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【中图分类号】D80 【文献标识码】A 【文章编号】1006-9550(2010)03-0074-15
新进入国家与国际制度接触的过程是双方相互塑造和彼此适应的过程。新进入国家往往需要预先满足一定的成员条件方能与之相融相洽，这赋予了制度先行者(institutional entrepreneur)塑造新进入国家的能力。尽管如此，新进入国家并非只是单方面适应国际制度，它们也会逆向塑造国际制度。对于新进入国家如何塑造国际制度，根据笔者掌握的资料，目前学界对此问题还缺乏详尽论述，故此，笔者提出了一项分析框架，旨在对新进入国家如何塑造国际制度这一问题做出理论解释，希冀引发学界对此问题的关注。
一 新进入国家走上国际舞台
在国际政治研究中，新进入国家寻求国际制度成员资格是一个备受关注的研究议题。①一方面，取得国际制度成员资格需要接受一定的预设条件；另一方面，为了得到国内民众的支持，它们又需要权衡参与国际制度的得失。从现有研究来看，研究者主要关注国家在参与国际制度过程中，在国际规范的压力下做了哪些国内制度改革；②而对于国家推动着国际制度的变迁则关注不多。
就国家行为体为何要寻求参与国际制度这一问题，有学者认为，“国际组织可以服务于很多目的，但国家申请加入国际组织，极少数是为了解决与其他国家的协调或协作问题。为了解释国家的抉择，必须回到国内政治中探究根源。”③对于国内政治的解释，常见的观点有：新兴政治力量寻求参与国际制度的目的是为了稳固其在国内的地位而寻求国际支持；国家参与国际制度是为了推动国内政治转型而引入国际力量；参与国际制度是为了进入国际社会和获得广泛国际承认等。④不管国家出于何种国内目的寻求参与国际制度，有一点是明确的，即作为新进入国家，它们要满足国际制度设立的加入条件(membership conditionality)。⑤
一方面，国际制度会预防其制度宗旨因为接纳一个新进入国家而遭到破坏，就像企业要预防恶意收购等不正当竞争行为一样。关于这一点，梁西指出，“关于国际组织成员的接纳问题，一般来说，开放性组织采取普遍原则，而封闭性组织则采取限制原则。但是无论采取什么原则，一个组织在接纳成员时，都需按照其组织约章所规定的条件和程序行事。”⑥例如，法国的戴高乐政府视英国为“特洛伊木马”，两次否决了英国加入欧共体的申请。⑦与此相类似，欧共体在1993年确立了“哥本哈根标准”，要求申请国表现出“对本国少数民族的尊重”，并于1997年针对拉脱维亚、爱沙尼亚、斯洛文尼亚、罗马尼亚、土耳其等国提出了国别性政策期望。⑧
另一方面，更重要的是，对于那些在国际治理中发挥重要影响的国际制度来说，大多数国家只能排着队争取加入“已达成的交易(done deal)”。⑨新进入国家越是迫切寻求参与国际制度，制度先行者就越是能够调用现存体制赋予的累积优势，要求新进入国家按照既定的方式采取行动。例如，在欧洲一体化进程不可逆转的情况下，英国因为担心“拖延做出选择，所要付出的代价与日俱增”⑩而积极争取加入欧共体。从英国首次提出申请开始，欧共体与英国围绕“成员国条件”进行了长期的谈判，直至“欧共体对英国入盟和成员国条件上的反复已经厌倦”。(11)最终，全盘接受欧共体已有的一切条约和法规，成为欧共体成员对英国提出的不可谈判的条件。“这种安排似乎是对迟入者的惩罚”，马瑞映解释到，“英法两国都把西欧合作当做保证自己在国际事务中唱主角的组织工具。决定性的差别在于法国在共同体内享受着相当的经济好处和潜在的政治力量，而英国在共同体外。”(12)
大致上看，由于各国正日益扩大国际制度参与，这使得国际制度对国家的作用成为重要的研究议题。而随着国际－国内政治联系在国际关系研究中的全面兴起，探讨国际制度的国内作用(intra-state effect)也开始成为学界研究的主要议题之一。关于国际制度如何对国内制度产生影响，丹尼尔·德茨纳(Daniel W.Drezner)对此提出了系统的理论分析框架，认为国际制度主要通过合约、强制及说服三种机制对国内制度产生影响。(13)就现有的理论解释来看，国家行为体出于国内方面的考虑而寻求国际参与，但参与的过程往往要以接受现有国际规范为条件。总之，研究者集中讨论了国际制度对国家行为的影响，对国家塑造国际制度的机理则相对较少涉及。
