上职务教师的比例，东、西部地区都相差12个百分点[6]。
有学者根据《中国教育统计年鉴(2004年)》中提供的数据对湖北、甘肃、北京三地小学教师情况进行了比较，发现三地小学教师存在明显的差异。甘肃和湖北落后于北京。特别是作为西北欠发达省份的甘肃，在师校比、师班比、学历、职称、校均教职工数等主要指标上与北京相比都有很大差距，与中部地区的湖北相比也有一定差距。如班均教师数北京为2.94人、湖北为2.02人、甘肃为1.35人，即北京为湖北的1.46倍、为甘肃的2.18倍，湖北为甘肃的1.50倍；班均专任教师数为北京2.30人、湖北1.87人、甘肃1.31人，即北京为湖北的1.23倍、为甘肃的1.76倍，湖北为甘肃的1.43倍。再如学历方面，小学专任教师中接受高中(中师)阶段及以上学历教育的教师比例，北京分别为研究生0.09％、本科22.1％、专科57.6％、高中19.6％，湖北分别为研究生0.04％、本科6.8％、专科44.0％、高中46.9％，甘肃分别为研究生0.03％、本科2.3％、专科35.6％、高中58.1％，地区差异相当明显[9]。
即使同一省份的不同地区，教师资源的配置也存在较为明显的不均衡。据《国家教育督导报告2005》的统计，我国绝大多数省份初中一级及以上职务的教师比例县际差距较大，有28个省份超过20个百分点，其中有16个省份超过30个百分点[6]。另外，有学者比较了江苏南部和北部的义务教育不均衡发展的状况，发现无论是教师学历，还是生师比等指标，苏北都远远落后于苏南[10]。
不同地区教师素质也存在较大的差距，特别是对于新知识、新方法和新技术的掌握和运用存在相当明显的地区差异。以教师对信息技术运用为例，在经济发达地区，大多数教师早已经掌握了基本的信息技术知识与技能，并能熟练运用于教学过程中，但在欠发达地区，教育信息化的起步较晚，不少教师的信息意识淡薄，信息技术应用能力严重不足。有学者对内蒙古地区具备推行信息教育硬件条件的8所中小学校的336名教师进行了问卷调查，结果显示，该区中小学教师了解掌握信息技术知识水平普遍不高。其中最差的一项是“多媒体知识的掌握与应用”，仅有21％的中小学教师能够熟练应用多媒体，甚至还有29％的教师不会使用多媒体设备。同时，分别有40％、37％、62％、64％的教师不熟练或不会Windows、Word或WPS、Excel、Powerpoint的基本操作，有46％的教师不能熟练从网上检索、浏览、保存和下载信息，有44％的教师不会使用BBS和QQ与他人交流，有37％的教师不能熟练使用Email[11]。
(三)校际失衡
校际失衡指不同学校之间教师资源配置的不均衡。从宏观上看，不同教育层次、类型学校的教师资源配置存在结构性失衡：普通中小学教师的数量已经基本满足需求，但高等学校、中等职业学校、幼儿园教师的数量存在较大缺口。从微观上看，同一层次、类型的学校之间，公办学校与民办学校、重点学校与一般学校的教师资源配置存在明显不均衡。
目前我国高校教师规模跟不上高等教育大众化的历史进程。从1998年到2006年，我国普通高校在校生从360.8万人增加到1849.7万人，增幅达412.7％；而同一时期，普通高校专任教师数仅从40.7万增加到107.6万，增幅仅为164.3％，远远低于在校学生规模的增幅。按照国际惯用的高等学校教学质量评估体系，生师比14∶1对效益和质量最为适宜，如果超过这一标准，教育教学质量就难保证。若按照14∶1估算，目前我国普通高校专任教师数应该为132.1万，缺口约为24.5万人。
