二元城市化：城市群高质量城市化的均衡发展之路_国家新型城镇化规划论文

二元城镇化：在集聚中兼顾平衡的高质量城镇化发展道路，本文主要内容关键词为：城镇化论文,高质量论文,发展道路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      一、二元城镇化的历史必然：破解集聚与平衡的矛盾

      (一)城镇化进程中集聚与平衡的矛盾

      城镇化起步于经济要素的空间集聚，其基点是产业的空间集聚，是由产业空间集聚带动人口空间集聚，进而带动资金、技术、信息等一系列要素在空间上集中的过程。由此，可以从两个角度理解城镇化：一是“经济效应”的角度，城镇化的过程是集聚效应充分发挥的过程。消费和生产领域的多样化偏好形成了收益递增，促成了生产企业在空间上的集聚，进而带动其他相关经济主体及要素的集聚，推动了城镇化的起步。而且，城镇化进程中的内生集聚将通过外部性产生城镇集聚经济效应，促使企业和经济主体的进一步集聚，形成循环累积因果关系，从而构成城镇化进程中集聚形成与自我强化的增长机制。二是“福利效应”的角度，城镇化的过程也是福利效果相对调整的过程。城镇化进程中的集聚带来的资源在中心地区的集中同时必然意味着非中心地区的资源流出，中心地区的财富日益积累几乎一定要以非中心地区的逐渐没落甚至边缘化、落后化为代价。但对城镇化进程中空间失衡带来的福利损失不能一概而论，一方面，经济由分散向集中的过程带来集聚经济效应的同时也会产生涓滴效应，使得即使是处在非中心地区，其福利水平也会高于没有发生集聚而处于分散状况的情形，即实现了总体上的福利增进；另一方面，伴随城镇化的集聚带来了中心地区与非中心地区差距扩大的事实，即空间集聚过程中的空间失衡差距造成了相对福利损失。简言之，如果将“集聚”看成是伴随城镇化进程的经济效应，那么“失衡”，则是城镇化进程中集聚带来的客观福利效果，城镇化的发展过程必然面临集聚与平衡的矛盾。

      在处理城镇化进程中的集聚效应与空间失衡的问题上，我们的基本认识是，推进城镇化，必须是优先引导集聚的形成和发展，促使集聚效应最大可能地发挥作用。只有这样，才能将“蛋糕做大”，才能首先在总的整体层面上推进集聚地区和非集聚地区的全方位的福利增进。在此基础上再通过相关政策的引导实现空间福利结构上的优化，争取缩小空间差距，实现空间意义上的区域平衡，减少相对福利损失的程度。

      (二)中国城镇化进程中集聚与失衡的实际

      具体到中国城镇化的实际，从“非此即彼”的视角来看，摆在中国城镇化发展道路上的战略选择似乎只有两条：一是“着眼于空间平衡”的发展路径。即将城镇化的重点放在农村地区，特别是内地农村地区，通过进一步限制先发地区的资源占用和落后地区的要素流出来实现所谓“平衡发展”的道路。二是“着眼于空间效率”的发展路径。即将城镇化的重点依旧放在东部沿海地区，特别是业已形成的长江三角洲地区、珠江三角洲地区以及环渤海湾地区，通过继续推进资源要素的空间集聚促进集聚效应的最大化发挥实现所谓的“追求效率”的道路。显然，“着眼于空间平衡”的特点是以牺牲发展为代价的平均，“着眼于空间效率”的特点则是以牺牲公平为代价的发展，从单一上看两者实质上都是各自为政的封闭式发展路径，是不科学不合理不可持续的发展道路。事实上，探讨中国城镇化路径选择的关键问题是明确中国城镇化面临的集聚和空间失衡的深层次问题。首先，当前中国城镇化进程中的集聚经济发展不是已经发展充分了，而恰恰相反，是发展不够。其次，当前中国城镇化进程中面临的城乡差距扩大问题，一方面是空间集聚形成发展过程中必然出现空间失衡的体现，可以归结为城镇化进程中的相对福利损失；另一方面，就中国的实际来看，问题更大程度上源于中国城镇化进程中集聚发展不充分的现实，应该归结为集聚不足导致的总体福利增进障碍。由于以劳动力缺乏自由流动的机制体制为代表的要素流动的不自由，限制了集聚的进一步发展，导致集聚效应发挥不充分，无法实现空间福利共同改进。因此，如果认识不到这两点，就认识不到伴随空间集聚的中国城镇化发展道路是中国在实现现代化的道路上不可逾越的阶段这个事实。如果试图在集聚还没有发展到一定水平和阶段的情况下就盲目推进分散化的政策以期达到区域空间的平衡发展，将会损害全局的经济发展，最终也不可能实现空间平衡发展的目标，其结果反而将使中国的发展失去持久的动力来源。事实上，在技术可以自由流动的情况下如果要防止集聚形成中心外围的空间结构几乎是不可能的，因为这种背景下形成的对称平衡的空间布局模式不可能达到稳定的均衡状态。