应当承认，有些研究也关注了大国的“国际制度战略”，指出了主要大国塑造国际制度的可能性和可行性。(14)按照这种解释，大国会把握各种机遇，使国际制度服务于国家的整体战略。通常来讲，大国可以通过两种方式来塑造国际规范：其一，支持符合自身利益的国际制度。其二，撤销支持甚至抵制那些不符合自身利益的国际制度。对于前者，莫大华考察了美国如何使其外交政策主张“防扩散安全倡议”变成新的国际制度之过程。他指出，“美国在既有的国际法与国内法下提出防止扩散安全提议，并声称其国际法的基础是联合国海洋法公约、联合国宪章第51条有关自卫权的规定以及联合国安全理事会1992年的主席声明，足以提供参与国家执行阻禁拦截的法源，并借以说服其他国家参与及支持防止扩散安全提议。”(15)对于后者，庄贵阳考察了美国退出《京都议定书》的过程。虽然美国于1998年11月签署了《京都议定书》。但由于美国认为“气候变化尚具科学不确定性；实现规定目标对美国的经济影响太大；中国等发展中大国没有有效参与减排对美国来说不公平”，因此美国于2001年3月宣布退出。(16)
简而言之，从行为体互动角度看，一个行为体在对另一个行为体产生作用力的同时，必然会引来与之对应的行为体的反作用力。在塑造国家行为的过程中，国际制度也会被国家逆向塑造。然而，国家对国际制度的塑造作用在很大程度上被忽视了。出现这种情况的原因可能在于，研究者或明示或隐含地承认，只有大国具有塑造国际制度的能力和抱负。那么，对于已经建立的国际制度，是不是只有大国才能够对其予以塑造？新进入国家能否对国际制度产生塑造作用？对于这些问题，现有研究并没有给出明确的解释。
本文认为，吸引更多体制外国家的参与和加入是国际制度提高自身合法性的重要途径。进一步而言，国际制度若要吸引更多国家的参与，就不能不考虑这些国家关切的事项。由于国际制度是制度先行者建立的旨在稳定共同预期、协调政策立场的规则结构，它不可避免地存在着一定的合法性赤字：在新进入国家看来，现有制度可能在某些方面做了过强规定，而在另一些方面的规定可能会不足。因此，新进入国家在寻求国际制度成员资格的过程中，可能会对现有制度的某些规则持有保留，同时也希望它们关注的新问题能得到补充规定。进一步而言，如果新进入国家认可了已有国际制度的宗旨或原则，且国际制度容纳了新进入国家的这些关切，双方就实现了一定的相互合法化，这也使得新进入国家加入国际制度顺理成章。新进入国家加入国际制度意味着取得了“为未来确立规则”的权利，(17)它们因而取得了塑造国际制度未来形态的机会。
二 国际制度的合法性赤字
通常认为，国际制度具有合法性是其得到遵守的前提条件。但是，国际制度具有合法性是对体制内成员而言的，或者说是一种“体制内的意识形态”。(18)对体制外国家而言，既有国际制度可能在某些方面提出了“过度要求(over-claim)”，而在另外一些方面强调不足。由于在制度设计的过程中，可能会有一部分国家（尤其是重要国家）并没有加入或者被排斥在进程之外，国际制度因而在这些国家看来具有“合法性赤字(legitimacy deficit)”问题。(19)
在具体阐述国际制度的合法性赤字之前，我们先来分析一下国际制度合法性是如何取得和维持的。(20)按照新自由主义理论，国际制度的合法性源自其有效性，即国际制度促进公共问题得到解决的能力。针对这一流行解释，国内学者门洪华进行了一定修正并指出，“国际机制合法性的根源在于，国际机制的建立、实施、修改、完善都是由众多国家参与的，国际机制的原则、规则、规范和决策程序的确定得到了参与国家的认可，并通过国内法定程序得到了确认……国际机制的稳定性和有效性取决于成员对其合法性的认同，集体认同的过程即合法化。在一个现存的社会体系中，合法化是通过遵循有关规范而实现的。”(21)
从这一论述中不难发现，国际制度的合法性是相对的，往往取决于体制成员的集体认同。但这一修正并没有彻底解决国际制度合法性的来源和维持问题。体制成员的集体认同，依然只是局限于体制内成员范围。作为一种社会事实，国际制度不仅要面对已参与国际制度的国家，同时要面对未参与国际制度的国家。讨论国际制度合法性，必须将其置于更广泛社会基础之上。总之，国际制度合法性是就体制内成员而言的，这恰恰也构成了国际制度合法性有限的主要根源。
具体而言，在国际制度从无到有的过程中，主要创始国塑造了其基础结构。虽然笔者认可国际制度致力于解决公共问题的观点，但是在商讨解决问题的办法之前，我们需要说明国际制度要解决的问题是什么。对于什么因素构成或者不构成一个待解决问题，这主要反映了主要创始国在当时情境下的判断。这使得许多国家的关切并没有得到充分照顾，其中既包括在制度创始阶段没有发挥作用的国家，也包括那些被国际制度后来纳入的新进入国家。退一步讲，就算所有创始成员都参与了制度宗旨的设定，并致力于甄选需要解决的公共问题，它们通常也很难察知到体制外国家的关切，更遑论为其照看利益。所以，即便制度先行者愿意将更多国家的关切纳入在制度设计之中，但由于它们不能未卜先知而无法做到这一点。
