准确把握人民政协的性质定位和作用定位，本文主要内容关键词为：人民政协论文,性质论文,准确论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1008-4088(2016)01-0015-07 中共十八大以来，中央领导集体明确提出了加强社会主义协商民主建设的任务，这是社会主义民主发展史上重要的理论创新和实践创新。社会主义协商民主是一种新型的民主形式，它是“在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式”[1]。社会主义协商民主是一个严整的民主体系，包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层社会协商等协商形式，政协协商民主只是社会主义协商民主体系中的一个重要组成部分。正因为如此，在社会主义协商民主的大前提下，如何给予人民政协协商民主以准确定位，就成为了一个必须直面的现实问题。 而要给人民政协协商民主以准确定位，首先必须给予人民政协性质以准确定位。只有准确把握了人民政协的性质定位，才能进一步给予人民政协协商民主以准确定位。于是，在社会主义协商民主建设中就出现了两个需要准确定位的问题：一是人民政协的性质定位问题；二是人民政协在协商民主中的作用定位问题。这两个定位是影响到社会主义协商民主和人民政协协商民主建设的核心问题。只有准确把握了这两个定位，才能推进社会主义协商民主积极稳妥地向前发展。 一、关于人民政协的性质定位 2014年9月21日，习近平总书记在人民政协成立65周年大会上的讲话中谈到：“中共十八大以来，中共中央高度重视人民政协工作，强调要进一步准确把握人民政协的性质定位，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。”[1]他还说：“做好人民政协工作，必须坚持人民政协的性质定位。人民政协是统一战线的组织，是多党合作和政治协商的机构，是人民民主的重要实现形式。”[2]在这里，习近平总书记前后两次明确提出人民政协性质定位问题，足见这个问题的重要性。 检视人民政协的历史发现，关于人民政协性质的定位，曾经经历了一个长期的演变过程，记录着人民政协和社会主义协商民主发展的丰富历程。 (一)一句话表述 新中国成立之前，在革命战争年代，虽然有过政治协商的尝试，但并非形成制度化的政治协商。1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。建国初期，人民政协代行国家权力机关的职权，在国家政治生活中发挥过极其重要的作用。1954年第一届全国人民代表大会召开后，人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商机构、作为统一战线组织继续发挥重要作用。1954年12月25日全国政协二届一次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》明确规定人民政协的性质是“中国人民民主统一战线的组织”[3](P211)。之后，人民政协虽然经历反右和“文化大革命”“左”倾错误的干扰，但作为统一战线组织的性质定位并没有改变。 改革开放以来，关于人民政协的性质、作用都被庄严载入宪法，中共中央对加强人民政协工作作出一系列重要部署，关于人民政协的性质在较长时间内一直维持“中国人民爱国统一战线”(1982年《中国人民政治协商会议章程》)和“最广泛的爱国统一战线组织”(1989年《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》)的定位。 (二)两句话表述 早在1956年9月25日党的“八大”会议上，时任全国政协副主席、中共中央统战部部长李维汉就指出：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会是政治协商机关，又是统一战线组织，在统一战线和国家政治生活中起着重要作用。”[4](P172)这是最早将人民政协区分为政治协商机关和统一战线组织两方面的提法，但在中央正式文献中并没有作这种区分。1991年3月23日，江泽民在七届全国人大四次会议、全国政协七届四次会议的党员负责同志会议上的讲话中，首次在“人民政协是我国最广泛的爱国统一战线组织”之后，又加上了“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要组织形式”的提法。[5](P506) 1994年3月全国政协八届二次会议修订的《中国人民政治协商会议章程》将人民政协性质规范为“两句话的表述”——“中国人民政治协商会议是我国最广泛的爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”。[5](P538)对此，关于《中国人民政治协商会议章程》(修正案草案)的说明中解释说：增加“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”，突出人民政协的性质及其在国家政治生活中的独特地位和作用，进一步明确了人民政协作为政治协商的重要平台和机构，有利于社会主义民主政治的建设和政协工作的发展。[5](P551) (三)三句话表述 值得指出的是，1994年3月全国政协八届二次会议修订的《中国人民政治协商会议章程》中除了增加“中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要组织形式”之外，在总纲中还有“中国人民政治协商会议是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式”的表述，只不过当时是分开表述的，还没有形成系统的三句话的表述。 