与高等教育情况相似，我国中等职业教育随着近几年的持续扩招，教师紧缺的问题日益严峻。2005年，中等职业学校生师比超过21∶1，而2000年这一比例为16∶1，2003年为18∶1。据测算，2010年中职在校生可达2200万人，即使按照现在的21∶1的生师比来计算，中职教师至少有30万缺口。
近年来，我国学前教育发展较为迅速，学前三年毛入园率已从2000年的37.7％增长到2005年的41.4％，但幼儿教师总数仍然不足。1987年劳动人事部、国家教委《全日制、寄宿制幼儿园编制标准(试行)》规定，教职工与幼儿的比例，全日制幼儿园为1∶6～1∶7，宿舍制幼儿园为1∶4～1∶5。若按1∶7的最高比例估算，2006年我国幼儿园教职工人数应为323.4万人，而同年我国幼儿园园长和教师共89.82万人，即使算上职工人数，缺口仍然很大。
由于我国民办教育起步较晚，目前民办学校师资力量与公办学校相比存在明显差距。2006年全国共有各级各类民办学校(教育机构)9.32万所，各类学历教育在校学生达2313.02万人，民办教育已经成为中国教育事业发展的生力军。但民办学校教师队伍建设相对薄弱，教师学历、职称以及专业素质等都低于公办学校。以民办教育发展较好的深圳为例，2004年该市民办学校有专任教师17754人，但无论是学历结构，还是职称结构与公办学校相比有较大差距。本科以上学历教师比例，民办中学与公办中学相差约50个百分点，民办小学与公办小学相差近20个百分点；中学高级职称比例，民办与公办相差约20个百分点；小学高级职称比例，民办与公办相差约28个百分点。同时，民办学校教师管理不规范，缺乏基本保障，教师流动比较频繁，在很大程度上影响了该市教师队伍的整体素质[12］。
至于重点学校与一般学校的教师资源配置严重不均衡，早已是普遍事实。如果说重点大学师资远远强于一般高校有其合理性的话，那么基础教育领域重点学校与一般学校师资力量差距过大，则在很大程度上影响到素质教育的开展和教育公平的实现。
(四)科际失衡
科际失衡指不同学科之间教师资源配置的不均衡。当前，无论在基础教育领域，还是在职业教育、高等教育领域都普遍存在学科间的教师资源配置失衡现象。
基础教育领域教师的科际结构失衡，以农村和欠发达地区比较突出。据调查，湖南省中小学教师科际结构存在严重不平衡的问题，且农村比城市更为严重。目前最为紧缺的是英语、计算机、音乐、美术、体育、科学、心理健康教育等方面的教师。有些地区想招聘这些教师又出现无人可招的局面，以致许多欠发达地区英语有课无人教，计算机有设备无人能操作，造成资源浪费[13]。同时，农村教师“教非所学”的现象普遍存在，如河南新县中小学音体美专业的教师教中文和外语的各占50％；四川井研小学教师中，50％体育专业、66.7％美术专业、66.7％教育专业的教师教数学，甚至100％历史专业的教师教外语；黑龙江兰西小学有70.9％的教师同时教语文和数学[5](P32)。这些现象都说明，农村学校许多学科缺乏专业教师，而又有许多教师所教非所学。科际结构失衡，必然会在局部范围内抽调教师顶替，而顶替的结果使一些学历合格的教师在兼教的科目上变成了不合格教师。
职业教育领域教师的科际结构失衡，以职业技术类专业课教师和“双师型”教师的短缺最为突出。2005年江苏省中等职业学校专业课教师为15106人，约占全部教师的50％，低于教育部《关于“十五”期间加强中等职业学校教师队伍建设的意见》规定的“专业课教师在教师总量中的比例达到60％左右”的标准。同时全省专业课与实习指导课专任教师中，有双师型教师7725人，仅占专业课与实习指导课专任教师总数的36％。数量明显不足，且综合实践能力欠缺。在双师型教师来源结构中，由企业调入的仅占11％，由学校毕业直接任教的占81％。可见，江苏省双师型教师主要由学校培养，这使其综合实践能力大打折扣[14]。另据有关部门在2005年对北京市16所高职院校的调研，公办高职院校专任教师中具有双师素质的为51.8％，距离教育部“高职高专人才培养工作水平评估指标体系”A级优秀水平(70％)尚有很大差距。民办高职院校此项比例更低，具有双师素质的教师仅占33％。同时，专业教师的实践能力明显不足，亟待提高[15]。