考察《维也纳条约法公约》有关“约文之议定”的程序，可以发现公约第九条规定，“（一）除依第二项之规定外，议定条约约文应以所有参加草拟约文国家之同意为之。（二）国际会议议定条约之约文应以出席及参加表决国家三分之二多数之表决为之，但此等国家以同样多数决定适用另一规则者不在此限。”(22)从约文议定的程序来看，一项约文被议定可以经过“所有参加草拟约文国家之同意”，也可以经由“参加表决国家三分之二多数为之”，前者是议定一项约文所应遵循的基本程序。不论是通过何种方式议定了一项约文，有一点是明显的，那就是它们是由缔约方共同决定的。这就决定了国际制度是制度先行者创造的历史事物，因而会存在两个方面的内在局限：
第一，现有制度体系在某些方面可能对规定和细则做了严格要求，而这些规定可能有悖于新进入国家的国内法或者社会习俗。其所导致的结果是，如果新进入国家对它予以合法化，这就意味着要改变国内实施的制度，甚至需要变革社会习俗。做反事实推理，如果新进入国家得以参加当初的讨论，那么它们会在制度设计时就提出异议。也正因为认可新进入国家的这一基本权利，《维也纳条约法公约》规定，“一国得于签署、批准、接受、赞同或加入条约时，提具保留”。(23)例如，中国在1997年加入《维也纳条约法公约》时，“对《公约》第66条持有保留意见，并宣布中国台湾地区于1970年4月27日的签署是非法的、无效的”。(24)
第二，除了有些规定不合新进入国家国内法之外，已有协定可能还有另一方面的局限，就是未能容纳新进入国家关切的事项。鉴于国际制度在其创立之初，并不能洞悉其后将要出现的问题，因此无法预先容纳更多国家的关切事项。例如，在防止弹道导弹扩散的国际议题上，“中方赞同‘防止弹道导弹扩散海牙行为准则’的防扩散宗旨，参加了关于‘准则’草案的讨论。由于中方的一些关切未能得到解决，中方没有参加‘准则’”。(25)
国际制度的上述缺陷使它的合法性在新进入国家看来存在先天不足。因此，新进入国家走上国际舞台在接受国际制度义务的同时，也享有提出自己关切事项和利益的权利。从逻辑上讲，如果新进入国家有义务遵守它并没有参与制定的规则，那么它也就有权利提出其他国家没有为它考虑到的关切。正如曾峻所说，“作为交易市场或政治生活中的双方是平等的，任何一方没有资格只享受权利（对他方的支配），任何一方也不可能只受他方支配。对权利和义务的同时约定，实际上形成了行为体之间相互约束的均衡关系，这是秩序和规则存在的基础”。(26)
的确，在国际制度趋于完善的过程中，不仅需要推进制度先行者的预设宗旨，而且需要在接触更多国家的过程中，容纳新进入国家的利益诉求。否则，就像约翰·托伊(John Toye)在讨论国际经济关系时所指出的，“新进入国家能够赶上来符合各国的利益，这是世界上减少贫穷与冲突的唯一道路。如果新进入国家追赶的道路被‘法律原因’所阻断，那么内嵌的自由主义(embedded liberalism)的美好理想会进一步遭到腐蚀，随之而来的是世界贸易安排会变得更加混乱。”(27)
总之，国际制度作为“历史遗留下来的累积物”，它记录的是“老问题的解决之道”。(28)对于任何一个国际制度，在其发展演变过程中，国际制度会不断面对新的问题。其中，处理好同新进入国家关系，就是国际制度面临的一个重要问题。对国际制度来讲，能否容纳新进入国家关切的事项，关系到国际制度的合法性。(29)
三 相互合法化的解决途径
国家和国际制度需要在交往过程中彼此适应。对互动双方而言，它们相互之间构成了外来者，因此在交往过程中，双方都需要磨合彼此的关切差异。在长期进化过程中，人类群体得出了“非我族类，其心必异”的结论。(30)当一个部族要与另一个部族开展交往，持这种主张的人有必要打消内部者对外来者的疑惧。从这个角度看，国家与国际制度的交往和原始部落之间的交往没有根本性差异。它们都需要说服内部的怀疑派：一方面，为自己的接触行动确立合法性；另一方面，为自己的接触对象确立合法性。在这里，笔者强调的是第二个方面——为交往对象辩护。
通常而言，人们会为自己的行为辩护，这是不言自明的。人们为其接触行动辩护，事实上需要说明其所接触的对象值得信赖。这是因为接触行动本身是中性的，关键在于被接触的对象。双方为自身行为辩护从而导致了为对方辩护的必要性，进而让相互间的认可成为可能。双方面临一个共同的任务，就是要改变自己对对方的看法。双方都有必要承认对方的行动具有一定的合法性。这里把互动双方互相承认对方行为合法性的交互过程定义为“相互合法化”。(31)
制度先行者和新进入国家之间就存在着相互合法化的问题。新进入国家在赶上来的过程中，面临接受还是拒绝现有制度体系的两难选择。一方面，全面接受先行者的要求意味着放弃表达利益的机会；另一方面，拒绝接受现有秩序又会被视为不满现状成为众矢之的。这就决定了在面对既有制度时，新进入国家不能单纯为自己的行为辩护，而且也要顾及现有制度的基本宗旨。在不伤及主权原则的前提下，接受制度约束构成了“负责任国家”应当承受的国际义务。
