也谈浙江省自治运动——兼与冯筱才先生商榷，本文主要内容关键词为：浙江省论文,也谈论文,冯筱才论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］K261.5 ［文献标识码］A ［文章编号］0583-0214(2003)10-0049-10
《近代史研究》2001年第2期发表了冯筱才先生的《理想与利益——浙江省宪自治运动新探》一文（以下简称冯文），笔者拜读后有所启发，同时发现问题不少。
20世纪20年代的浙江自治运动，在全国各省中以历时久、花样多而闻名。1921年9月9日，浙江公布《九九宪法》；1922年1月，全省制定了100部宪草，从中整理出《三色宪法》；1923年10月起，历时2年余制定并颁布了《浙江省自治法》；1926年12月北伐军入浙前后，颁布了《浙江省政府组织大纲》，宣布成立“浙江省人民自治政府”。冯文全文六个部分，主要论述《九九宪法》的发动、起草、审查、内容及失败原因等，除了议论性的文字外，与陈益轩著《浙江制宪史》大同小异，问题主要在“小异”部分（注：如冯文对恢复地方自治与联省自治的区别和联系似不十分清楚，出现了当时不可能出现的“恢复省自治”的说法（第174页）；对省议会选举的有关法令和新、旧县议会的历史了解不够，出现一些不应有的错误；对督军、省长、省议会、法团、旅外浙人的复杂关系的认识基本停留于自治运动期间，就事论事，看不清来龙去脉就遽下断语；一些重要的资料如《省宪周报》、《（民国）重修浙江通志稿》以及时人的回忆录、诗词和浙江省内的报刊等直接大量记载自治运动的重要资料未见引用。）。冯文第五部分“省宪运动的继续和终结”（《近代史研究》2001年第2期第189页。以下只注该文页码）主要论述《三色宪法》和《浙江省自治法》等，这是陈益轩的《浙江制宪史》所没有记载的，该部分史实错漏较为严重。
本文因冯文而发，但并非专门驳诘冯文，主要讨论学术界较少研究的《三色宪法》和《浙江省自治法》，兼及浙江自治运动失败原因等问题，对冯文的结论如自治运动“需要魅力型人物出场”（该文，第194页）、“并非简单由于‘军阀扼杀自治’”（该文，第170页）、众多的利益维度削弱了运动的持久性（该文第193页）等提出商榷。笔者认为，众多的利益维度确实削弱了运动的整合力，但并没有削弱而是增加了运动的持久性，使浙江成为全国自治运动历时最久的省份，只是没有实际成果而已；运动的失败恰好证明了“军阀扼杀自治”，只是不能简单地理解“军阀”。军阀有各种各样的军阀，既有控制中央政权的大军阀，也有土生土长的本地军阀和驻防浙江的外来军阀，并非只有卢永祥一人是军阀，也并非事事都需要军阀亲自出马，军阀有时候只充当政治舞台上的导演，并不蹿到前台来演出。
一 《三色宪法》时期的自治运动
冯文说1921年10月第三届省议会成立后，“浙江省宪运动转入低谷，一时‘省宪’二字几为浙人所忘。重提制宪则是半年多以后的事了，并且当初的‘高潮’情景亦不再重现”（该文，第189页）。这与事实不符。
1921年9月9日《九九宪法》公布后没有得到施行，省宪活动确实沉寂一时，但为时甚短。10月5日第三届省议会成立后，立即接过制宪的旗帜，着手进行新的制宪工作，议决通过了《浙江省制宪组织法》，明确规定了“全民制宪”的法律程序：
1.宪法草案之提出。“凡属浙江省人民，均有提出宪法草案之权”，承认《九九宪法》为宪法草案之一种。
2.宪法草案之汇集。以省议会为收受宪法草案之机关，由省议会选出11人（每府属各一人）组成收受草案委员会，负责“管理、汇集、编列、发刊、校对各事”；宪草汇集刊布的时间为1922年1月1日至6月30日，每一部宪草以收到时间先后编号排列。
