全面制度创新 适应经济全球化——21世纪中国面临的挑战，本文主要内容关键词为：中国论文,经济全球化论文,制度创新论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在20世纪最后的十年中，经济全球化已经成为一个主导世界各国经济发展的大趋势。在这个大趋势面前，五六十年代形成的经济发展观明显落伍了，并正在被一种新的顺应经济全球化的发展方针所替代。包括中国在内的发展中国家都面临着这个大趋势的压力和挑战，而与那些已经建立市场经济和民主政治体制的第三世界国家和原苏联东欧的社会主义国家相比，中国面临的压力更大。中国能否凭借相对落后的制度条件，在经济全球化的大趋势中获得成功？
一、全球经济活动的新特征
20世纪五六十年代流行的经济发展观，把经济发展理解为经济增长加上经济结构的现代化，并且认为这是一个在各国都通用的发展蓝图，是走向现代化的必经之路。按照这一蓝图，各国的经济发展是个相对封闭的过程，要加快经济发展，政府就要发挥积极的作用，从规划到投资，都有赖于政府的操作，一个强有力的致力于经济发展的政府，是经济成功发展的关键。可以说，这种看法今天还支配着中国的政府官员和许多学者的思维，认为这样就可以“把经济搞上去”。
从70年代开始，世界银行就提出，经济发展的关键之一是成功地加入到世界市场中去。80年代以来，这一点变得越来越明显，哪个国家能突破建立本国完整的工业体系这一框框，而以世界经济体系为参照系，找到自己的比较优势，并建立起在国际市场中有竞争力的专业化经济结构，这个国家就能快速发展。
80年代以来，在发达国家占主导地位的，是工业的灵活生产方式和生产过程的国际化。跨国企业把许多消费品、机械设备部件的制造过程分解成若干专门化的制造任务，分散到其他低工资成本的国家去生产，形成了国家之间的专业化经济分工。许多制造业的就业机会因而从发达国家转移到发展中国家，而在发达国家则出现了日益增加的对经营管理人员、工程师、设计人员等劳动力的需要。这被称为新型国际劳动分工。
在这个新的国际经济环境中，中国沿海地区的很多外资企业面向的是全球市场而不是中国的国内市场，它们在中国建立的生产线实际上是这些跨国企业的全球型生产方式的一个环节，是其“世界型工厂”的一个“车间”。
新的国际经济活动的特征表明，现在大部分国家的经济活动过程都越来越多地越出国界，各国的经济发展也在越来越大的程度上成为一个在全球范围内、由多国企业共同协调、组织的过程。这个各国经济发展的国际化现象也就是经济的全球化，它意味着各国的经济发展正经历着一体化的整合过程。凡是顺应经济全球化大趋势的国家，它们的经济发展都逐步摆脱了本国资源、市场的约束，其经济活动也不再受本国国界的限制。虽然各国的经济增长仍然是按本国国界内的经济活动计算的，但是构成一国经济增长的活动中很多却是由多个国家的经营者组织的。
为了维护经济全球化的秩序，目前在国际社会中已经形成了以下规则：首先，绝大多数国家的政府都一致同意，一国的经济发展策略应当主要由市场而不是由政府来调节；其次，七个主要的工业化国家被推举出来，负责协调全球性市场的规则；由国际性组织来贯彻执行全球性市场的规则，这些组织包括世界银行、国际货币基金组织、国际贸易组织等；跨国公司和跨国银行在经济全球化中具有支配性地位，各国都要遵从上述国际组织的制度性裁断。
二、引进外资的两难困境
经济全球化给许多发展中国家带来了加快经济发展的前所未有的机会。借助跨国企业的帮助，发展中国家可以乘机大举进入过去不得其门而入的发达国家市场，可以获得送上门来的资金、技术和就业机会。但恐怕还没有一个发展中国家有中国这样的运气，能在1992至1996年的短短时间内获得1500亿美元的外商直接投资，从而营造出中国经济的繁荣。
尽管中国已经吸纳了大量外资，并在外商的帮助下加入了经济全球化过程，获益颇多，但官方和许多国内的学者对经济全球化趋势似乎还是有点知其然而不知其所以然，对大量外资的涌入也缺少准确的判断。从中央到地方，很多官员把突然到来的外商投资看作是“天上掉下来的馅饼”，他们甚至以为，只要打出“中国庞大的潜在市场”这张“王牌”，外资就会源源不断地投入中国。