与此相类似，如果将国际制度的管辖范围置于更广的范围，它也会面临容纳还是排斥新进入国家关切的两难选择。一方面，全面容纳新进入国家的关切可能意味着要对现有制度的重新设计；另一方面，全面排斥新进入国家关切又会被视为国际政治中的“多数暴政”(32)或者“先行者暴政”。这就决定了在面对新进入国家时，国际制度不能单纯寻求自身的权威性，而忽视新进入国家的关切。在不伤及现有制度预设宗旨的情况下，新进入国家的关切事项才会被容忍，这也构成一种帕累托社会改进。
当然，新进入国家首先需要提出现有国际制度未能纳入的事务性关切，否则就意味着它放弃了表达利益诉求的法定权利。尽管国际制度不会对新进入国家有求必应，但新进入国家守株待兔的行为显然不可能产生任何回应。同时，现行国际制度容纳新进入国家结构性变革主张的可能性并不高。按照《维也纳条约法公约》第四十条第二项之规定：“在全体当事国间修正多边条约之任何提议必须通知全体缔约国，各该缔约国均应有权参加：（甲）关于对此种提议采取行动之决定；（乙）修正条约之任何协定之谈判及缔结。”(33)结合第九条关于“约文之议定”相关规定可以发现，尽管新进入国家修正多边条约的道路虽未被“法律原因所阻断”，但多为提出事务性关切并使之得到容纳。
简言之，新进入国家与国际制度的交往构成了一个相互合法化的过程：前者获得表达利益诉求的法定机会，后者取得更广范围的社会支持。在这里，能否推动互动双方各自关注事项的解决，构成了衡量双方是否会支持互动结构的重要标准。对新进入国家来讲，接受制度宗旨意味着赋予了国际制度合法性。对制度先行者来讲，它们需要认识到新进入国家的合理诉求并赋予一定的合法性。在这个意义上，新进入国家参与国际制度，把握好合法化国际制度的节奏可能比赋予国际制度合法性本身更重要。
从社会系统的角度考察新进入国家与国际制度发生交往而形成的结构，我们可以发现，只有当双方步调一致地解决对方关注的问题，互动结构的系统功能才能得到发挥。相互解决彼此关心的问题，就像钟表的两个相连齿轮，需要同步运行才能产生出系统效果。否则，“改善或改变任何一个组成部分，要么会因为其他组成部分的不合作而做不成，要么会因为其他部分更活跃的表现而显得无足轻重。”(34)一方面，较快一方由于担心在解决问题之后遭到对方的抛弃，或者被额外要求多做点什么；另一方面，较慢一方会认为自己从事了一桩不对称的交易，对方只付出了一点点努力而自己需要付出得更多，或许它还会认为对方本可以做更多。这种情况下，双方有内在的动机去调整自身行为，以便更经济有效地应付对方。而这种自调整所导致的结果是它们解决问题的速度将趋于相对一致。也只有当双方解决问题的相对速度为零的时候，双方才会失去自调整的动机，既不会加速也不会放缓。
以中国与导弹及其技术控制制度(MTCR)的关系为例，中国业已采取了合法化的技术控制制度之步骤，但并没有得到对方对中国关切的同步合法化，这使得双方关系止步不前。一方面，在互动的过程中，中国承诺自愿遵守相关准则和参数，成为导弹及其技术控制制度的“遵循国(adherent state)”。(35)1992年，中国宣布，中国将在导弹及其技术出口方面，按照现行《导弹及其技术控制制度》准则和参数行事；1994年，中国宣布，将不出口MTCR所限制主要参数的地对地导弹。(36)另一方面，美国作为制度先行者并没有容纳中国的关切事项。“中国对美向中国台湾地区转让战区导弹防御系统(TMD)的一个重要关切是其对中国统一的消极影响。台湾拥有先进战区导弹防御系统，将给‘台独’势力造成一种虚假的安全感，使其更有可能铤而走险，其结果必然影响台湾海峡乃至整个东北亚地区的和平与安全。”(37)因此，就在德国等欧盟国家“支持中国在时机成熟时尽快加入导弹及其技术控制制度”的同时，(38)美国政府却允许对台湾地区转让战区导弹防御系统，采取了严重排斥中国关切的行动。这是自2004年中国加入申请未被受理以来，美国在导弹控制制度框架下采取的排斥中国的最严重行动。鉴于此前“中国负责军控的高级官员沙祖康称，如果美国继续部署国家导弹防御系统，中国就撤销在军控和防扩散方面的合作”。(39)双方实现相互合法化的可能性将进一步降低，中国同导弹及其技术控制制度的关系也因而在近期难有突破。
其所造成的结果是，中国作为新进入国家的事务关切没有得到容纳。与此同时，导弹及其技术控制制度也无法弥补其合法性赤字。众所周知，包括导弹及其技术控制制度在内的各种多边出口控制制度，采取的是上游控制策略，需要尽最大可能吸引上游供应国的参与。正如《出口控制机制有其真正需要的成员国吗》一文指出，“多边出口控制机制没有将一些掌握敏感技术的重要供应国纳入其成员国范围，机制成员国范围的不完备性削弱了其防止大规模杀伤性武器及其运载工具扩散的实际效果，为弥补这一缺陷，多边出口控制机制应进一步实行成员国延伸战略。”(40)关于导弹及其技术控制制度同中国关系，美国兰德公司在1997年指出，“现行多边出口控制体制卓有成效，但若要提高它们在促进国际防扩散方面的效力，则必须要把重要的未参与者中国吸纳进来”。(41)很明显，导弹及其技术控制体制在吸引上游供应国方面先天不足，其成员基础也不具有广泛性，迫切需要通过吸引重要国家参与来提高自身合法性。但是，由于它不能容纳中国的事务关切，使双方关系难有突破甚至出现停滞，这也使导弹体制无法提高自身的合法性。