3.宪法草案之审查。宪草汇集刊布后，即组织宪草审查委员会进行审查；“凡提出宪草者（包括连署列名者），有选举审查员之权”；省议会收到宪法草案后，应按名列号发给选举票一张；“审查员之资格以具有法律、经济、教育、军事等专门学识而品德足孚人望者为限”，现任官吏和现职军警不得被选为审查员；审查员选举由各县通过记名单记法于1922年8月15日进行，各地投票后将票箱封存送省，9月15日在省城广场当众开箱唱票；审查员的名额为每府10人（候补10人），每县至少一人（候补一人）；审查宪法的时间为1922年11月1日至1923年1月31日，其间，“无论何人对于各种宪法草案，均得以署名负责之书面，提出意见于审查会”；审查会“依各种宪法草案之性质，分类参合删并，汇编红黄白色三部宪法草案，刊布宣传”。
4.宪法的决定与公布。“凡属浙江省人民，年满十八岁以上，除剥夺公权者外均有对于浙江省宪法草案之总决权”；在总决前，省政府用一年时间（1922年4月1日至1923年3月31日）对全省人口进行详细准确调查，以此来确定全省拥有表决权的人数；1923年5至7月，审查会将各种宪法草案用红黄白三色纸印刷若干份，分发各县城镇乡村张贴，派员宣讲，再按选民总数制成总决票，总决票也按宪草颜色制成红黄白三色联票，每张均需编列号数；1923年8月1日全省进行总投票表决，投票人赞成何种颜色的宪法草案，即在何种颜色的票纸上写上姓名、地址投进票箱，并由本人保留剩余的两色票纸。9月1日以前，各地须将票箱封存送省。9月10日，在省城运动场开箱唱票，以得票数最多之宪法为浙江省宪法，“由浙江省议会咨交省政府以浙江省全民名义公布之”[1](p89-92);[2](p29-30)。
第三届省议会规定的制宪程序，具有这样几个突出的特点：一是宪法不再由省议会选出的起草员起草，而是由“全民”起草，审查宪法的审查员由参加起草宪法的人员选举而来，现任省议员在起草及选举过程中并无特别的优待；二是制宪程序远较《九九宪法》复杂，起草、审查、复决、公布四步骤齐全；三是十分强调“全民”和“民意”，故被称为“全民制宪”；四是制宪时间长，至少需两年以上的时间。
《制宪组织法》公布施行后，通知各府广泛征求宪法草案，得到全省的热烈响应，或分头起草，或争相连署，在规定时间内省议会共收到100部宪草，宪草上列名连署的多达15000余人，盛况空前（并非“高潮”不再）。各旧府属的具体数目如表[3](p125)：
各府属起草宪法及连署人数情况表
根据《制宪组织法》，收受宪草委员会由省议会选举产生。选举结果，杭州郑永禧、嘉兴任凤冈、湖州蒋玉麟、宁波柴常春、绍兴张韬、台州杜棣华、金华朱章宝、衢州毛云鹄、严州王廷烈、温州王侃、处州陈子亭共11人（9人为历届省议员）当选，组成了收受宪草委员会。收受宪草委员为义务职，无俸给，但因其负责宪草的管理、汇集、编列工作，是制宪工作的基础，十分重要。
1922年8月15日，各县依期进行了宪草审查员选举。开票结果，110名审查员中，现任省议员当选者最多，占20余席，其余为律师、医生、大中小学教师、新闻记者、著名士绅及工商业者，其中多有历届议员[3](p126-127)。
11月4日，宪草审查会正式成立，有议员表示要为浙江“得一良好宪法，使三千万人民均享福利”。其开会词更显高姿态：“这一百部宪法草案，都是由我浙江省人民意思中抽出来的丝，本会一百一十个审查员，都是由我浙江省人民选举出来治丝的，审查员底责任，是集合许多民意底丝，织成红黄白三种颜色底锦缎。”[4]11月10日，会议选举蒋方震为审查长，沈定一、韦以黼为副审查长，又选举成立了由21人组成的宪草整理委员会，其任务是对101部宪草（《九九宪法》亦为草案之一种）按三大类进行整理。整理完毕后，审查会又制定了审查方法，把所有审查员也分为甲（红色）、乙（黄色）、丙（白色）三组对宪草进行审编，甲、乙组各37人，丙组36人。每组经互选产生正副主任，甲组为朱绍文、徐映璞，乙组为王序宾、查人伟，丙组为韦以黼、沈定一[5];[6]（注：徐映璞的回忆（《浙江文史资料选辑》第七辑，第128页）与此略有出入，认为乙组正副主任为：蒋方震、查人伟，丙组为：沈定一、韦以黻，余同。）。分组审编完毕后，审查会召开大会进行审议，经初读、二读、三读，最后在1923年1月26日全部通过。三种宪法通过后，分别用红、黄、白三种颜色刊印，故称《三色宪法》。