      (三)二元城镇化是中国城镇化发展的历史必然

      所以，中国城镇化的路径选择一定要在大力推进集聚的进程中兼顾空间平衡，“二元城镇化道路”是当前及今后相当长时期内中国城镇化发展战略的必然选择，是实现中国城镇化进程中集聚与平衡双赢的最佳政策思路。“二元城镇化理论”(辜胜阻，1991)根据中国二元社会结构及农村剩余劳动力转移的实际，主张以“城镇化”，而非“城市化”理论指导中国经济发展的实践。该理论认为：绝对的“大城市论”“中等城市论”“小城市论”者所主张的发展某一类城市的观点都不符合中国的实际。中国城镇化发展过程中要实现依托大城市推进城市化与依托县域城镇推进农村城镇化并重；发展大都市圈为特征的“网络发展式”城镇化与以县城为依托发展中小城市的“据点发展式”城镇化同步；主张城镇化要走适当集中之路，避免“村村点火、户户冒烟”小城镇过度发展的“农村病”和大城市人口盲目膨胀的“大城市病”这样的双重“城市病”；东部和中西部地区要在产业梯次转移的基础上推进农村剩余劳动力的有序合理流动，中西部要做好承接东部产业和劳动力回流的“双转移”工作，实现城镇化的均衡发展；处理好城镇化中的市民与农民工双重主体的关系，对不同城市的转移人口和户籍改革分类指导。

      下文将从两个角度来具体阐述中国二元城镇化发展道路。一是从二元城镇化现实背景的角度，即从当前中国产业扩散(转移)与集聚的空间趋势的现状来阐述二元城镇化的合理性。二是从二元城镇化政策含义的层面，提出兼顾空间效率和公平的“二元城镇化”发展的政策导向。

      二、二元城镇化的现实背景：产业转移与集聚的趋势

      城镇化的发展必须建立在坚实的产业基础之上，讨论二元城镇化现实背景的核心在于以产业集聚、产业转移(扩散)为主要特点的产业空间布局变化对城镇化的影响。

      产业空间布局是十分复杂的空间现象，其中最重要最引人注目的当属产业在区域之间的转移(扩散)以及产业在区域空间内的集聚现象。这从当今世界经济发展的空间模式变化状况可以清楚地看到：一方面随着新信息革命的影响以及交通运输系统的技术升级，全球之间的联系更加便捷和扁平化，以资本、劳动力、技术、信息为代表的各种经济要素的空间流动更加方便。这使得全球范围内基于资源重新配置的产业经济活动能以更低的成本和更高的效率进行。主要表现为发达国家和地区的相关产业逐步向相对落后国家和地区的扩散，当然这在相当程度上是对落后国家和地区经济发展的促进。另一方面则是在产业转移(扩散)的同时，产业的集聚现象在全球范围内以更加显著更加蓬勃的趋势发展开来。放眼全世界，几乎到处都可以见到被产业集聚主导的世界经济版图(魏后凯等，2010)。事实上，产业集聚和产业转移(扩散)是全球产业在空间层面上整合重组的过程中出现的两个并行不悖的动态过程(刘俊杰，2005)。对于产业转移及集聚两种产业空间的基本布局形式来讲，落脚点都在产业集聚。产业转移(扩散)的目的是产业集聚，产业由分散状态到集中布局的途径正是产业转移。也就是说，研究产业集聚实际上就包含了产业扩散的初始状态以及产业转移的过程。