然而，从1999年下半年开始，进入中国的外资就有减少的趋势。其实，无论中国的各级政府部门如何热切地盼望外资，今后进入中国的外资数量仍然可能逐年减少。其中的一个原因是，90年代上半期进入中国的外资主要是港台中小资本，而能够移往大陆去的港台中小资本在这一阶段多已蜂拥而去，后续追加资本已十分有限。港台资本对大陆来说只是个一次性的机会，世界上没有第二个香港或台湾，中国今后不可能再吸引这样大量的中小资本。
如果指望来自发达国家的大企业投资，这类外资的活动与港台中小资本则完全不同。港台企业多数是中小企业，雇佣廉价劳工，面向国际市场出口，给中国大陆创造就业机会和外汇收入，但基本上不与大陆企业竞争，几乎可以说，对大陆经济是有百利而无一弊。而西方大企业的产品都是技术、资本密集型的，这些企业把生产线转移到中国去，可能的合作对象主要是国有企业。由于绝大多数国有企业的体制并未根本改变，无法适应经济全球化的需要，所以，西方大企业到中国去投资的目的，主要不是为了降低其制造成本、到海外销售，而是看中了中国这个潜在的大市场。一旦外资企业在中国投产，立刻就会与国有企业争夺市场，构成对苟延残喘的国有企业的沉重压力。在这点上中国面临着一个引进外资上的两难困境，中国既需要发达国家的大量外资来推动新的经济繁荣，又害怕国有工业被挤垮。
此外，由于中国的投资环境问题，外资的“中国热”正在消减。据伦敦《经济学家》杂志最近对投资中国的跨国公司所作的调查，半数以上的外商对投资结果表示失望，认为自己过去高估了中国市场的潜力。
在过去多年里进入中国的外资中，50%投入了制造业，30%投入了观光和房地产业。今后“外资热”逐渐消散，将影响到中国的制造业、房地产业和服务业的成长，工业的技术进步会明显放慢，外资企业不会再大量吸收农村劳动力，大批建设中的“开发区”和豪华公寓将难以售出，数千亿房地产投资可能困皮被“套死”，中国不少地方政府以外资源源不断为依据而制定的发展规划，可能不得不修正、甚至被取消。
三、中国面临危机的国内国际背景
经济全球化对发展中国家的挑战是多方面的，而中国所面临的挑战比非社会主义的发展中国家又大得多。为什么在经济全球化这个大趋势中，中国会面临上述的两难困境？其最根本的原因是，中国只看到了外资带来的“甜头”，但对经济全球化过程还缺乏深刻的了解，并没有准备去迎接经济全球化对中国制度的挑战。这就是中国目前面临危机的国际和国内背景。
谁在推动经济发展？—国外的“看不见的手”
经济全球化的一个必然结果就是，一个国家已经不能再单纯根据本国的需要和条件来设定经济发展目标，而是要越来越多地从全球经济的角度来选择本国可能的经济发展目标，而且，今后单凭本国的资源和市场，以及完全由本国政府独自操作、在本国范围内组织经济活动，已很难实现成功的经济发展。
按照旧的经济发展观，在市场经济条件下，市场机制通过所谓的“看不见的手”来调节经济活动，这里，这只“看不见的手”往往被理解为主要是本国的市场机制。当然，在社会主义国家里，还有另外一个非常重要、活跃的经济调节手段，即政府的“看得见的手”，这只“看得见的手”实际上总是在操纵着市场机制的“看不见的手”。在中国，到现在为止政府仍然被视为最重要的推动经济发展的力量，政府也自认为具有这种能力和义务。
但在经济全球化过程中，调节一国经济的“看不见的手”可能就不见得主要是本国的市场供求；相反，国际市场的“看不见的手”会对该国经济的发展具有举足轻重的影响力。所以，当一个国家的经济越来越深地进入经济全球化过程时，推动这个国家经济发展的力量中，就既包括本国的市场机制和本国政府，而且还增加了两个新的角色，那就是国外的“看不见的手”和国际经济组织的“看得见的手”。国外的“看不见的手”会受到许多国家的工业企业、银行以及无数消费者的行为的影响，一个国家经济情况的变化会很快地通过这只“看不见的手”影响到另一个国家。可以说，当国外的“看不见的手”和“看得见的手”对一个国家经济的发展具有越来越大的影响力时，政府对本国经济发展的实际操纵能力必然会趋于弱化。
今天，当中国政府谈到经济增长时，已经不能再单纯地以本国的供求变化和政府的目标为依据，而必须考虑到，在中国领土内有相当大一部分的经济活动是由外国企业组织、掌握的。比如，当政府希望整体经济增长10%时，如果本国企业达到了这个目标，而外资企业却决定压缩生产规模，那么全国的经济增长率就必然会比计划的10%低。对一个有计划经济传统的政府来说，接受这样的事实也许多少有点不舒服。
政府和国际市场：谁调节谁？