冯文批评萧邦齐“把36人的收受宪草委员会当做了由110人组成的审查委员会”，又说：“（收受宪草）委员会最后共收到省宪草101部，该会遂选举查人伟等110人为审查员，审查长为沈定一，副审查长为韦以黼。”（第189页注3）冯文本身也张冠李戴，把只有11人组成的宪草委员会说成是36人，把由提出宪草者（包括连署者）选举产生的宪法审查委员（110人）说成是由“该会”（据上下文判断应为宪草收受委员会）选举产生[1](p90-92)。宪法审查委员会的审查长（总审查长）是蒋方震，副审查长是沈定一和韦以黼[3](p128);[5]（注：“三色宪法”审查时设审查长、副审查长，还分甲、乙、丙三组进行审查，设主任（分组审查长），沈、韦同时又是分组审查长。），冯文说成是沈定一、韦以黼。对此，冯文的依据是《申报》1922年11月25日《浙宪审查会记》的报道。笔者十分仔细地阅读了这一报道，发现报道中有这样一句话：“沈定一因事请假，副审查长韦以黼代理主席”，冯文大概据此推断沈、韦两人为正副审查长。其实，沈定一也是副审查长，只是沈定一是排名在前的副审查长，其时审查长蒋方震因其学生赵恒惕之邀赴湖南商讨制宪事宜，沈定一代理会议主席。
在宪草的审查过程中，发生较大争议的问题主要有三大类。这些问题既是历届浙省议会难以解决的重要问题，也反映了制宪过程中各方力量的对比和矛盾。
一是中央与省的关系。三种宪草都规定浙江省为中华民国之一自治省，但对省在立法、行政、司法、军事、财政等方面的事权的规定大不一样，尤其在国家财政与省财政问题上，有的主张明确合理地划分国税与省税，有的主张全部税收均属省有，对国库酌予协济，浙江对国家经费的负担不得超过本省收入总额的百分之三十。对原有国税抵押增加或与省税抵触时，均须征得省议院之同意。上述争论，都具有要求限制中央权力、扩大地方权力的意向，只是对今后的政体设想和程度不同而已，即有人仅为眼前着想，要在此乱世中追求偏安一隅，保境安民，为卢永祥等实力派的割据统治制造合法的依据；有人则想得更远，要为乱世后建立联邦制打下基础。
二是省内各府属的利益分配关系。由于各府属的社会经济文化发展水平及风土人情不大一样，人口、面积及税收负担的分摊等也有不小的差别。因此，对宪法中有关选举区的划分、省政务委员和省议院议员名额分配的标准及数量问题等大起争执，实际上是把省议会中原有的各种矛盾和派别带到了宪法审查会上。这说明有人希望借省宪来解决省内不同地区间的矛盾，平衡各区的利益，为议会政治在浙江的发展打下基础。但实际上这不但不能解决问题，反而为反对者提供了口实。
三是省政体设计。对此的争论，实际上在制定《九九宪法》过程中已经出现，主要围绕着要否设省长及省长的事权（总统制、内阁制及委员制）、省长与省议院、政务委员会的关系、是三权分立还是五权分立（增设考试院和监察院）等问题而展开。
此外，妇女参政问题、选举权及被选举权的限制问题等也引起激烈的争论。[3](p134-135)（注：《申报》1922年11月的“浙宪审查会记”有连续报道。）。
冯文说：“三色宪法”在财政方面，“明白规定除国税、盐税、印花税外，其他一切税收均归省财政”（该文，第190页）。所谓“三色宪法”，共有三种（类）宪法，在财政方面的规定不尽相同。红色宪草规定将盐税、关税、印花税划为国家税，但如抵押增加或与省税抵触时，须得省议会的同意；黄色和白色宪草又增加了烟酒税一项，但不作其他限制[3](p133-134);[7](p62-67)。