      

      图1 劳动密集型产业在区域之间的布局情况变化

      

      图2 原材料密集型产业在区域之间的布局情况变化

      

      注：1.图中按照要素密集度将两位数制造业行业划分为了劳动密集型(包括行业13—24和42，计13个行业)、原材料密集型(包括行业25—34，计10个行业)、资本和技术密集型(包括行业35—41，计6个行业)等三类。2.东部地区包括京、津、沪、苏、浙、粤、闽；中西部地区包括晋、豫、皖、赣、鄂、湘、桂、川、渝、贵、云、藏、内蒙古、陕、甘、宁、青、新；东北地区包括辽、吉、黑。

      资料来源：魏后凯等著：《中国区域经济的微观透视——企业迁移的视角》，经济管理出版社，2010。

      图3 资本和技术密集型产业在区域之间的布局情况变化

      现阶段中国也同时面临着产业集聚与产业转移(扩散)的情况。这从1980年至2007年间劳动密集型产业(图1)、原材料密集型产业(图2)、资本和技术密集型产业(图3)分别在东部地区、中西部地区以及东北地区布局占比的情况中可以很好地体现。一方面，从静态的时间点上可以看到中国产业空间集聚的局面。图1—3显示，无论是劳动密集型产业还是原材料密集型产业及资本和技术密集型产业基本上都表现出在东部地区集中布局的格局。其中以资本技术密集型产业表现得最为显著，表现出了改革开放以来产业集聚的空间态势。另一方面，从动态的时间序列上也可以看到地区市场份额的变化反映出来的产业转移情况。图1—3显示，大致从2002年开始，东部地区的制造业份额开始出现下降的趋势，而差不多两年左右，中西部地区的制造业份额则开始出现上升的趋势。可以认为，这种东部地区的市场份额下降同时伴随着中西部地区市场份额明显上升的情况，恰恰印证了东部地区产业向中西部地区转移(扩散)的趋势。

      当前，应该正确地认识中国产业转移的格局和趋势，不能简单的推出中国开始产业扩散的结论。对于东部地区的产业转移，应该是市场机制作用下必然发生的故事。可以从两个方面来进行理解：一方面，东部地区的产业转移实际上是“腾笼换鸟”，是为了新一轮的产业集聚做准备。类似于弗农的产品生命周期理论解释发达国家向发展中国家的产业转移现象一样，东部地区通过将低附加值的劳动和原材料密集型的产业向外转移实现主导产业向高附加值的资本和技术密集型产业转变的过程是大势所趋。而且，从要素价格变动的承受力来看，研究表明，像劳动密集型产业、下游产业及具有较弱产业联系的产业会因为要素价格的提高而率先发生转移(D.Puga & A.Venables，1996)，所以东部地区的劳动密集型产业转移不仅是应对劳动力和原材料成本上升的举措，同时也是利用中西部相对低廉的要素价格和广阔的市场空间为这些产业的发展探寻生机的结果。另一方面，多样化的产业空间集聚能够更好地促进集聚效应的发挥。因此我们建议未来中国城镇化的发展的过程中应该更多地关注多样化产业集聚的发展。另有研究表明，专业化经济在成熟产业的发展中起主要作用，而多样化经济在新兴的高技术产业的发展中起主要作用(V.Henderson et al.，1995)。进而我们可以推知集聚经济形态与产品生命周期之间的密切联系，即新兴产业往往出现在多样化发展较好的大都市圈地区，而成熟产业则分散到小型的专业化城市。所以中国以大都市圈发展为主的东部地区出现发展比较成熟的劳动密集型产业的向外转移是正常的发展规律。

      需要指出的是，如果我们将东部地区的产业升级换代看作是市场规律作用下产业发展的必然趋势的话，那么由此出现的产业转移以及产业转移的区位指向更多地需要政府的引导和调控。