1996年1月13日，中共中央以通知的方式，正式转发《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，关于人民政协的性质，首次采用了三句话的表述：“人民政协是我国人民爱国统一战线组织，是共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”[5](P556) 但是，2000年3月全国政协九届三次会议修订的《中国人民政治协商会议章程》和2000年《中共中央关于加强统一战线工作的决定》中对人民政协性质的表述虽有三句话的表述，但仍然是分两处表述的。 直到2004年3月全国政协十届二次会议修订的《中国人民政治协商会议章程》才将三句话连在一起，形成章程总纲中完整的表述：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”[6](P692)之后，2004年9月21日胡锦涛在庆祝中国人民政治协商会议成立55周年大会上的讲话和2005年2月18日《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、2006年2月8日《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中都维持了三句话的表述。 二、关于人民政协在协商民主中的作用定位 中共十八大以来，关于人民政协性质的定位维持了上述三句话的表述，并且多次强调要坚持这种定位。十八大以来中央领导集体明确提出社会主义协商民主建设任务后，一个不可回避的问题提了出来，原先人们所讲的协商民主，主要是指人民政协的政治协商，而今，协商民主已经扩容为中国社会主义民主的重要形式，是包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、社会团体协商、基层协商在内的协商民主体系。于是，人民政协协商民主在协商民主体系中的独特作用如何突出出来，就成了必须准确定位的问题。 (一)协商民主的重要渠道 2012年11月，胡锦涛在党的十八大报告中，明确提出“健全社会主义协商民主制度”，同时要求“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。[7]这是中央领导集体第一次提出要充分发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用。 2013年11月，中共十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2015年中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中都强调了要“充分发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用”[1]。 (二)既是协商民主重要渠道又是专门协商机构 关于人民政协在协商民主中的作用定位，习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会的讲话中指出：“坚持发挥人民政协在发展协商民主中的重要作用。人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是社会主义协商民主的重要渠道。”紧接着下一段话又提出：“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能的全过程。”[2]2015年1月5日中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和2015年1月5日中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》将习近平总书记的两处提法结合在一起，都提出了“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用”的要求。在这里，习近平总书记已经指出，人民政协既是社会主义协商民主的重要渠道，同时又是专门协商机构，重要渠道和专门协商机构是所谓“一体二表”。换句话说，人民政协之所以是社会主义协商民主的重要渠道，是因为它是专门协商机构，人民政协是作为专门协商机构来体现其重要渠道作用的。 应该说，党的十八大以来对于人民政协作用认识的重大进展之一，就是进一步明确了人民政协是专门协商机构的作用定位。社会主义协商民主的重要渠道可以很多，但专门协商机构则只有人民政协。将人民政协定位为专门协商机构，也就将人民政协在协商民主中的特殊作用和地位突出了出来。 “重要渠道”与“专门机构”既有联系，也有区别。就两者联系来说，“重要渠道”与“专门机构”都是给人民政协作用定位的，而且都是从民主的角度来定位的。就两者区别来说，“重要渠道”之说，是针对社会主义协商民主渠道而言，协商民主渠道有很多种，政协是重要渠道之一；“专门机构”是就协商机构而言的，意思是说在从事协商的机构中，政协是专门协商机构，其他机构并非专门协商机构。这种区分，对于我们认识人民政协在协商民主中的独特作用和作用方式十分重要。只有准确地把握了这种区分，人民政协的独特作用才能充分发挥出来。 三、准确把握人民政协性质和作用定位的重要意义 之所以要突出地提出人民政协性质定位和作用定位问题，是因为在人民政协性质和作用问题上存在着一些似是而非的认识和做法，这既影响到对于中国特色社会主义民主国家政治体系的正确认识，也影响到对于社会主义协商民主和人民政协作用的科学认识。因此，准确把握人民政协性质和作用定位，就成为制约社会主义协商民主和人民政协协商民主建设的重要理论和实践问题。 (一)准确把握人民政协性质定位的重要意义 关于人民政协的定位，自政协成立之日起就存在不同的看法，经历过前述“一句话表述”“两句话表述”和“三句话表述”。