按照预定程序，三色宪法要分发各县全民讨论，并派员到各地宣讲，于1923年8月1日进行全民总投票表决。省宪审查员因此发起成立了省宪协进会，“凡省民有选举权者，均可入会”，目的是“督促宣讲总决诸事”[8]。但由于户口调查不能如期进行，制宪经费不敷（注：制宪经费预算为14万元，省长张载阳曾“暂借”3万元，以后不再拨付。），“全民制宪”的实际进程，自1923年1月《三色宪法》三读通过后就再也进行不下去了，“八月一日总投票，九月十日开票，种种规定程序，完全付诸泡影”[9]。
二 《三色宪法》后的自治运动
卢永祥和张载阳从未明确拒绝“三色宪法”，只是认为实行自治时机未至。1923年6月“第一次北京政变”后，直系首领曹锟通过收买国会议员，当上了“贿选总统”。浙江的军民两长虽没有明确宣布浙江独立，但拒不承认曹锟为总统，不与北京政府发生关系，停止公文往来。自治派人士认为浙江实行自治时机已到，要求实行省宪的呼声重趋高涨。各法团联席会议议决通过了《浙江省自治大纲》，向军民两长请愿“急速宣布自治”，被张载阳和卢永祥婉言拒绝[10];[11]。1923年10月10日，久悬未决的《中华民国宪法》公布施行，这就是所谓的“曹锟宪法”或“贿选宪法”。该宪法与《临时约法》和民二、民六年宪草相比有很大的不同，明确规定“中华民国为联省共和国”，增设“国权”和“地方制度”两章，划分了中央与地方的权限，各省可以制定省自治法，但不得与宪法和国家法相抵触[12](p294)。新宪法对地方制度的规定，使各方面对制定省自治法和自治运动的阻力骤减。
各法团联席会议闻风而动，立即修改通过了《浙江省自治大纲》，把原来的“省宪”一律改为“省自治法”[13]，并请愿省议会。议会内也有议员提出了《浙江省自治会议组织法》、《浙江省自治暂行法》、《浙江省试办自治大纲》、《修正浙江省制宪组织法修正案》四议案[14]。经审查，四案合并为《浙江省自治程序法》（以下简称《程序法》）和《浙江省自治法会议组织法》（以下简称《组织法》），于1923年12月议决通过。这一次的立法程序和组成人员与《九九宪法》和《三色宪法》又有所不同，既非省议会“包揽”，也非“全民制宪”，体现了省议会与各法团的妥协。
《程序法》规定“本法于省自治法未实施前适用之”，“省自治法另行组织省自治法会议制定之”，“本法施行期间不得逾一年”，“在施行程序期内由省公署设立省自治筹备处”，“省自治筹备处于本法公布后一个月内成立”，“在筹备期内由省议会行使立法权”，“关于筹备省自治经费由省款支出归入决算办理”[15](p16)。
《组织法》规定省自治法会议议员人数为149人，分别由“省议会选出者三十七人，各县县议会各选出一人（共75人），省教育会省农会杭州总商会宁波总商会各选出一人（共4人），由各旧府属之县教育会、县农会、县商会各自选出一人（即每府3人，共33人）”，其中省议会、县议会选出之代表并不限于各该会议员，候选人的条件是浙江省内凡年满25岁拥有完全公权者。自治法会议的时间为5个月，出席会议的代表每日支公费4元[16](p17)。
1924年1月6日，省长张载阳将两法案公布于《浙江公报》，正式生效，此前的同类法案从未得到官厅的正式公布。2月6日，省署又成立了自治筹备处，由评议员11人（每府1人）组成，每月经费为1200元[17]。
浙省此次制定自治法，最大特点是上有国宪许可，下有地方当局支持，还有经费保障。只因全国自治运动的声势已大不如前，在事实面前越来越少人相信联省自治可以达成国家的民主与统一，国内许多政治力量改变了对联省自治的态度，国民革命运动逐渐兴起，浙江自治运动在总体上呈江河日下之势，但热衷于自治运动者仍不乏人。