      综合上面的分析，鉴于中国城镇化发展过程中既要强化集聚又要兼顾平衡的要求以及当前中国面临的产业转移的现状。本文认为，强化集聚的过程，就是要利用好东部地区新的产业集聚形成的趋势，创造良好的都市圈载体条件，更好地在促进产业升级换代的基础上推进新的新型高技术产业的集聚。兼顾平衡的过程，就是利用好产业转移的趋势，在都市圈以外的相对边缘和落后的地区选择有条件的城镇，特别是直接联系农村的县城，大力承接产业转移，建成新的产业集聚，形成直接辐射落后边缘地区、推动平衡发展的机制。可见，这两个发展过程实际上都是中国城镇化发展的具体实现形式。而且由此我们可以得出，在集聚中走向平衡的发展要求与“二元城镇化”的发展思路是吻合的。

      三、二元城镇化的政策含义：实现双轮驱动城乡共荣

      具体来说，兼顾空间效率和公平的“二元城镇化道路”包含着以下几个方面的政策导向。

      (一)以东部沿海的大城市以及中西部地区有条件的大城市发展为依托大力发展以大都市圈(群)为代表的城市化，充分发挥集聚的外部效应，构建支撑中国经济发展的空间增长极

      中国城镇化进程中的空间集聚发展并不充分。依托东部沿海的大城市以及中西部地区有条件的大城市构建结构合理、功能完善的都市圈(群)，是形成协调的空间结构关系、发挥集聚效应促进经济增长的重要途径。大都市圈(群)的发展就是要在重点培育圈核、圈集和圈网等三大基本要素的基础上引导三者的联动和融合(程必定，2011)，形成有机联系、统一协调的发展体系。

      所谓圈核，指的是都市圈的核心城市。都市圈的核心城市通过集聚和扩散效应影响着都市圈其他城镇的发展，在都市圈的发展过程及城镇体系的互动中扮演着十分重要的角色。可想而知，如果都市圈中核心城市得不到充分地发展，其示范效应和辐射作用就很难得到有效地发挥，当然也就很难支撑整个都市圈的持续发展。当然，作为一个圈层体系，圈核的发展不能仅限于一两个核心城市本身，对于与圈核紧密联系并构成都市圈城镇体系(周一星，1995；O.D.Duncan，1960)的其他城镇也不能忽视。要基于圈核建设等级规模序位合理的、城镇功能分担、空间联系协调的城镇体系，形成具有较强承载力和集聚力的空间优化的城镇布局。

      圈核的发展离不开坚实的产业支撑，这就自然过渡到圈集的发展。圈集主要反映的是城市产业集聚的培育和发展情况。就其集聚的特点来说，中国都市圈的产业集聚应该更多地发展“多样化”的、“适应型”的产业集聚。就其产业特点来看，要通过新兴产业的发展推动都市圈的功能转型，特别是要以战略性新兴产业和现代服务业发展的国家战略为契机，将核心城市建设成为战略性新兴产业和服务业发展的栖息地，提升都市圈整体实力和竞争力。当前中国东部主要的都市圈基本都面临着经济转型的巨大压力，例如上海就面对着传统制造业加快转移、同时新兴产业的发展缓慢的现实，有产业替代断裂的危险(陈维，2009)。就产业集聚形成的产业联系和产业链来讲，圈集的发展要以产业链和价值链为中心，在改变中国都市圈发展普遍存在的城市之间产业结构雷同以及产业关联度较低现状的前提下，基于产业链互补等原则形成合理的分工体系，充分发挥大都市的综合服务功能，通过其辐射能力，直接把周边的小城镇纳入块状的都市圈内，形成都市圈地区企业之间的产业共生圈。

      圈核及都市圈其他城镇与圈集之间的联系和作用的发挥离不开圈网。圈网就是以交通网络、信息网络及市场网络为重点的都市圈网络建设。对于交通网络，交通运输成本的降低是集聚形成发展的重要条件。所以要特别重视铁路、公路、水运、航空、管道等综合交通网络体系的建设，发挥交通的基础性作用。对于信息网络，在都市圈建设的作用是前瞻性的。在信息社会，信息化建设是无形的而又不可或缺，几乎渗透到经济生活的各个角落，是都市圈圈核和圈集的传导系统和依存经脉。对于市场网络，是都市圈发展的微观基础。都市圈发展演进的基本动力来源于经济要素的活跃有序。简单的行政外力推进的产业空间集聚会使都市圈缺乏可持续运转的基础。所以未来都市圈的发展要重视市场网络的建设，形成培育市场竞争主体的良性机制，发挥市场力量配置资源的基础性作用。总之，如果将圈网比作一个人的话，交通网络好似骨架，信息网络好似头脑和灵魂，市场网络则好似血肉。

