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一、我国民族立法的现状及存在的问题
马克思指出：“无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已”。（注：《马克思恩格斯全集》第4卷，第121～122页。）社会主义的民族立法也不例外，它是社会主义时期民族经济关系发展的必然要求，是由社会主义多民族的社会经济基础以及由这个基础所反映出来的生产力发展水平所决定的。少数民族社会经济的特点是：各民族发展的不平衡性以及总体发展的缓慢性、落后性。社会主义时期是各少数民族共同繁荣发展的时期，社会主义民族立法是“表明和记载”民族经济关系要繁荣发展的要求，并为实现这个要求提供法律保障。
我国是一个统一的多民族国家，在我们这样一个多民族国家里，正确处理民族问题，改善民族关系，促进民族的融合与发展，是一个关系到国家命运的重大问题。革命导师列宁指出：“保障少数民族权利的问题，只有在不离开平等原则的彻底民主国家中，通过颁布全国性的法律才能解决”。（注：《列宁全集》第20卷，第20页。）因而，加强民族立法，健全民族法制，用法律调整民族关系，用法律保障各民族的平等权利和自治权利，用法律维护国家的统一和各民族的团结，就成为我们这个多民族的社会主义国家法制建设的一个重要内容。
随着我国社会主义法制建设的发展，民族法制建设也取得了很大的成绩，特别是《民族区域自治法》（以下简称自治法）颁布实施后，我国民族法制建设进入了一个新的历史阶段。近年来，从中央到地方都加强了民族立法工作。目前，已初步形成了以宪法为基础，以自治法为主干，包括各项法律、法规、规章以及地方性法规、自治条例、单行条例和有关规范性文件在内的社会主义民族法律体系，有力地维护了多民族社会主义国家的统一和稳定，促进了我国民族关系的发展。但是，我们还应该看到，我国民族立法工作虽然取得了一些成绩，民族立法与社会主义法制建设的要求和民族发展的实际需要还有很大的差距，在当前我国社会主义市场经济法律体系的建设和发展中，民族立法是相对薄弱的一环，有关民族立法存在的诸多问题应当引起我们的足够重视。
1.思想认识上，由于长期以来形成的重政策轻法律的观念影响，在认识和处理民族政策与民族法律的关系上，我们时常发生偏差。政策与法律既相互区别又相互联系；二者是辩证统一的关系，这是法学界的共识。但在对待民族政策民族法律的关系上，一些同志仍然坚持民族政策高于（或优于）民族法律的观点，甚至认为“国家政策就是社会主义法的渊源之一”。（注：《民族工作》（昆明）1997年第9期，第23页，夏骏《试论民族政策与民族法律的关系》。）这种对民族政策与民族法律关系的认识偏差，在理论上，实践中都有具体表现。理论研究方面，我们可以看到有关党和国家的民族政策的理论研究探讨热烈，著述甚多，而关于民族法学的理论研究却较为沉寂，有关民族立法的研究著作更是不多见。实践中，在调适民族关系，处理民族问题上，我们注重强调的是民族政策的作用，忽视（或者说不够重视）民族法律的作用，因而在开展民族立法工作方面，我们既缺乏一个宏观的总体上的民族立法规划，又无对民族自治地方的立法及监督民族法律实施的具体法律规定。虽然我国宪法、自治法确立了各少数民族享有民族平等的自治权利和经济、文化等方面的特殊、优惠政策，但这些只是一个原则性的规定，我们至今未制定出关于《自治法》实施的细则，而这些原则性的规定也随着社会主义市场经济的发展，国家各项新的改革政策、措施的出台，逐渐失去其作用。这是目前我国民族政策与民族法律矛盾的主要表现。
2.在中央与民族自治地方立法权限划分问题上，由于无明确的法律规定，加之民族立法是针对民族社会关系、民族经济关系的立法，与民族问题的多样性、复杂性及敏感性联系在一起，使民族立法工作的开展面临诸多困难。一些民族自治地方不知道自己的立法权限、范围有多大，可以对哪些问题、哪些事项作出具体立法规定。这是五大自治区至今未能出台自治条例的一个主要原因。涉及中央与民族自治地方权限划分的另一个重要问题是自治机关的变通权地运用。根据自治法的规定，民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展，但不得“违背宪法和法律的原则”；上级国家机关的决议、决定、命令和指示如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以变通执行或者停止执行，但必须“报送该上级国家机关批准”。这是自治法关于自治机关的变通权及运用的主要规定。实践中常出现两种不正确的倾向，一是一些民族自治地方未能领会自治法规定的变通权的精神实质，未能充分运用变通权，不考虑本民族本地区的特点和实际需要，只要机械的照搬执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示，使民族自治机关变成了一般地方国家机关。二是一些民族自治地方超越权限范围，以民族特点、地方特点为借口，或以地方的“土政策”代替上级国家机关的决议、决定、命令和指示，或对上级国家机关的决议、决定、命令和指示随意进行变通。
