二孩生育政策地区的实践及启示——从湖北恩施看生育政策与生育水平关系，本文主要内容关键词为：政策论文,湖北论文,启示论文,水平论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
学界一般认为，从当前农村育龄夫妇的生育观念看，生育行为和生育政策之间存在着一种正相关的关系，一个地方的生育政策越“宽松”，人们的生育水平就越高。湖北省恩施州的人口计划生育实践为我们提供了一个相反的案例，该地区实行二孩生育政策，但生育率很低。2005年8月和9月课题组到恩施州进行了实地调查，与基层的计生工作者、居民进行了座谈和个案访谈，并发放了700余份问卷①，在此基础上，本文结合第五次人口普查资料和年度报表对恩施州生育政策与生育水平的关系作一分析。
1 二孩生育政策出台的背景与实施效果
恩施土家族苗族自治州实行的二孩生育政策，是根据1984年中央7号文件《关于计划生育情况的报告》提出的“要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护，干部好做工作的基础上”，结合民族地区的实际而制订的。1985年出台的《鄂西土家族苗族自治州实行计划生育的暂行规定》，主要内容为：国家干部、职工、城镇居民生育1个孩子，农村提倡生育1个孩子，间隔3年以上，要求生育二孩的可以有计划安排，严禁计划外二孩和多孩。
恩施州二孩生育政策实行20多年来，积极效果是明显的，主要表现在：
(1)人口增长率持续下降。该州1985年人口出生李为16.51‰，2005年为9.15‰；人口自然增长率1985年为11.38‰，2005年下降为3.95‰。尽管人口基数增大、育龄妇女急剧增多，出生人口却不断减少，从1985年的55348人下降到2005年的37549人，减少68％。总和生育率从1985年的2.83，降为2005年的1.49。
(2)出生人口性别比基本正常。从第五次人口普查情况看，除1990年1岁组性别比同全国接近外，其他各年龄组均在正常范围以内。这说明“两晚一间隔”生育政策比较符合人们的生育意愿，生二孩不受罚，人们的生育心理和情绪是稳定的、常态的。
(3)晚婚晚育、少生优生的观念逐步深入人心。近年来，全州年轻人的婚育观念发生明显变化，妇女早婚率一直保持较低水平，基本在0.3％以下，晚婚率在40％以上。从526份有效问卷看，男性平均初婚年龄为24.7岁，其中有31.7％的男性初婚年龄在26岁以上，女性平均初婚年龄22.7岁。在受调查的263个只生育了一个子女的家庭中，“不打算生育第二胎”的人数为211人，占80.2％，不想生的3个重要理由依次为：生1个，养好1个，提高生活质量；经济负担和政府宣传。
(4)干群关系和谐。实行二孩生育政策，让农民生育2个孩子，基本上满足了农民的生育需求，育龄夫妇对计划生育的认同感增强，降低了计划生育管理工作的难度和政策执行的成本，为计划生育工作的顺利开展打下了坚实的基础，计划生育由被动转为主动，计划生育率保持稳定，干群关系密切，友好相处，计划生育与妇幼保健、优生优育、救死扶伤、脱贫致富相结合，计划生育工作得到群众拥护，促进了社会和谐。
(5)优质服务上新台阶。实行二孩生育政策使政府有精力抓优质服务。如计生部门以“三查”服务为平台，将法规宣传、政策咨询、知识普及、办证服务等融为一体，不断提升服务质量、工作效率和群众满意度。在做好服务站工作的同时，政府坚持每年组织医技人员开展“三下乡”活动，免费为边远地区群众送医送药，并积极开展男女性生殖健康普查活动，积极预防各种疾病的发生。一系列服务工作的开展，把群众的利益和需求作为服务工作的中心目标，切实满足了新形势下育龄主体对生殖健康知识的需求，为新生育观念的传播和健康生活方式的形成提供了前提和基础。
2 恩施州低生育机制的分析
恩施州实行二孩生育政策，实现了低生育水平，其主要原因，一方面与生育政策本身有着一定的联系；另一方面，也与适宜的制度环境、完善的计划生育管理机制、精干的基层计生队伍和明确的利益导向机制有关。