由于高等学校学科众多，教师科际结构失衡问题比较复杂。总体看，传统学科教师数量相对充裕，新兴学科、热门学科师资力量相对薄弱，如经济、新闻、管理、计算机等热门专业的招生增幅巨大，师资力量明显跟不上。同时，在扩招过程中，一些院校还出现公共英语、高等数学、大学物理等基础课教师紧缺的问题。此外，发达地区高校和重点高校教师的科际结构比较合理，而欠发达地区和一些新办高校教师科际结构不合理的情况较为普遍。由于近年来一些高校教师的流失，甚至出现某些专业连主要课程都开不出来的现象，教学质量根本无法保障。
教师资源配置结构性失衡(以下简称“失衡问题”)严重影响了我国教育公平的实现和教育事业的可持续发展，是新世纪我国教育现代化进程中亟待解决的难题。笔者认为，导致失衡的原因固然很多，但公共教育制度是最重要的。在我国城乡差距、地区差距长期存在的客观现实下，合理的教育制度选择和安排是有效解决失衡问题的关键所在。从宏观上看，这些制度应该包括确立教师教育优先发展战略地位、构建覆盖各级各类教师培养的完备的教师教育体系、提高教师地位和待遇等方面。由于城乡失衡在结构性失衡问题中最为严重，最具代表性，限于篇幅，本文仅就解决城乡失衡问题，即农村教师队伍建设的制度选择问题谈一点初步想法。
城乡差距是中国的基本国情。近代以来，中国就是一个城乡对立的二元结构国家。新中国成立以后，优先发展重工业的经济发展战略、统销统购政策以及户籍制度等都在很大程度上强化和加剧了城乡差异。当代的城乡差异已经渗透到社会生活的方方面面，教育差异是其中一个内容，而教师资源配置的城乡失衡又是城乡教育差异的重要体现。近年来，随着国家对“三农”问题的重视，农村教师问题开始受到关注。国家教育主管部门下发了《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》等文件，对城镇教师支援农村教育工作，进一步加强农村师资力量做出了部署。一些学者也纷纷撰文提出各种建议。但令人遗憾的是，我国城乡之间教师资源配置的失衡现象似乎并无改观的迹象。原因何在？
笔者认为，我国农村教师队伍建设在制度选择上出现了明显偏差。尽管现有农村教师制度出发点很好，但充满着理想化色彩，偏差相当明显。一方面这些制度抓不住问题的实质和要害，针对性和操作性不强，既不治标也不治本，有隔靴搔痒之嫌。如“建立城乡教师交流制度”、“城镇教师支援农村教育”是被诸多学者推崇的主要措施，国家也有相应政策，但此举对解决农村教师问题究竟有多大实效令人生疑。另一方面，近年来新出台的不少教育制度和政策继续以牺牲农村教育为代价，加剧了城乡教育差距和农村教师资源的匮乏。如正在如火如荼进行的教师教育改革就存在急于求成、矫枉过正的倾向，对农村教师培养产生了很大的负面影响。众所周知，中等师范学校一直是农村小学教师培养的主要基地，但这几年片面强调教师的“高学历”，一大批中等师范学校被撤销，中师资源几乎流失殆尽。同时，培养初中师资的师范专科学校也纷纷扩展为综合性学院，逐渐远离师范教育。农村合格教师的源头正在受到严重威胁，未来农村教师可能面临无处培养的尴尬局面。可见，解决失衡问题、缩小城乡教师差距，仅仅依靠几句空乏无力的承诺和政策是没有太大意义的，必须找到问题的症结所在，进行正确和有效的制度选择。