1924年7月中旬，自治法会议议员149人全部产生。8月1日，自治法会议正式开幕。选举褚辅成为主席，叶焕华、莫永贞为副主席，又选举殷汝骊、沈钧儒、王廷扬、经亨颐、阮性存等48人为起草员，开始起草工作。9月3日，“江浙战争”爆发，起草工作告停。不久，卢永祥战败下野，孙传芳率军进驻浙江，自任浙江省军务善后督办，任命夏超为省长，一再表示不干涉浙江的民政事务。10月24日，自治法会议重开，继续起草工作（冯文所说：“自治法本可顺利产生”，但因江浙战争爆发，“自治法又是无果而终”。这是完全错误的。该文，第192页）。11月20日，自治法起草完毕。12月2日，会议决定将草案交付审查。此时5个月的法定会期即将到期，经与省议会接洽，省议会通过了《修正浙江省自治程序法》，规定延长自治法会期两个月。12月26日起，自治法会议休会3个月[18];[19];[20]，但实际上直至次年3月13日才再次集会。1925年5月和7月，省议会又先后两次通过延长自治法会议会期2个月。
1925年7月9日，《浙江省自治法》（以下简称《自治法》）终于三读通过，但并没有立即公布。自治法会议决定先休会3个月。10月21日，自治法会议重开大会，进行施行法及各种附属法的起草、审议工作。12月31日，所有法案全部三读通过。1926年1月1日，自治法会议自行公布了《自治法》，又将施行法及各种附属法咨请省署公布，并要求省议会通过议案敦促施行《自治法》。这样，原定于1925年元旦公布实施的自治法，一拖再拖，比预定时间晚了整整一年。这部自治法，正是冯文提到的“出版时间及单位未注明”的《浙江省自治法及附属法》（该文，第192页注1）（注：笔者在浙江图书馆古籍部见过，与《申报》所载无差别。）。
自治法会议不用省署的名义公布《自治法》，一方面是看到了省当局没有立即施行的意思，即使请求公布也无济于事，反而会使自治法的实施工作悬而未决；另一方面，以自己的名义公布，可使省署见机行事，在适当的时候宣布实行自治。但孙传芳和夏超认为时机未至，不同意立即实行自治，没有公布自治法会议制定的任何法律。这样，前后花了两年多时间的《自治法》也和《九九宪法》、《三色宪法》一样，暂时只得束之高阁。但这种情况并没有维持很久，实行自治的时机很快即至。
1926年7月广州国民政府开始北伐尤其是北伐军进入江西境内后，浙江的内外环境立即变得复杂和微妙起来。各方的态度都发生了很大的变化，各自怀着不同的目的，重新祭起“自治”、“浙人治浙”等各种旗帜，在北伐军进入浙江前后达到高峰。但随着形势的发展，又无一例外地自愿或被迫放弃自治的主张，归入“革命正途”。
关于北伐军入浙前后的浙江自治运动，冯文的论述充满错误。
冯文说：“1926年12月……浙省议会在夏超等地方实力派的支持下，迅速通过一部浙江省自治法。”事实上，夏超宣布独立的时间是1926年10月16日，同月23日，夏超被杀[21](p207-208)，故夏超不可能在被杀后2个月再去支持公布自治法。夏超独立时没有颁布类似的法律，浙省议会也从来没有通过一部自治法，也不可能这样做。历次制宪中，省议会最多只是通过制宪的组织法或程序法，《九九宪法》时因省议会单独选举全部省宪起草员就被人攻击为“包办省宪”，当然不可能由省议会直接通过自治法。
冯文又说：“夏超兵败身死，浙江省的省宪自治运动亦算到了尽头。”（该文，第192页）实际上，夏超死后自治运动不但没有结束，而且好戏还在后头。以新任省长陈仪为首的地方实力派与省议会内外的自治派密切结合，组织各界联合会，幻想假用自治的名义，既拒绝北伐军入浙，又让孙传芳联军退出浙江。1926年12月19日，各界联合会议决通过了《浙江省政府组织大纲》，宣布成立浙江省人民自治政府，并制定了各项内政外交军事方针。规定：“浙人治浙，实行组织真正的人民自治政府”。反对任何军阀的割据统治，选举陈仪为民政长，蒋尊簋为军政部长[22];[23];[24]。
浙人宣布实行自治，迫使孙传芳露出庐山真面目，孙军孟昭月部于12月22日突入杭州，抓走陈仪，自治政府前后维持了三天时间。但无论如何，浙人多年以来孜孜以求的“自治”终于在两军的锋镝之下“实现”了，实在具有莫大的讽刺意味。
三 关于浙江自治运动失败的原因