2.1 二孩生育政策的制度效应
2.1.1 二孩生育政策的积极效应
恩施州二孩生育政策和利益导向相结合的制度环境，为计划生育工作的开展创造了良好的干群关系，达成了政府和生育主体之间的良好互动，增强了群众对计划生育工作的理解和支持。二孩生育政策及其配套制度对计划生育工作的积极效应主要体现在：
一是缓解了群众的生育意愿和国家生育政策之间的矛盾。政府控制人口生育率的工作压力有所减小，可以将更多的财力、物力和人力转移到医疗卫生体系和奖励扶助机制等配套体系的建立和落实上，更容易得到育龄群众的配合和支持，为计生政策的顺利实施建立良好的群众基础和制度环境。
二是生育主体扩大了自主选择生育的空间，获得了满足自己生育意愿的余地，更利于理性生育行为的发生。由于政策规定，凡要求生育二孩的农民都要实行晚婚(男子25岁、妇女23岁以上结婚)，生育二孩必须间隔3年以上，生育后要实行绝育手术。由于工作到位，许多育龄夫妇了解生育政策，对能够生育二孩心里踏实，但对绝育手术有所顾虑，主动推迟二孩的生育。调查显示，受调查的263个只生育了1个子女的家庭中，只有52个家庭准备要生育第二胎。究其原因，一是先致富后生育；二是孩子成本太高；三是观念变了，生不生都行，还没有拿定主意。正是妇女结婚和生育的时间推迟，在这个过程中，“孩子成本”、“孩子收益”以及“个人偏好”的改变使得部分育龄夫妇的生育意愿不断被重新审视和调整，一些原来打算生育二孩的夫妇改变了生育计划，放弃了生育。时间的推移带来了生育意愿的改变，由此产生生育水平的下降。
2.1.2 相关制度和措施的保证
恩施州保持低生育水平的另一重要原因是当地政府根据经济发展状况和人口实情，建立健全了相关的配套制度，提高综合治理计划生育的能力。具体体现在：
首先，始终把人口和计划生育工作纳入经济社会发展总体规划，切实加强计生队伍建设。在计生队伍素质上，加强其业务培训，定期组织对计生人员进行生殖保健、专业技术等方面的培训，提高业务素质。在队伍配备上，注重村级专干队伍建设，形成了三种村级专干配备模式：一是选派公务员到村担任专干；二是实行“县补助、乡聘管、村使用”，通过竞争选拔并优先配备女专干。另外，还加强基层协会人员配备，有计划地推行计划生育村民自治。
其次，重视宣传和舆论对大众行为的引导和激励作用。正确的宣传教育和良好的舆论氛围有利于人们对当前国家政策、人口形势和新的生育观念的理解和接受，有利于促进生育观念转变，改变生育主体的生育行为，达到人口控制目标。恩施州在计划生育工作中将政府有组织地定时定点的宣传与计划生育协会随时随地地宣传相结合；多形式、多渠道宣传与结合当地实际，开展具有民族特色的活动结合起来，注意了群众的接受能力和理解力，保障了宣传的效果。
再次，利益导向机制的建立为生育主体生育观念和生育行为的转变提供了条件。家庭利益仍然是当前众多生育主体在做出生育选择时所顾虑的重要问题，只有保障了计划生育户的家庭利益，才有可能促使他们生育观念和生育行为的改变，并引导其他家庭生育行为的选择。恩施州政府结合实际出台了一些有利于独生子女家庭、双女户家庭在学习、生产、生活等方面的优先优惠政策，采取奖、免、优、补等多种措施鼓励和帮扶计划生育家庭，极大地促进了“诱导式生育观转变”模式的形成。
2.2 适宜的社会文化氛围
发达的宗族组织和较强的宗族意识往往对居民生育观念的转变和新生育文化的形成产生巨大的障碍。湖北省恩施州，由于地处山区，村民居住比较分散，村庄的聚居规模较小，最为重要的是宗族组织不发达，宗族意识较弱，这些对于居民生育观念的转变和新生育文化的形成发挥了重要作用。我们在调查时发现，许多自然村都是杂姓居住，单个姓最多占到村人口的1/3，宗族势力非常弱。居民都非常淳朴，人际关系比较和谐。许多地方，男女平等观念比较强，家庭里经常是女人当家，女儿的名字可以刻在父母的坟碑上。如遇修“家谱”、“族谱”，女孩也同样谱上有名。在婚嫁模式上，招婿上门现象比较普遍。许多无男孩家庭将女孩留在家里，招个女婿上门，孩子也随女方姓。