经济全球化一方面要求政府机构对国内经济活动的调节不能干扰市场机制的正常运行，另一方面要求政府在处理对外经济关系时更多地遵守国际规则。而中国遇到的现实困难是，要做到这两点，都面临着国内的制度障碍，不仅一些政府官员为了个人利益在随意干扰市场机制，而且中国的国际经济交往受到了国内政治的束缚。
从前一个方面来看，目前中国的经济体制并没有真正走上市场经济的轨道，旧体制改头换面后依然发挥着很大作用。政府或其他垄断型机构对经济活动广泛的行政性干预，表现为90年代行政管理与公共服务业的商业化趋势，就是用机构本身拥有的权力和机会来交换直接、间接的经济利益。当行政事业机构有组织的此类活动广泛存在时，它与个人假借机构名义所进行的同类活动常常互相连通、无法区分，机构的不当“创收”与个人的“腐败”行为可以彼此转换、相互掩护。这样的“双轨制”不但承认和保留了原有的权力结构，而且为原有的权力结构注入了新的经济利益，从而巩固了这个权力结构的基础，使它免遭发育中的市场机制的冲击、而得以继续存在下去。如果没有真正的制度改革，这种体制会继续干扰发育中的市场机制，阻碍外资企业在中国的正常经营，恶化投资环境。
在国际经济交往方面，中国和许多发展中国家一样，也遇到了全球性规则和本国政策的矛盾，例如在消除投资障碍、开放金融服务业、保护知识产权、加入世界贸易组织(WTO)等问题上就是如此。如果一个发展中国家的政府希望本国经济能加入经济全球化，那么这个政府就必然会越来越多地受到经济全球化的国际规则的制约。就像在球赛中一个运动员不能随意地挑选自己偏爱的比赛规则一样，当一个国家要加入经济全球化过程谋取利益时，它也不能选择性地遵守某些对自己有利的国际准则，而把自己不喜欢的国际准则一概以不合本国“国情”为由加以拒绝。同时，经济全球化是一个现实的经济活动过程，机会稍纵即逝，也容不得一国政府采用外交手段、为获得对己有利的国际规则而进行冗长的谈判。
四、制度建设的竞争与挑战
主要是制度建设上的竞争
下一个世纪发展中国家在经济发展方面的竞争，很大程度上将取决于谁能更成功地加入经济全球化，谁能更有效地利用这个机会建立适应经济全球化的现代经济结构。在这样的竞争中，有几个因素具有决定性作用，它们包括一个国家的制度条件、地理位置和资源条件等。在地理位置上接近发达或新兴工业化国家的地区，有较多的机会参与经济全球化；拥有丰富劳动力、特别是教育程度较高的劳动力，也是一个有利条件；而最重要的，则是一个国家的制度条件是否适应于经济全球化。因为，在前两个条件上具有比较优势的发展中国家比比皆是，而发展中国家的制度建设却差别很大。所以，发展中国家在经济全球化方面的竞争，很大程度上是一个制度建设上的竞争。
前些年中国的“外资热”表明，中国也许在前两个条件上占有相当大的优势。但是，如前所述，中国在制度建设方面却受到了束缚，如市场机制不能正常运转，法制建设还没有完全走上轨道，腐败现象严重等。
发展中国家在经济全球化方面的制度建设竞争，其参照系是经济全球化所需要的、世界公认的制度条件。一种制度现状即使十分“符合”某国的“国情”，但如果它阻碍该国加入经济全球化，就必须对这种制度作变革，否则，这个国家必然为维护这种制度而在经济发展上付出重大的代价。今后，在吸引发达国家的技术和投资，加入经济全球化的竞争中，制度的落后可能导致其他发展中国家取得竞争中的制度优势。
经济全球化对政府稳定性的挑战
不少学者认为，只有社会政治稳定了，中国才能加快经济发展。这一看法触及到一个至关重要的问题，就是政府的稳定性是一个国家加入经济全球化时的重要条件。这个问题之所以重要，还在于，虽然经济全球化需要政府具有相对的稳定性，但同时经济全球化的大趋势也是对各国政府稳定性的挑战。
从一些国家的经验来看，一个国家加入经济全球化的程度越深，政府对经济活动的参与就越少，而这会严重削弱政府能力，使政府无法兑现以往长期坚持的对民众的福利承诺，从而动摇民众对政府的信心，造成政府的合法性危机；如果政府不能继续像它保证过的那样提高民众的生活水平，又不能制止政府官员的自肥行为，还继续剥夺民众的各种权利，那么，这个政府就可能面临严重的社会不满。
实际上，在加入经济全球化的过程中，政府能否维持稳定，关键在于这个政府靠什么维持稳定，换言之，就是国家和社会之间存在着一种什么样的制度化了的关系。所以，这个问题归根结底还是一个制度问题。
以有限经济改革求稳定会伤害市场化