3.民族立法特别是关于民族经济的立法远不能适应形势的需要，导致民族法律规范体系欠缺，由于缺乏各种相关配套的法律、法规，使宪法、自治法的许多规定以及国家对少数民族的各种优惠及照顾政策流于形式，难以实际执行。例如，自治法规定，在民族自治地方开发自然资源，进行建设时，应照顾民族自治地方的利益，但怎样照顾，却没有具体明确规定。实践中，民族自治地方不仅不能从资源的开发中获得利益，而且还会因此受到损害。如黄河刘家峡水电站施工时占用当地少数民族土地，但至今没有妥善解决好搬迁的大批群众的生产生活问题。按照自治法的规定，属于民族自治地方的财政收入，由自治机关自主安排使用，实际上，国家仍要民族自治地方上缴部分财政，机关能自主安排使用的所剩无几。根据宪法、自治法的规定，民族自治地方有制定自治条例的权力，但至今五大自治区没有一个出台自治条例，就是已制定的一些自治条例也存在着不少的问题，这表现在一些自治条例不是从本民族本地区的特点出发，条文内容多是对宪法、自治法条文的重复或注释，无实际内容，不能解决当地的实际问题。此外有关发展民族教育、文化、体育、卫生的法律法规，有关保护少数民族风俗习惯、宗教信仰自由权利的法律、法规也较欠缺。
4.我国的民族立法无论是中央还是地方，各国家机关制定民族法律法规时，首先考虑的是调整民族关系，处理民族问题的实际需要，适时因事进行立法，从而形成一个较为庞杂的规范性民族法律文件体系，这个文件体系常常与民族法律体系结构内在的和谐、统一要求不完全一致。这主要表现在：规范性民族法律文件较为散乱，缺乏规范化、系统化，各种规范性民族法律文件，形式繁简不一，缺乏统一的规格和标准，一些规范性民族法律文件的法律地位、效力及其相互关系缺乏明确的法律规定，一些规范性法律文件之间存在矛盾，一些民族自治地方制定的规范性法律文件，在概念运用、语义表达、逻辑结构等方面不同程度地存在问题。由于缺乏规范化、系统化，既影响了民族法律法规的施行及作用，给民族法律法规实施带来困难，又不利于建立统一和谐的民族法律体系。
总之，民族立法仍是民族法制建设的薄弱环节，尤其是民族自治地方，由于认识不足，加之起步较晚，立法经验的欠缺等原因，民族立法工作面临诸多困难。这种立法滞后的现状与民族地区政治、经济、文化发展的客观需求是不相适应的。与经济体制改革相适应，民族地区的市场经济体制的建立同样需要完备的民族法律、法规为其提供法律保障。因而加快并完善民族立法是当前我国民族法制建设的紧迫任务。
二、完善我国民族立法的若干措施及对策
立法是法制建设的重要环节，完善民族立法是健全民族地区社会主义法制的基础和前提，只有加强、完善民族立法，才能建立起完备、充分地民族法律体系，从而为民族地区的改革、发展、稳定提供坚实法律保障。为完善民族立法，我们应做好如下几方面工作。
1.正确认识和处理民族政策与民族法律二者的辩证关系，这是我们开展民族立法工作应解决的首要问题。民族政策与民族法律的关系实质上就是政策与法律的关系。所谓政策是国家或政党为完成一定时期的历史任务而规定的行动准则。而法律是由国家制定或认可，规定人们的权利和义务，并由国家的强制力保证实施的，反映着统治阶级意志的行为规范体系。从总体上讲，两者是相互区别、相互作用、相辅相成、互为根据的。政策对法律的制定与执行起指导作用，法律是实现政策的重要形式，我们既不能把二者等同起来，也不能把二者割裂开来。在认识和处理民族政策和民族法律的关系上，一方面，我们要继续坚持党和国家制定的长期以来行之有效的各项民族政策；另一方面，我们应充分重视法律在调整民族关系中的重要地位及作用。以民族政策指导民族立法活动，通过国家的立法活动把各项民族政策形成为规范、具体、明确的法律条文，通过民族政策的法律化从而使政策得以贯彻实施。