这样，恩施州广大农村有一个宗族观念淡、传宗接代意识不强的良好社会氛围。这种氛围一旦形成，就会成为一种势场，对广大居民的生育行为产生影响和压力，使计划生育逐渐成为民众的自觉行动。同时，山区经济比较落后，许多人在外打工后，受城市先进生育文化的影响，生育观念有了很大改变，改变了原有“传宗接代”、“养儿防老”的思维定式。许多外出打工的育龄夫妇不愿让下一代沿袭脸朝黄土、背朝天的生活，也不想让后代沿袭自己艰辛的打工生活，希望少生优育，把子女培养成才。
3 恩施州计划生育实践给予我们的启示
3.1 生育政策与生育水平存在复杂的相关关系
生育率的变动是各种因素综合影响的结果，既有内部因素，也有外部制约。内部因素指生育主体的生育需求，外部制约主要包括制度层面和文化层面，其中制度层面又包括制度设计和制度落实。制度设计主要指当前我国实行的计划生育政策及相关配套措施，落实则主要指计划生育的管理机制及管理队伍。
综合考察恩施州影响人们生育行为的各种因素可以发现，生育政策与生育政策的执行在其中起了重要作用，从某种程度上说，是一种“源”动力。我们认为，在人们的生育意愿较高，生育水平较高的地区，生育政策通过外在强制，会引导和影响着生育文化的变化，从而改变人们的生育意愿，这是一种强关系的直接作用。这时，生育政策直接决定了人们的生育行为，也关系到政策的执行情况。如果生育水平较低、人们的生育观念比较现代，那么生育政策的影响就会变小，对生育水平成为一种强关系的间接作用。
恩施州现行生育政策，由于比较符合人们的生育意愿，因此有利于其贯彻执行，执行的结果是人们的生育行为低于生育政策的规定。恩施州的实践说明，“宽松”的政策不一定导致人口的反弹。同时，“越穷越生、越生越穷”的怪圈是可以打破的。贫穷地区是有自发多育的倾向，但它不是一条客观规律，而是人们想摆脱贫困的一种盲目的自发行为。只要生育政策合理，工作方法对头，把工作落到实处，人们就会改变盲目的自发倾向，打破越穷越生的怪圈。
3.2 二孩生育政策有利于计划生育工作的开展
一个特定生育政策的执行效果与当地的社会经济、群众的生育观念密切相关，同时与工作机制、工作力度有密切关系。恩施州的二孩生育政策合民情，缩短了群众生育意愿与国家生育政策之间的距离，为计生工作的顺利开展奠定了政策性基础。过去计生干部精力分散，既要管早婚早育，又要管超生二胎，更要管住多胎生育。二孩生育政策使计生干部有时间和精力抓好对多胎生育的治理工作。
3.3 低生育水平的出现与计生工作的好坏密切相关
二孩生育政策并不必然导致人口生育率下降和出生性别比平衡，它需要配套措施与扎实的工作。恩施州低生育率的出现与计生队伍的扎实工作是分不开的。在人口综合治理上，贯彻纵向与横向相结合、政府与民间相结合的工作方针。在工作思路上，动员全社会力量，建立政府领导、部门指导、各方配合、群众参与的工作机制，做到优势互补、资源共享、各负其责；在工作过程中，努力贴近群众，了解他们的现实困境，把群众的利益和要求纳入自己的工作职责范围，把育龄群众真正作为计划生育工作中的生育主体，充分尊重他们的主体地位，达到政府和农民双方的互动配合，而不仅仅是一种强制手段的压制。
3.4 人口政策需要适时调整
恩施州二孩生育政策的实践告诉我们，现行生育政策可以进行适度调整。在稳定的大前提下，因地制宜地适时调整现行生育政策是非常必要的。
我们认为现行生育政策的调整应遵循以下两个原则：一是要深刻认识生育政策稳定的重要性，放开生育二孩政策，必须有相关的配套政策，形成一个整体，其基本政策取向是在降低人口出生率的同时改善人口结构；二是在政策调整的同时，要创新工作机制，下移工作重心，实行奖励机制，加强新型生育文化宣传，切实转变人们的生育观念；三是国家应当允许各省市根据自己的省情、市情制定“政策微调”的步骤。这样既有利于降低全盘政策调整的风险，又有利于调动各省市的积极性，有助于形成良好的氛围和压力，让更多的人参与到计划生育工作中来。
注释：
①问卷调查在3个县(市)进行，每个县抽取2个乡镇，共发放问卷700份，收回有效问卷641份，占91.6％。