经济的发展和民众生活水平的提高实际上有两种不同的方式，一种是由政府操纵经济发展，民众生活水平的提高主要靠政府通过国有部门提供；另一种则是让市场机制来调节经济发展和民众的收入与消费。在中国，经过十多年的城市经济改革后，第一种方式仍占据着主导地位。
最近，国家统计局、劳动部、全国总工会、民政部、卫生部、中国人民银行联合组织了“中国职工生活进步调查”，在这次民意调查中，81%的被调查者表示，近五年来生活水平的提高主要靠的是“工作单位”发的工资、奖金和福利，只有8%的人的生活水平的提高与兼职收入有关。调查结果证明，虽然市场机制在中国已经形成了相当大的影响力，但是城市居民似乎主要还是由国有部门供养。
可以说，1996年以前中国“改革道路”是用有限的经济改革来增加经济的活力，从而产生较多的经济收益。这种有限经济改革因为大量提供收入和福利，换得了人心，巩固了政治上的稳定。另一方面，城市经济改革也是依靠着这种方式才得以比较平稳地推进的，即每一项改革措施都尽量给民众带来“看得见的好处”，这样民众也就会支持有限的经济改革，并且要求社会政治继续“稳定”下去。
90年代上半期，中国经济的繁荣和稳定有三个重要原因，即大量外资突然涌入；依赖银行来保护国有企业；倾斜性政策把农村经济资源转移给城市居民消费。从短期内看，这确实能带来政府和受益者皆大欢喜的结果，但是这种做法不但不可能长期维持下去，而且对今后的社会稳定带来隐患，这种追求稳定的手段必定伤害市场化。
在经济全球化过程中，发达国家最早转移出来的是劳动密集型的消费品制造业，而随后就可能把部分资本、技术密集的机械制造、原材料工业转移到发展中国家。应该说，中国原有的重工业基础使得中国比其他发展中国家都有更大的机会，在机械制造和原材料工业方面加入经济全球化。可是，目前中国的现行体制却导致重工业体系的逐步瓦解和“空心化”。
重工业企业基本上都是国有企业，它们是改革前30年抑制消费、倾全国之国力而积累下来的家当。在改革过程中又“汲取”了全国的大部分金融资源，始终受到种种优惠保护，但它的“体质”却一直处于衰退状态，在与外资企业、乡镇企业的竞争中连连落败。前些年，这些企业不是把可支配的主要资源投入技术进步，而是全力提高员工的收入福利和居住条件。这虽然换来了城市消费的繁荣和社会稳定，推动了商业、旅游、娱乐业的膨胀，却严重损害了企业的发展潜力，导致现在多数企业濒临破产。
再过几年，也许很多重工业企业就将消失，而中国也可能因此而丧失在重工业领域加入经济全球化的机会。倘若如此，若干年后中国也许将只剩下面向国际市场的劳动密集型企业和面向国内需求的能源原材料工业，而制造业的主体－－机械设备制造业可能逐渐萎缩，那就意味着中国工业化的倒退和现代化进程陷入困境。
五、全面深化制度改革是中国的唯一出路
多数中国民众都能理解，中国加入经济全球化的行动是保证中国在下一个世纪能获得成功的经济发展的必由之途，但是，事实也越来越清楚地表明，加入经济全球化的过程正面临着与现行制度的日益扩大的冲突。这个冲突集中在这样一个两难问题上，如果继续坚持现行制度框架赖以立足的旧承诺，那么就不可能推动制度变革和结构调整；如果放弃这些承诺，政府不可能有效协调转型期各个社会利益集团之间的矛盾。
这个两难困境的根源在于，当政府已经不再有能力以相当代价获取稳定，而需要社会成员（特别是原来的既得利益集团的成员）付出巨大的经济社会代价，来实现经济和社会结构的调整时，这是一个必须通过社会成员的理解、参与和合作才能完成的过程。而实际上，社会成员自然也高度地关心这样的问题：他们付出了失业或低收入这样的惨重代价能换来什么？如果为了制度转型、非付出代价不可，那么，这些代价是否应该在全体社会成员中适当分摊，而不是谁没权谁就活该倒霉？
在这种情形下，政府如果不能正视民众的意愿，结果必然使矛盾激化，酿成社会冲突。只有建立新的制度架构，民众的意愿表达和政治参与才能纳入制度的轨道，产生积极的社会效果，各社会集团之间才能充分沟通、协商，达成制度转型所必要的社会共识和利益妥协。从而使它能够在一个利益多元化的社会中让各种民意得到充分的表达，通过民主政治的程序来协调整合不同利益集团的要求。中国可以，也只能通过这样找到解决制度变革难题的出路。
（本文有删节）
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