      (二)在都市圈以外的相对边缘和落后的地区推进依托县城发展中小城市的有重点的农村城镇化，将其建设成推进城乡空间平衡发展的重要战略支点，推进空间意义上的效率和公平的兼顾

      如果说以都市圈为中心的城市化战略是充分发挥现有城市经济效益的城市化战略构想，那么以县城为中心的农村城镇化战略则是充分考虑引导农村剩余劳动力合理流动以及城乡空间差距问题的现实选择，更多地兼顾到了城镇化的社会效益(辜胜阻等，2010)。

      特别值得指出的是，着眼于空间平衡发展的城镇化战略容易走入分散化的误区。回顾改革开放以来中国城镇化的战略方针变化情况，我们看到先后经历了“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”、“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”、“小城镇、大战略”以及“坚持大中小城市和小城镇协调发展”等阶段。方针中多次专门提到“小城镇”，而并没有对小城镇做明确详细的界定和划分。实际上，小城镇涵盖的范围相当大，因此，盲目的贯彻小城镇的发展方针，以至于走“遍地开花”式的无序发展小城镇的路子，不仅不能改变空间失衡发展的状况，甚至会造成资源的极大浪费。所以本文认为，小城镇的发展应该重点落脚在有条件、有潜力的重点城镇，而县城是最符合这个特征的区位选择(表1)。县城是县域工业化、城镇化的主要载体，是农村城镇化最有发展潜力的区位，是形成城乡空间发展一体化新格局的重要战略支点。事实上，从表2中也能看出，县域内依托县城的农村城镇化还具有巨大的发展空间。

      对于依托县城发展有重点的农村城镇化，我们认为主要包括了两个方面的含义，一是有重点地建设好以县城为代表的有条件的城镇；二是建设好农村，推进农业的现代化。为此，就是要做到“放权、善谋、留人、顺应、固基”。

      

      

      所谓放权，就是要改革县域的管理体制，以“扩权强县”的扁平式改革为契机为县域经济的发展“松绑”。具体来说就是要继续在省级以下的行政单位推动“省直管县”的财政管理体制改革及“乡财县管”的财政管理方式创新，进一步完善由上至下的三级财政管理体制，激发县域经济的活力。

      所谓善谋，就是要做好规划，改变当前县城建设规划缺乏统筹、水平不高、深度不够的现状(国务院发展研究中心课题组，2007)。要在充分考虑到县城自身的发展潜力以及所在区域的社会经济发展大趋势的基础上，综合部署对土地和空间资源的利用以及各种建设活动，同时要兼顾区域的生态环境容量，力求可持续发展。

      所谓留人，就是要充分发挥好两类人群在县城及依托县城发展的有重点的农村城镇化进程中的作用。一是返乡创业的农民工群体。经历了城镇化与工业化的洗礼，外出务工的农民工很大一部分已经基本完成了由人力资源向人力资本的转化。更重要的是，他们对家乡有着天然的认同感，所以在外学有所成或者积累一定资金后基本都愿意返乡归根，具有回乡创业的意愿。积极引导这一类人群返乡创业，必将成为县域经济发展新的力量。为此，政府在创业扶持方面要重点建设创业融资体系、创业服务体系、创业教育和培训体系、创业政策扶持体系以及创业基地和园区等。二是具有创业精神的外来企业和企业家群体。这一类人群不仅能够为当地创造财富，更重要的是他们背后的企业家精神有利于激发社会上自我创业、自我发展的欲望，形成尊重创业、鼓励创业和保护创业的社会氛围，演化为推动县域经济发展的内在驱动力(辜胜阻等，2010)。