总之，为了合法化自身的对外接触行动，国家和国际制度需要为被接触对象确立合法性，这构成了双方相互合法化的根本原因。在相互合法化的过程中，双方可能不断自我调整和彼此适应。新进入国家的关切得到国际制度的容纳，以其遵循制度宗旨为前提；国际制度取得新进入国家对其合法性的认可，以容纳新进入国家的关切为前提。相互合法化是一个同步实现的过程，一方的不合作必将引致另一方相应的系统反馈。
四 对国际制度的塑造
国际制度与新进入国家如果能够实现相互合法化，新进入国家加入国际制度就成了自然的结果。而新进入国家加入国际制度也意味着从此进入了“国际制度的权力走廊”。(42)新进入国家加入之后会获得部分制度权力，这使得制度先行者所占的权力份额会有所下降。由此产生的结果是，制度权力的分配发生了相应变化，从而在加入时实现了对国际制度的塑造。更重要的是，新进入国家还赢得了同制度先行者一道为未来确立规则的权利，进而能够参与国际制度未来形态的塑造。
当然，制度先行者理应认识到纳入新进入国家会降低其权力份额，那么制度先行者又是出于什么考虑而扩大成员范围？这一问题之所以重要，是因为如果不能取得制度先行者的同意，国际制度就断然不会有吸收新进入国家的计划。而如果体制外国家不能获得加入国际制度的机会，也就不会有分享制度权力和塑造国际制度的机会。
在国际制度研究中，对于制度先行者为何会同意吸纳新进入国家，玛德琳·奥尔布赖特(Madeleine Albright)“越大越好”的观点似乎成为了不言自明的铁律。(43)在讨论欧盟和北约扩大造成的结果时，研究者（尤其是美国学者）较少讨论它们如何会因为变得更大而变得更好。不过，已经有研究对奥尔布赖特所阐述的规模效应观点进行了反思，指出国际制度并非越大越好。(44)但如果国际制度并非越大越好，那么又如何解释国际制度不断扩大的基本事实？可见，这种反思虽然触及了国际制度为何扩大的本质，但并没有做出根本性解释。
在这里，制度先行者同意国际制度的扩大，主要是因为它们可以通过纳入新进入国家扩大其绝对权力。如果国际制度的总体权力随着新进入国家的加入大幅度增加的话，那么，尽管制度先行者所占的权力份额会相应变小，但它们所能分得的绝对权力却会因此而扩大。当然，制度先行者绝对权力的扩大也是存在一个极限的。这是因为随着国际制度的继续扩大，制度先行者所占的权力份额会变得更小。只有当国际制度总体权力以更大规模扩张，制度先行者的绝对权力才有可能保持增长，以此弥补权力份额下降造成的亏空。从均衡的角度看，当制度先行者的绝对权力无法继续增长时，它们将失去接纳新进入国家的动机，而此时国际制度将会达到一个相对稳定的规模。在达到均衡规模之前，制度先行者会有扩大成员范围的动机。(45)
进一步而言，当制度先行者启动了国际制度扩大的进程，随之而来的是一部分制度外国家的进入。在吸收新进入国家的过程中，制度先行者的权力份额也随之被相应稀释。由于不断有新进入国家的加入，制度权力不断被重新分配，进而导致国际制度的内在变革。这种内在的变革如春起之苗，不见其长日有所长，又如磨刀之石，不见其损日有所损。当这些微小的变革汇聚在一起，积少成多就可能引起国际制度的显著变化。
考察欧盟内部制度的发展可以发现，欧盟因为新成员的进入而不断进行制度调整，尽管这种调整可能幅度较小而且起初并不明显。以英国加入欧共体为例，马瑞映指出，英国作为后来者，无力撼动共同体的根基。尽管六国希望英国留在共同体内，在一些问题上做了让步，但它们坚定地维护了共同体的原则。(46)可见，欧共体并没有因为英国加入而发生根本性变化，也没有因为随后各批次新成员的加入而发生根本性变化。但是，欧共体（欧盟）随新成员的加入而不觉间发生变化。就是这些看似无足轻重的细小变化，当它们汇聚起来引发了大的变革：今日的欧盟同创始六国的欧共体相比，在很多方面已经有了重大的变化。
单就英国来讲，加入欧共体意味着可以进入庞大的共同体市场。在欧洲一体化车轮不断前进的情况下，英国奉行的“三环外交”政策开始出现缺环，密切与欧洲的经济联系变得越来越紧迫。此时，英国需要“接受二等国的地位，愿意与欧洲平等相处；在政治上接受欧洲，在精神上接受欧洲”。(47)英国最终的入盟谈判就是在这样的基调下进行的。但必须承认，虽然谈判以英国做出历史性让步而告终，而欧共体的创始国也做出了一些微小让步。对英国来讲，创始六国的让步可能只能让它稍加安抚国内民众的情绪。