社会主义协商民主提出后，对于人民政协的性质，最终被定位为三句话：中国人民爱国统一战线的组织；中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构；我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。仔细分析，这三句话分别表述着人民政协性质的三个相互联系而各有所侧重的定位： 其一，人民政协是一个政治实体，即爱国统一战线的组织。中国人民爱国统一战线，是指中国共产党领导的、以工农联盟为基础的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴爱国者的联盟。人民政协作为爱国统一战线组织，不同于国家权力机关和行政机关，是一个发挥统一战线作用的政治实体。 其二，人民政协是一个协商平台，即多党合作和政治协商的机构。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是社会主义中国的基本政治制度，人民政协作为多党合作和政治协商机构，其主要职能是政治协商、民主监督、参政议政，是一个各党派、团体、阶层协商合作的平台和场所。 其三，人民政协是一种民主方式，即发扬社会主义民主的重要形式。人民民主是社会主义的生命，发展社会主义民主是中国共产党始终不渝的奋斗目标。社会主义民主不是空话，而必须有切实可行的实现形式。人民政协就是发扬社会主义民主的重要形式。 总之，人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排。 应该说，上述人民政协性质的三句话定位，精确地表述了人民政协的政治地位、组织形式和功能作用。这个定位表明，人民政协既不同于西方一些国家的上议院(参议院)，也不同于某些国家具有决策权的元老院(贵族院)，它既不是国家权力机关，也不是政府决策机构，而是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要政治平台，是具有充分话语权和重要影响力的不可替代的爱国统一战线组织、多党合作和政治协商机构、发扬社会主义民主的重要形式。 (二)准确把握人民政协作用定位的重要意义 值得特别提出的是，党的十八大以来中央领导集体在将人民政协作为“协商民主重要渠道”之后，又提出“专门协商机构”的定位，这绝不只是简单的增加一个提法，而是对于人民政协性质和作用的进一步定位，具有重要的理论意义和实践意义。 首先，将人民政协定位为专门协商机构，适应了社会主义协商民主建设整体发展的要求，有利于充分发挥人民政协的特殊作用。 社会主义协商民主与竞争性民主不同，它是以协商为特征的新型民主形式。政治协商作为人民政协的一项重要职能，协商民主与政治协商是紧密相连、密切联系的，协商民主首先就是政治协商。但是，协商民主是个民主体系，不能把协商民主同人民政协政治协商完全等同起来，必须区分各种协商民主形式的不同功能。在中国社会主义协商民主体系中，政党协商无疑处于核心位置，但政党协商主要是中国共产党与民主党派的政治协商，通常以协商座谈会的方式、书面沟通方式以及民主党派直接向党委提出建议等方式进行；人大协商主要是在重大决策之前根据需要进行的汇聚民智、听取民意的立法协商，包括立法论证、听证、咨询、评估等形式；政府协商主要是决策协商，通过协商增强决策透明度和公众参与度，推进科学民主依法决策；人民团体协商和基层社会协商，主要是围绕群众切实利益的公共事务和现实需要所开展的协商，通过协商解决人民群众的实际问题，化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。简单来说，政党协商主要是党派协商，人大协商主要是立法协商，政府协商主要是决策协商，人民团体协商和基层协商主要是社会协商，分别体现了各自的协商范围和特殊功能。 人民政协协商主要是政治协商。根据《关于加强社会主义协商民主建设的意见》的要求，这种政治协商“包括国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题等”[1]。政协协商主要通过会议形式进行，包括专题议政性常委会议、专题协商会和协商座谈会。根据政协协商的专门性要求，要积极开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络协商、远程协商等新形式；增加集体提案比重，提高提案质量，促进提案进入决策程序，建立交办、办理、督办提案协商机制；通过协商会议、建议案、视察、提案、反映社情民意信息等形式提出意见和建议，积极履行参政议政和民主监督职能。 在新的历史条件下，加强人民政协协商民主建设，必须根据《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》的要求，将社会主义协商民主整体发展和不同协商民主形式的不同功能统一起来，“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持团结和民主两大主题，把协商民主贯穿履行职能全过程，重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化，拓展协商内容、丰富协商形式、规范协商程序、增加协商密度、提高协商成效，广泛凝聚各党派团体、各族各界人士的智慧和力量，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出更大贡献”[8]。 其次，将人民政协定位为专门协商机构，适应了政协协商民主向专业化发展的要求，有利于区分各种协商民主形式的不同功能。 众所周知，在西方国家政治体系中，是没有类似于中国政协这样的专事协商的机构的，因此，西方国家的协商民主至多是选举民主的一种补充。