      所谓顺应，就是在顺应地区资源特色及文化特点的基础上引导产业的集中布局。具体来说，就是要在全面系统认识县域实际，在市场的导向作用下，依托当地资源，选择承接符合地方资源禀赋条件和主体功能定位的产业发展模式，并积极引导产业合理规划，促进产业集聚，从而改变限于产业分布“小而全”而导致的“全而不专、多而不精、竞争力弱”的现象。这里特别需要指出的是，面对当前产业转移的浪潮，需要处理好东西部地区之间的协调和互补。具体来说，对于东部地区，要实行“有所转有所升”的产业转移升级战略。即一方面引导产业关联弱、资源消耗大的劳动密集型产业通过转出谋求新的发展空间；另一方面也要重视通过流程升级、产品升级及功能升级等形式推进产业升级从而实现有潜力的劳动密集型企业实现就地转型，获得新发展。另外，要重视资本、技术密集型产业替代劳动密集型产业的发展趋势，通过结构升级避免因为产业转移出现产业空心化现象。对于中西部地区，在承接产业转移中也需要“有所接有所不接”。一方面是要充分利用承接东部地区劳动密集型产业转移的机遇窗口努力成为维系劳动密集型产业比较优势的重点区域；另一方面，也需要将承接与优化以及可持续发展结合起来，有选择、有重点地承接产业转移。在这个过程中，要积极探索区域共赢的利益分享机制，实现更有效的资源整合。

      所谓固基，就是要充分认识到依托县城的农村城镇化直接联系农村的特点，巩固农业发展的基本。对于工业化与农业的关系必须要有正确的认识。一方面，要认识到随着工业化和城镇化的深入发展，农业占国民产值和就业的比重将逐步下降，亦即农业在国民经济中的地位将不可避免地呈相对下降的趋势。另一方面，要认识到尽管农业的相对地位下降，却并不意味着农业基础性地位削弱的事实。工业化和城镇化的顺利推进，乃至整个国民经济的持续稳定增长和发展，都离不开稳固的农业基础，离不开农业的动态调整和适应性发展(张培刚，2002)。要通过农业生产服务体系的社会化发展、农业产业链条的延伸来实现农业产业化经营，使得分散的农民与市场紧密结合，解决分散经营的小农与大市场的矛盾，从而实现农产品附加值的提升，甚至进而推动农业现代化的实现。

      (三)扫清阻碍劳动力自由流动的体制机制障碍，为集聚经济更好地发挥作用以及城乡空间差距的改善创造条件

      劳动力不能实现区域空间上的自由流动是影响中国城镇化进程中的集聚及空间差距的重要因素，而劳动力自由流动的限制主要在于一系列的制度障碍，为此，需要从以下几个方面入手努力扫清阻碍劳动力自由流动的体制机制障碍。

      一要通过土地制度的创新使劳动力从农村走得出去。要在赋予农民土地产权的前提下，通过探索农村土地承包经营权抵押贷款制度、农村土地股份合作制度、基于市场价格的征地补偿制度等创新推进农地产权的商品化和货币化，激活土地的财产功能(辜胜阻等，2011)，建立农民工获得资产收益、带资进城的机制。

      二要通过户籍制度创新以及安居工程的建设保证劳动力在城镇安得下来。一方面要通过户籍制度创新解决进城劳动力的身份问题。这不仅是要求探索在不同级别的城镇实行不同的户籍开放政策，更重要的是要积极推进公共服务的均等化改革，努力实现进城劳动力在劳动报酬、子女入学、社会保障及公共卫生方面与城镇居民享有相同的权利，让符合条件的农业转移人口逐步市民化，享受市民化待遇。另一方面是要通过安居等工程保证进程劳动力的安居乐业。就是要完善多层次城镇住房市场体系，加大对以公共廉租房为重点的保障性住房供应力度；运用多种政策工具，发挥市场机制作用，形成保障性住房资金来源的多元化；逐步将农民工纳入城镇保障性住房的覆盖范围，促进城乡住房资源的合理配置。

      本文为第十三届“中国城镇化的路径和方向”学术论文征集活动优秀论文。感谢匿名审稿人，文责自负。

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