制定《九九宪法》时，有人曾在《省宪周报》上著文认为，应反对四种在省自治名义下进行的“自治”：军人割据的自治、政客垄断的自治、省民排外的自治、脱离国家的自治[25](p2-3)。又认为制宪时应反对五种态度：权利派，把制宪看作是莫大的权利，参加制宪，是一种竞争权利的手段；嫉妒派，把制宪看作是莫大的勋劳和荣誉，不管宪法是好是坏，只要是别人制定的，便一概反对破坏；旁观派，宪法是好是坏都与己无关，冷眼旁观；骑墙派，把制宪看作是投机的买卖，视乎自己的利益而采取支持或反对的态度；古董派，死守旧法，凡新法一概反对[26](p1-2)。实际上，抱着上述几种“自治”和态度的人物都不同程度地卷入了自治运动，又因大小军阀不能随心所欲地操控自治运动，所有法案无一例外地被束之高阁。此成为各方均能认可的“最佳”和必然的选择，因而使20年代浙江自治运动花样繁多，旷日持久，毫无实际成绩。
（一）关于《九九宪法》的反对阵营
冯文从“省选与省宪”、“法团加入制宪之波折与反对阵营的形成”和“九九宪法公布后的反对浪潮”三个方面论述了省宪运动的“纠葛与阻滞”，其中反对阵营包括省城各法团及旅京浙人（同乡会）。笔者认为，反对《九九宪法》的阵营十分复杂，至少还应包括北京政府（省长沈金鉴是代表）、浙江地方实力派、第二届省议会内的少数派议员。反对派的总后台是北京政府（中央军阀），由省长沈金鉴出面指挥，浙江地方实力派（本地军阀）和第二届省议会内少数派议员暗中相助，旅京同乡乘时鼓噪，省城各法团与反对派互为利用。支持《九九宪法》的阵营也十分复杂，主要是督军卢永祥（外来军阀）、第二届省议会内的多数派议员、旅沪浙人等，虽然支持省宪者并非全部拥戴卢永祥，但省宪进行必须依赖卢氏的实力支持，卢氏是支持省宪阵营的总后台。
《九九宪法》或联省自治的目标是直接针对直系控制的北京政府，北京政府当然竭力反对。但面对日益高涨的联省自治运动，北京政府并不事事都出面公开反对，而是采用迂回手段，利用浙人来反对、破坏《九九宪法》，并且经常是打着“自治”、“省宪”的旗帜反对《九九宪法》。为北京政府所用，最积极的就是省长沈金鉴和旅京浙江同乡会。
沈金鉴原籍浙江吴兴（今湖州，浙西三府之一），属于北洋系中的“文治派”，由北京政府直接任命来浙。浙江如果真的实施了省宪，实行自治，省长民选，沈的省长位置必然不保。作为北京政府在浙江的代表，沈金鉴在大政方针上惟北京政府之命是从，竭力维持北京政府在浙江的地位和利益。他利用现任省长的政治与权力优势，与支持《九九宪法》者处处为敌，针锋相对，并且手段强硬，不惜一切代价千方百计地阻挠《九九宪法》的制定和实施。
旅京浙江同乡会的头面人物如“浙西三老”孙宝琦、汪大燮、钱能训等都是北京政府的大员，其本身的地位决定了为北京政府说话的立场。他们十分不满省宪中关于中央与地方关系的规定，反对把省的事权扩大化。他们又没有回省参与制宪，如真的实现了自治，很难回家乡谋取职位，故竭力反对省宪的制定和实施。其与沈金鉴关系密切，1920年6月沈金鉴被任命为浙江省长，就是旅京同乡会的主意。沈金鉴在省内反对省宪，他们在省外密切配合，遥相呼应。旅京同乡会竭力支持第三届省议员选举，利用制宪程序上的问题大做文章，通电指责省议会“独揽起草之权，更将起草、审查、议决三机关合炉而冶”，要求改变制宪程序，“将审查、议决机关，截然划分”，起草员不得参与审查宪法，审查完毕后，须付全省人民总投票公决[27]。省长沈金鉴应以“远贲良规，坚持正论”[3](p141)，与之一唱一和。旅京同乡会表面上冠冕堂皇，其所倡分三阶段制宪程序异常复杂，单全民总决一项，首先需要调查人口，具体操作十分困难，必将旷日废时，其真实目的显然是要迁延、破坏省宪。《九九宪法》公布前后，旅京同乡多次致电卢、沈两人，要求“督军省长俯念省宪重要，民为邦本，力主付总投票表决，以遏乱萌”[28]。公开鼓动军政当局推翻《九九宪法》。