然而，重要的是，英国获得了“为未来确立规则”的权利。最显著的一点就是，欧共体的法德发动机角色被英、法、德三驾马车所取代。正因为英国的加入，欧共体开始发生了相应变化，在欧洲联合的讲台上传出了英国的声音。往者不可谏，来者犹可追，从加入欧共体的那一刻起，英国开始对欧洲一体化发挥影响。对英国来讲，加入欧共体不仅意味着从此不再承受创始六国的训诫，而且也意味着拥有了“训诫更晚到来者的权利”。(48)简而言之，欧盟作为一种制度体系，它成功改造了每一批纳入成员，但欧盟同时也被新进成员逆向改造着。如果说欧盟由于接纳新进入国家而不断进行着制度性调整，那么其他国际制度因接纳新进入国家而不断调整也就变得可以理解。
争议的问题在于，国际制度需要让渡多少制度权力。桑福德·J·格罗斯曼(Sanford J.Grossman)和奥利弗·D·哈特(Oliver D.Hart)关于接管问题中股权稀释的讨论颇具启发。关于稀释股权的程度，其最优水平不仅取决于旧股东的偏好，也取决于它对潜在投资者的吸引力。稀释过多使旧股东无意出售股权，太少又不能吸引投资者。(49)国际制度吸收新进入国家问题上也面临同样的困境。一方面，过度稀释制度权力招致制度先行者的反对；另一方面，分权不足又会引来新进入国家的不满。(50)究竟在多大程度上分享制度权力是一个系统性的难题。时过境迁，不同的时势造就不同的机会，对不同机会做出的回应也截然不同。新进入国家分权的限度不仅取决于它们对时势所赋予机会的把握，也取决于制度先行者对新进入国家要求的容忍程度。
总之，新进入国家的加入会自然而然地降低制度先行者的权力份额，从而导致国际制度内部权力结构的变革。新进入国家只要被纳入国际制度，相伴而来的就是引起国际制度内部权力结构的变革。对不同国家来讲，只要被允许进入就会带来变革，出现差异的只是导致变革的程度。这些变革汇聚在一起，将有可能引发国际制度的重大变革。
五 结论
通过分析国际制度和新进入国家实现相互合法化的可能性，本文讨论了新进入国家塑造国际制度的机理。笔者认为，现有制度反映的是制度先行者在当时情境下的问题解决办法，有众多国家并没有参与到界定问题和确定办法的制度设计过程之中。其结果是，国际制度合法性只是相对的，为了不断提高自身合法性，国际制度需要纳入新进入国家的关切。与此同时，新进入国家的关切得到容纳又以其接受制度宗旨为前提。这就产生了国际制度与新进入国家相互合法化的必要，即双方同步承认对方行为的合理性。如果国际制度和新进入国家不能实现相互合法化，新进入国家参与国际制度的进程将有可能陷入停滞。而如果双方实现了相互合法化，新进入国家将因此取得国际制度成员资格，并分得为未来创立规则的制度权力，进而开始影响国际制度变革的方向。
在理论研究上，本文旨在说明，新进入国家在融入世界和国际制度的议题上，不能过分强调“维持现状”而忽视提出合理诉求的法定权利。维持现状是相对的，而不应该绝对化。就已有国际制度而言，其现状是历史形成的产物，主要反映制度先行者对公共问题的界定、对解决办法的选择。以发展的眼光看，公共问题的性质日新月异，其解决办法也应当与时俱进。对新进入国家来讲，维持现状意味着接受制度宗旨；而对已有制度来讲，与时俱进意味着容纳新进入国家的合理诉求。双方互相赋予对方合法性是双方走向相互认可，进而实现国际社会从局部治理到全球治理的必要条件。
就其现实意义而言，中国融入世界是一个永恒的主题。中国全面参与国际制度，不仅要深化参与已加入国际制度，还面临扩大参与未加入国际制度的时代命题。历史上，中国作为当时的新进入国家使国际制度容纳了中国的合理诉求，例如，中国在1971年重返联合国时，联合国这个最大的世界组织就全面接受了“一个中国原则”的合理诉求。现阶段，对于中国未加入但在原则上能与其保持一致的国际制度来说，一个紧迫的任务就是如何争取获得它们对中国行为合法性的认可，并促使其容纳中国的合理诉求。因此，对于中国这样一个最大的发展中国家来说，如何融入世界，如何认识参与其中的权利和义务关系以及如何平衡参与的得失等问题是摆在学界面前的一项重大研究议题，笔者期望本文的论述能够激发学界对此问题的更多深入思考。
［收稿日期：2009-12-22］
［修回日期：2010-01-23］
注释：
①这里借用了组织行为学的概念“新进入者”，意在区分于“新成员”。在这里，新进入国家是指寻求成为国际制度成员资格的国家，新成员则是指取得了国际制度成员资格的新进入国家。参见J.P.Wanous,"Organizational Entry:Newcomers Moving from Outside to Inside," Psychological Bulletin,Vol.84,No.4,1977,pp.601-618.