2.适当划分民族自治地方与中央两者的立法权限。按照我国宪法规定，我国实行的是中央与地方相结合的两级立法体制，根据发挥中央与地方两个积极性的原则，中央与地方适当分权进行立法。在民族立法实践中，要注意适当划分中央与民族自治地方两者的立法权限。一般说来，中央一级的民族立法只是就涉及全国各民族总体利益的问题、民族的一般关系作原则性的立法规定。而民族自治地方，依据宪法和自治法规定可以根据本地区、本民族特点制定自治条例和单行条例，对于那些只涉及局部民族地区的利益，属于特定民族的事务，中央应下放权力，由各民族自治地方作立法规定。这样，既有利于维护国家法制的统一，又有利于充分发挥各民族自治地方积极性和创造性。中央与自治地方立法权限划分是较为复杂细碎的问题，应通过立法加以具体规定。
关于民族自治地方变通权的运用问题，笔者认为这是民族自治地方立法大有文章可做的一项，自治机关应用好用足变通权，这既是宪法、自治法赋予民族自治机关的权力，也是加速民族自治地方经济、文化建设事业发展的需要。当然，为维护社会主义法制的统一，变通权的行使不得违背宪法和法律的原则，民族自治地方对中央的专属立法权不得进行变通，对允许变通的部分也要根据自治地方的实施情况，而不得随意变通。同时，变通权的行使要按照法律规定的程序进行，上级国家机关还要加强对自治机关变通权的运用进行监督，以保证变通权的正确行使。
3.加快民族立法速度，尽快制定各种与宪法、自治法等基本法律配套实施的法律法规，完善民族法律体系，切实保障现有民族法律法规的执行。
首先，从中央一级的民族立法来看，应加大民族立法的力度。过去在调适民族关系，处理民族问题上我们注重的是政策，但政策毕竟在具体性、规范性、可操作性等方面较之法律要弱。因此，有必要加强民族政策法律化的工作，实质就是要加强民族立法，各中央国家机关应根据时代发展的需要，制定总体立法规划，从各方面完善民族法律体系，对那些涉及各民族的总体利益、民族的一般关系还缺乏规定的应抓紧制定相关法律法规，如有关民族教育、文化、体育、卫生以及宗教信仰自由等方面的法律法规。对那些不适应市场经济新形势需要的法律、法规应及时修订、补充。如《自治法》是在计划经济体制下制定的主要适应计划经济需要的法律。现在随着市场经济体制的建立，民族地区的社会经济的发展，《自治法》中的有些条款（特别是关于经济自治权的内容），已明显不能适应市场经济的需要，有必要进行适当的修订和补充。由于我国中央一级的民族立法多从宏观角度，针对各民族的共同问题及民族的一般关系作立法规定，因而原则性较强，在实际工作中较难具体操作，故有必要针对法律、法规制定相应的实施细则，如《民族区域自治法实施细则》、《散居少数民族平等权利保障法实施条例》等。此外，中央国家机关还应从全局出发，维护国家法制的统一，加强对民族自治地方立法的指导和监督工作，既要帮助民族自治地方搞好立法选题，又要为民族自治地方提供立法技术指导，同时监督检查中央有关民族法律、法规在民族自治地方的实施情况，使民族自治地方立法工作走向制度化、规范化。
其次，从民族自治地方立法来看，根据宪法规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。因而民族自治地方如何制定出切实、有效、可行的自治条例及单行条例是民族自治地方立法的中心工作，搞好这一工作的关键是：民族自治地方制定自治条例及单行条例必须坚持党的领导，走群众路线，从实际出发，实事求是，注重调查研究，充分把握本民族本地区的特点，这样才能制定出切实可行的自治条例。
第三，民族自治地方应加强相互学习，要善于借鉴吸收其他民族自治地方立法的优秀成果和经验。我国的民族自治地方虽然众多（共有159个民族自治地方），但不少民族自治地方彼此在历史、文化和自然、经济条件方面有较为密切的联系。因而各民族自治地方进行立法，既要根据本民族、本地区的特点，同时又要善于向其他民族学习，尤其是一些在社会经济条件、地理条件、民族构成及民族文化等方面有相似之处的民族自治地方更应如此。
第四，民族立法要与民族地方经济建设紧密结合起来，要以经济立法为重点，建立健全民族经济法律体系。
邓小平同志指出：“实施民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的”。（注：转引自《人民日报》1997.7.22。）对民族工作来说，必须毫不动摇地坚持以经济建设为中心。毫无疑问，民族立法工作也必须围绕经济建设这个中心来开展。在当前我国经济转轨时期，有关民族地区的经济立法要以民族地区市场经济体制的建立与完善、促进民族地区经济建设和社会进步为根本任务。立法的内容应包括有关宏观调控的民族经济法律、法规；规范市场主体的法律、法规；规范市场管理与市场行为的法律、法规；以及社会保障方面的民族经济法律、法规。形成民族经济发展法、民族贸易法、民族地区自然资源开发利用法等完备的民族经济法律体系，为民族地区经济的发展保驾护航。同时，民族自治地方立法还应处理好长远利益与短期利益的关系，坚持走可持续发展道路。