而在中国的政治体系中，不仅有专门的共产党领导的多党合作和政治协商制度，而且还有人民政协作为专门的协商机构。这就决定了人民政协必须向专业化方向发展，真正发挥作为专门协商机构的特殊作用。 需要指出的是，发挥人民政协作为专门协商机构的作用，不只涉及不同协商民主形式的不同功能定位问题，还是一个牵涉到如何正确区分协商民主中一些不同概念和不同功能问题。 这里首先有三个概念需要区分，即一些文件中常出现的协商民主、民主协商、政治协商。必须明确，协商民主重点强调的是民主的类型，与选举民主相区别，侧重“这是什么民主”的问题；民主协商强调的是发扬民主，听取各方面意见，重在民主的方式，严格意义上说，毛泽东等老一辈领导人都是从民主党派、统战意义上用这个概念；政治协商是政协的一项基本职能，强调的是重大问题要通过政协组织郑重的商量。 同时，政协三大职能也需要有所区分。政治协商、民主监督、参政议政都是人民政协不可或缺的职能，也都是社会主义协商民主的重要内容和实现形式。历史地看，任何民主形式都是包括参与和监督的，政治协商、民主监督、参政议政本身就是一个相互联系、相互促进的有机整体，都是政协职能中的一个子系统，但三者毕竟代表三种不同的职能，各有各的运作方式，不能完全混同起来。 还有，政协三大职能与协商民主也需要区分。社会主义协商民主是一个由内部诸要素，包括政协三项职能在内的开放的民主大系统。协商民主与政协的三项职能是既有联系又有区别的范畴。人民政协的三项职能，本身就是协商民主在人民政协的集中体现和实现方式。不仅政治协商是协商民主，民主监督许多时候也通过协商来实现，参政议政更是充分体现了协商的理念和方式。这三项职能都集协商、监督、参与、合作于一体，寓于提案、视察、专题调研、反映社情民意信息等经常性工作之中。可以说，人民政协的每一项工作都体现了协商民主的要求。同时，人民政协通过积极履行三项职能，更好地实现了社会主义协商民主制度的政治价值。正是这些系统的相互依存、密切配合、相互促进，才形成了社会主义民主政治的优势和活力。 其三，将人民政协定位为专门协商机构，适应了全面提升政协履职能力的要求，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。 长期以来，由于种种原因，社会各界对于政协的作用多有微词，认为政协只是“说说话、鼓鼓掌、赶赶场”，并没有发挥什么实质性的作用。因此，将人民政协定位为专门协商机构，无疑是对政协履职能力的新要求，目的是借助专门协商机构的定位，全面提升政协的履职能力，进而整体提升国家治理能力现代化水平。 习近平总书记在人民政协成立65周年大会上的讲话中，针对政协履职能力存在的问题特别强调，人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措，大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。关于人民政协履职能力，他从四个方面提出了新的要求：其一，要提高政治把握能力；其二，要提高调查研究能力；其三，要提高联系群众能力；其四，要提高合作共事能力。回 人民政协的履职能力是国家治理能力的重要组成部分，充分发挥人民政协作为专门协商机构的作用，无疑将会提高人民政协的履职能力，进而大大提升整个国家治理能力。人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排。充分发挥人民政协作为专门协商机构的作用，不仅有利于广纳群言、广谋良策、广聚共识，促进党和政府决策科学化、民主化，而且有利于更好实现人民当家作主，化解矛盾、促进社会和谐稳定，推进国家治理体系和治理能力现代化。 其四，将人民政协定位为专门协商机构，有利于承袭中华文化和人民政协的协商传统和优势，推进协商民主广泛多层制度化发展。 在中华传统文化中，自古以来就有协商合作、和衷共济、求同存异的优良传统。在新的历史条件下，这种优良传统已经被融入社会主义协商民主之中。正如习近平总书记强调的：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[2] 人民政协植根于浓厚的中国历史文化，产生于近代以来中国人民革命的伟大斗争，发展于中国特色社会主义光辉实践，具有鲜明的中国特色和政治文化底蕴(其他国家政治体系中都没有专门的协商机构)，是实现国家富强、民族振兴、人民幸福的重要政治力量。人民政协自成立之日起，就一直作为爱国统一战线组织和共产党领导的多党合作与政治协商机构而存在，承袭着协商合作、和衷共济、求同存异的优良传统。在新的历史时期，将人民政协进一步定位为专门协商机构，就是要突出人民政协的特殊作用和特有功能，坚持有事多商量、遇事多商量、做事多商量、商量得越多越深入越好的优良传统。 在社会主义协商民主体系中，要充分发挥人民政协作为专门协商机构的作用，利用人民政协代表性强、联系面广、包容性大的优势，努力营造既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围，进一步拓展协商内容、丰富协商形式，增强协商密度，建立健全协商议题提出、活动组织、成果采纳落实和反馈机制，更加灵活、更为经常开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，积极探索网络问政、网络议政、远程协商等新形式，提高协商实效，促进协商成果转换，不断深化对协商民主规律的认识，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展。 收稿日期：2015-11-18标签：全国政协论文; 爱国统一战线论文; 政治协商论文; 中国人民政治协商会议章程论文; 社会主义协商民主制度论文; 社会主义民主论文; 民主制度论文; 协商民主论文; 组织职能论文;