②Thomas Risse,Stephen C.Ropp,and Kathryn Sikkink,eds.,The Power of Human Rights:International Norms and Domestic Change,Cambridge:Cambridge University Press,1999；［美］罗伯特·基欧汉、海伦·米尔纳主编，姜鹏、董素华译：《国际化与国内政治》，北京：北京大学出版社2003年版。
③Jon C.Pevehouse,"Democratization,Credible Commitments,and Joining International Organizations," in Daniel W.Drezner,ed.,Locating the Proper Authority:The Interaction of International and Domestic Institutions,Ann Arbor:The University of Michigan Press,2003,p.27.
④Marybeth Peterson Ulrich,Democratizing Communist Militaries:The Cases of the Czech and Russian Armed Forces,Ann Arbor:University of Michigan,1999; Andrew P.Cortell and Susan Peterson,"Altered States:Explaining Domestic Institutional Change," British Journal of Political Science,Vo1.29,No.1,1999,pp.177-203; Michael McFaul,"State Power,Institutional Change,and the Politics of Privatization in Russia," World Politics,Vo1.47,No.2,1995,pp.210-243.
⑤Judith Kelley,"International Actors on the Domestic Scene:Membership Conditionality and Socialization by International Institutions," International Organization,Vol.58,No.3,2004,pp.425-457.
⑥梁西：《国际组织法（总论）》（修订第五版），武汉：武汉大学出版社2001年版，第26-29页。
⑦方连庆、刘金质、王炳元：《战后国际关系史》(1945-1995)，北京：北京大学出版社1999年版，第343-346页。
⑧杨友孙：《欧盟东扩与制度互动：从一个入盟标准说起》，北京：世界图书出版社2008年版。
⑨John Toye,"Order and Justice in International Trade System," in John-ten Chen ed.,The Role of International Institutions in Globalization:The Challenge of Reform,Cheltenham:Edward Elgar,2003,p.71.
⑩马瑞映：《疏离与合作：英国与欧共体关系研究》，北京：中国社会科学出版社2007年版，第7页。
(11)李世安、刘丽云等：《欧洲一体化史》（第二版），石家庄：河北人民出版社2006年版，第99-100页。
(12)马瑞映：《疏离与合作：英国与欧共体关系研究》，第154页。
(13)Daniel W.Drezner,"Introduction:The Interaction of International and Domestic Institutions," in Daniel W.Drezner,ed.,Locating the Proper Authorities:The Interaction of Domestic and International Institutions,Ann Arbor:The University of Michigan Press,2003,pp.3-15.
(14)门洪华：《霸权之翼：美国国际制度战略》，北京：北京大学出版社2005年版；门洪华：《构建中国大战略的框架：国家实力、战略观念与国际制度》，北京：北京大学出版社2005年版。
(15)莫大华：《国际关系理论的辩论、对话与综合：美国“防止扩散安全提议”国际规范的个案分析》，载《问题与研究》，2006年第5期，第17-60页。
(16)庄贵阳：《气候变化与可持续发展》，载《世界经济与政治》，2004年第4期，第1-10页。
(17)Greg Mastel,"The WTO and Nonmarket Economies," in Charles W.Kegley,Eugene R.Wittkopf,eds.,The Global Agenda:Issues and Perspectives,Beijing:Peking University Press,2003; Hal Wen,"The WTO and China's Objectives as a Trading Power," Beijing:Peking University,1997,http://www.ccer.edu.cn/cn/Read-News.asp? NewsID=1642.
(18)卢新波：《论学习型体制转型：后发国家市场化进程的逻辑》，北京：社会科学文献出版社2007年版，第159页。
(19)Thomas Wright,"On Reforming the International Order:Policy Analysis Brief," Innovative Approaches to Peace and Security from the Stanley Foundation,February 2009,http://www.stanleyfoundation.org/publications/pab/WrightPAB209.pdf.
(20)关于合法性问题的专门讨论，参见［美］罗伯特·基欧汉：《多边合作的俱乐部模式与民主合法性问题》，载［美］罗伯特·基欧汉著，门洪华译：《局部全球化世界中的自由主义、权力与治理》，北京：北京大学出版社2004年版，第247-275页；Ian Hurd,"Legitimacy and Authority in International Politics," International Organization,Vol.53,No.2,1999,pp.379-408; Michael Zürn,"Global Governance and Legitimacy Problems," Government and Opposition,Vol.39,Issue 2,2004,pp.260-287.