4.搞好规范性民族法律文件的规范性和系统化工作，这是完善民族立法的重要环节。
规范性民族法律文件的规范化是指由不同国家机关依照法定职权制定的、属于民族法律的各类渊源的各种规范性文件，应当有一个统一的规格和标准，从而使国家的民族法律的各种表现形式，成为一个结构严谨、协调一致的整体。本文所讨论的规范性民族法律文件，既包括各国家机关针对民族问题、民族关系专门制定的规范性法律文件（如《中华人民共和国区域自治法》），也包括各国家机关制定的其他规范性法律文件中涉及民族方面问题的规定和条款（如《中华人民共和国刑法》第九十条，《中华人民共和国民法通则》第一百五十一条等条款），规范性民族法律文件的规范化主要是对依法有权制定民族法律法规的各国家机关，就正在制定或拟议制定的规范性民族法律文件提出要求，目的在于提高各种规范性民族法律文件的质量。其基本要求是：关于民族法律的不同渊源的规范性文件，必须由相应的国家机关制定，要有统一的专有名称，其法律地位、效力及其相互关系应有明确规定，规范性文件表述形式应有统一的规格，文字简练明确，法律术语的使用必须严谨、统一并注重其社会通用性等。笔者通过研究，发现一些涉及民族问题的规范性法律文件在规范化方面存在问题。如按照《中华人民共和国森林法》第四十一条的规定制定变通或补充规定的机关是自治机关。而按照宪法的规定自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。森林法的此项规定有违我国法律关于立法权限的规定。变通规定和补充规定作为自治法规的一种形式，其制定主体就是地方国家权力机关（即人大及常委会）而不是政府。再者，由民族自治地方人民政府制定的“变通或者补充规定”，直接“报省、自治区或者全国人民代表大会常务委员会批准或者备案”，这与我国国家机关的运作规律也是不协调的。又如《中华人民共和国民法通则》第一百五十一条规定：“民族自治地方的人民代表大会可以根据本法规定的原则，结合当地民族的特点，制定变通的或者补充的单行条例或者规定……”。该条规定概念使用较含混。它将变通规定、补充规定视为单行条例。而宪法、自治法对单行条例制定程序的规定是不同于有关法律对变通规定或者补充规定制定程序的规定。因此，作为自治法规的不同形式，变通规定、补充规定、单行条例是三个不同的概念，在逻辑上这三者是并列关系而不是包含关系。
规范性民族法律文件的系统化是指对各种规范性民族法律文件进行系统的整理、归类或加工，使其系统化的过程。规范性民族法律文件的规范化是对规范民族法律性文件制定过程中的要求，系统化则是制定后的要求。规范性民族法律文件系统化既是立法的重要准备，又是立法的重要环节。对已有的全部规范性民族法律文件进行分类整理，可以发现立法上的缺陷和空白，从而为健全民族法制提供依据；同时，这种分类整理的过程，又是发现和消除种种规范性民族法律文件之间相互矛盾的立法过程，是健全民族法制的重要途径之一。
从我国民族立法的实践来看，我国民族法律的形式（即民族法律的渊源）并不复杂，但是各国家机关颁布的规范性民族法律文件的数量却较多。据统计，单就地方一级国家机关制定的规范性民族法律文件来看，各民族自治地方共制定了121个自治条例、82个单行条例、58个法律的变通规定，此外还有9个辖有自治州和自治县的省颁布了贯彻实施自治法的地方性法规和规章。（注：参见《民族研究》（人民大学复印资料）1997年第9期第59页。）这些规范性民族法律文件，哪些继续有效，哪些已经失效，哪些应该加以废止、修改、补充或重新制定等，都有待于我们进行科学的分类和整理。如六届人大二次会议通过的《民族区域自治法》作为国家的基本法，其效力仅次于宪法，其他任何国家机关（包括人大常委会）制定的规范性文件都不得与之抵触。但实践中，一些部门法规与自治法的矛盾是存在的。如根据自治法的第35条规定，自治机关根据需要有权对属于地方财政收入的某些税收实行减免，但在执行过程中往往受国家职能部门出台的有关规定的限制，而无法实施减免政策。对此情况，笔者认为，自治机关可根据自治法第二十条的规定，制定变通执行措施，在报上级国家机关批准后实施。
综上所述，通过规范性民族法律文件的规范化、系统化的工作，既有利于民族法律法规的遵守和适用，也有利于建立统一、和谐的民族法律体系。为搞好这一工作，笔者建议国家立法机关有必要制定专门的法律法规和《民族法规制定程序法》，就有关规范性民族法律文件的规范化、系统化作出具体明确的规定，以法律的形式保障实现规范性民族法律文件的规范化、系统化，从而使我国民族立法进一步成熟完善。
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