当前农村教育和农村教师问题的形成有深刻的制度根源。长期以来，我国在教育政策的制定上存在明显的“城市偏向”，其要害在于：在城乡两大利益集团的公共利益上丧失公平，城市偏向的政策使城市教育获得有效发展，而农村教育的发展得不到关注与提高；反过来，不断扩大的城乡教育差距又加重教育不公平，形成恶性循环[16]。由于国家采取城乡有别的教育政策，使教育差距甚至大于经济差距，农村教育成为地道的“弱势事业”，许多农村教师待遇低下，缺乏基本保障，工作环境恶劣，专业发展空间极其有限。可以想象，如此清苦职业会有多大的吸引力？谁愿意把自己的命运托付给一个连基本生活都无法保障的职业？因此，解决城乡教师资源配置失衡的根本大计不是想方设法吸引多少城镇教师和大学生支援农村，而是对现有的教育体制进行一场实质性的变革，从制度的根源上解决农村教育和农村教师的生存和发展问题。
笔者认为，在诸多解决农村教师问题的制度选择中，提升义务教育的财政重心，建立以中央和省级财政为主的基础教育投资体制是首要选择。列宁说过：提高教师地位，“最最重要的是提高他们的物资生活水平”[17]。同样，提高农村教师的物资生活水平，才能稳定农村教师队伍，吸引合格师资到农村任教，这是当前农村教师队伍建设的根本大计。提高农村教师的物资生活水平就必须改革基础教育投资体制。多年以来，我国基础教育实行的是“国务院领导、地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制。这一体制的局限性显而易见：1994年分税制改革以后，中央和省级政府掌握了主要财力，但不负担基础教育的财政责任；县、乡财力薄弱，却要承担举办基础教育的筹资重任。特别是一些贫困县财政收入总和还不够发教师工资，更不是说教育基本建设费和公用经费了。实践证明，没有解决各级政府间财力与基础教育财政责任的不对称问题，是农村教育落后和城乡教师资源配置失衡的主要制度根源。根据国际教育公共投资的经验，基础教育一般由各级政府共同负责、合理分担。也就是说，不仅负有主要管理责任的县级政府有投资责任，中央、省、地(市)政府也负有投资责任，并且负有比县政府更大的投资责任。今后，为确保农村教师工资按时足额发放，必须明确中央、省两级政府分担教师工资的比例，建立相应的监督和责任追究制度，保证农村教师工资不低于国家标准，地方性津贴补助不低于当地国家公务员水平，尽快做到城乡教师执行同一工资标准，由中央和省级政府拨款建立贫困和边远农村地区教师特殊津贴制度，并建立健全农村教师的养老保险、医疗服务等生活保障体系。
除改革基础教育投资体制外，建立城乡统一的公共教育政策和深化农村教师教育改革也是解决城乡教师差距的根本制度选择。为了适应和谐社会建设的需要，国家应尽快建立城乡统一的公共教育政策，消除教育政策中的城市偏向，在公共学校体系建设、公共教育资源配置、教师人事管理等方面逐步做到城乡统一。同时，国家在教师教育改革中，要充分考虑农村教育的现实需要，建立适应农村教育发展的教师教育体系。笔者建议，可考虑在偏远、贫困地区恢复中等师范学校建制，为农村输送数量充足的合格小学师资；加大农村教师的继续教育力度，逐步建立以县级教师培训机构为重点的农村教师继续教育体系，推进农村教师继续教育制度化、系统化建设。不难设想，倘若农村教师工资待遇有了保障，又能逐步享受得到与城市教师同样的专业提高机会，城乡教师资源配置失衡难题就有解决的希望了。
注释：
①根据《国家教育督导报告2005》，2002-2004年，全国农村小学教师学历合格率从96.7％提高到97.8％，城乡差距从2.2个百分点缩小为1.5个百分点。