(21)门洪华：《合法性、有效性与局限性——评估国际机制作用的理论框架》，载《香港社会科学学报》，2002年冬季卷（总第二十四期），第137-175页。此文分析了合法性的概念、表现、合法化过程等相关问题。
(22)中华人民共和国外交部：《维也纳条约法公约》，http://www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/zlb/tyfg/t83909.htm.
(23)中华人民共和国外交部：《维也纳条约法公约》，http://www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/zlb/tyfg/t83909.htm.
(24)中华人民共和国外交部：《中国参加国际公约情况一览表(1875-2003)》，http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/ziliao/tytj/tyfg/t4985.htm.
(25)中华人民共和国外交部：《中国代表团在第60届联大一委关于“防止弹道导弹扩散海牙行为准则”决议案(L.22)的投票后解释性发言》，http://www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/zlb/ldzyjh/t271283.htm.
(26)曾峻：《公共秩序的制度安排：国家与社会关系的框架及其运用》，上海：学林出版社2005年版，附录《权利——义务对称与当代中国权力关系重组》之内容。
(27)John Toye,"Order and Justice in International Trade System," in John-ren Chen,ed.,The Role of International Institutions in Globalization:The Challenge of Reform,Cheltenham:Edward Elgar,2003,p.75.
(28)［美］詹姆斯·马奇、马丁·舒尔茨、周雪光著，童根兴译：《规则的动态演变：成文组织规则的变化》，上海：上海人民出版社2005年版，第158页。
(29)本节讨论得益于翻译唐世平教授《制度变迁的广义理论》得到的启发。
(30)［美］亚历山大·温特：《国际政治的社会理论》，北京：北京大学出版社2005年影印版，第322页。
(31)英尼斯·克劳德(Inis L.Claude)首先讨论了国际组织使某些个体行为合法化的功能，金淳基(Samuel S.Kim)在谈论中国与联合国关系时用到了相互合法化(mutual legitimization)的概念。分别参见：Inis L.Claude,"Collective Legitimization as a Political Function of the United Nations," International Organization,Vol.20,No.3,1966,p.367; Samuel S.Kim,China,the United Nations,and World Order,Princeton:Princeton University Press,1979.
(32)［法］托克维尔著，董果良译：《论美国的民主》，北京：商务印书馆1996年版，第297页。
(33)中华人民共和国外交部：《维也纳条约法公约》，http://www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/zlb/tyfg/t83909.htm.
(34)［美］罗伯特·杰维斯著，李少军等译：《系统效应：政治与社会生活中的复杂性》，上海：上海人民出版社2008年版，第42页。
(35)可参阅袁易：《中国与导弹建制：国际规范的挑战与遵循》，载《问题与研究》，2004年第3期，第97-133页。
(36)王光亚：《不断完善防扩散机制，促进国际和平与发展——中国的防扩散政策与实践》，载《人民日报》2002年10月16日。
(37)《关于防扩散问题的一些看法——中国外交部军控司司长沙祖康在美国卡内基研讨会上的发言》，http://www.china-botschaft.de/chn/zt/flcsyckgz/zyjhhwj/t129477.htm.
(38)中华人民共和国外交部：《中国与德国政府发表联合声明》，http://www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/wzb/zxxx/t94742.htm。
(39)Shirley A.Kan,"China and Proliferation of Weapons of Mass Destruction and Missiles:Policy Issues," CPS Report RL31555,http://www.fas.org/asmp/resources/govern/crs-rl31555.pdf,p.42.
(40)转引自刘宏松：《国际防扩散体系中的非正式机制》，复旦大学博士论文，2007年，第6页。
(41)Charles A.Goldman and Jonathan D.Pollack,"Engaging China in International Export Control Process:Options for U.S.Policy," Rand Report,1997,http://catalogue.nla.gov.au/Record/1547442.
(42)Thomas Wright,"On Reforming The International Order," Policy Analysis Brief of The Stanley Foundation,February 2009,http://www.stanleyfdn.org/publications/pab/WrightPAB209.pdf.
(43)Madeleine Albright,"Enlarging NATO:Why Bigger Is Better," in Eugene R.Wittkopf and Christopher M.Jones,eds.,The Future of American Foreign Policy,Beijing:Peking University Press,2003.
(44)Thomas Wright,"Toward Effective Multilateralism:Why Bigger May Not Be Better," The Washington Quarterly,Vol.32,No.3,2009,pp.163-180.
(45)这里不考虑国际制度在单次扩大过程中过度扩张导致尾大不掉，甚至需要通过裁员实现均衡规模的情形。
(46)马瑞映：《疏离与合作：英国与欧共体关系研究》，北京：中国社会科学出版社2007年版，第173页。
(47)马瑞映：《疏离与合作：英国与欧共体关系研究》，第175页。
(48)刘伟：《从“猴子实验”看制度和民主政治建构背后的逻辑》，载《民主与科学》，2005年第1期，第29-31页。
(49)Sanford J.Grossman and Oliver D.Hart,"Takeover Bids,the Free-Rider Problem,and The Theory of the Corporation," Bell Journal of Economics,Vol.11,No.1,1980,pp.42-64.
(50)就这一问题而言，联合国安理会改革进程可能是一个值得研究的经验事例。