第二届浙议会议员，时人多分为浙东派、浙西派，浙西派是少数派。两派议员在维护浙江的整体利益和追求自治等方面有共通之处，但在如何自治、由谁来主持自治等方面存在尖锐的对立。1920年6月，两派共同提案弹劾省长齐耀珊去浙，但在对待新任省长沈金鉴的就任态度上大不一样。少数派支持沈金鉴长浙，多数派掀起拒沈风潮，与杭总商会及浙军第一、二师师长潘国纲、张载阳等联名致电各方，肉麻地吹捧卢永祥，明确主张卢氏兼摄省长，警告沈金鉴若来浙，“将来政务进行，必多阻滞”[29]。沈金鉴长浙后，与少数派结合对抗督军卢永祥和多数派，但明显处于下风。卢永祥迎合自治潮流，绝大多数省议员为卢氏所惑，积极投身《九九宪法》，甘愿为卢氏所用。甚至少数派领袖、良社社长、律师公会会长阮性存等人也一度积极投身《九九宪法》（注：阮性存日后看清卢氏的用心，不再谋求连任第三届省议员，反对卢氏续任善后督办。）。但良社的骨干议员许祖谦（海宁人）、任凤冈（嘉兴人）等一直是沈金鉴最信赖的人，据许祖谦回忆，“每值为难，虽深夜亦必请余与任凤冈筹商对策”[30](p10)。任凤冈、祝绍箕等还辞去了许多人求之不得的省宪起草员之职，为沈金鉴屡出奇谋。
浙江的军队，除了外来的北洋军外，还有从军官到士兵都是浙江人组成的浙一师和浙二师。浙江地方实力派主要是指浙一师和浙二师的高级军官，他们是督军和省长之外的一支重要力量，在浙江的军事、政治生活中起到十分重要的作用（冯文只字未提地方实力派。离开地方实力派去谈浙江的自治运动，很难说出所以然）。地方实力派的头面人物主要有张载阳、夏超（注：夏超，时任省会警察厅长，是武备派的核心人物，民国以来每一次浙江军政首长的更迭，都有夏超活动其间。）、周凤岐、陈仪、潘国纲等人，其中前四人均毕业于浙江武备学堂，人称“武备派”。武备派有“土货”之绰号，地方性极强。1920年6月北京政府任命沈金鉴长浙，浙议会掀起拒沈风潮。拒沈派的总后台是卢永祥，他自己想当省长，又不能直接提出，表面上说政府任命省长“须先与地方各绅熟商就绪，较易为助”[31]，暗地里指使浙军高级军官、杭总商会及省议会等公开拒沈。浙军第一、二师师长潘国纲和张载阳虽在各种公开电文上列名，但两人并不反对沈金鉴长浙，倒是反对卢氏兼摄省长。只是由于地位关系，“不便表示”。少数派议员许祖谦与张载阳是密友，潘、张两人向许保证：“沈果来，自当助”，许将此密函“浙西三老”，要他们转告沈金鉴。沈知此“底蕴”，“毅然南下”[30](p10;p51)。地方实力派不满卢永祥独霸浙江，但无力赶走外来的北洋军队。他们在军事上须听命于督军卢永祥，不敢与卢永祥公开对抗，实际上却是一支可以牵制卢永祥的重要力量。他们与省议会关系密切，省议会一向视其为浙江的子弟兵。他们希望浙江能实行自治，摆脱外来军队的压迫，但他们担心卢氏操控省宪，把独霸浙江的局面长期化、合法化，因而暗中支持省长沈金鉴对抗卢氏，参与密谋反卢，终使《九九宪法》搁浅。
法团尤其是省城四大法团（省教育会、省农会、杭总商会、杭县律师公会）本来是支持省宪的，他们反对《九九宪法》，可分为近因和远因两方面来说。远因是省城各法团与第二届省议会内多数派素有嫌隙，省教育会和杭总商会曾支持浙一师学生捣毁省议会、殴辱主张增加议员公费的多数派议员。近因是对制宪程序不满，《九九宪法》的制定程序过分突出了省议会的作用，排斥各法团参与宪法的起草、审议工作，引起各法团的强烈不满。第二届省议会成为众矢之的，“佥谓包办省宪，反对之声，洋洋盈耳”。但各法团“非反对省宪，而反对包办省宪之黑幕也”[32]。宪法会议同意各法团共同参加审查宪法后，法团的反对声音大为减弱。
（二）省宪与省选
《九九宪法》能否实施，一个标志性的事件便是第三届省议员选举能否完成，因此，双方斗争的主战场自始便集中在第三届省议员的选举上。
在《九九宪法》的制定过程中，围绕要否进行第三届省议员选举，形成了省宪派与省选派。两派之争，直接关系到《九九宪法》的生死存亡。冯文转引《浙江制宪史》列举了省宪派与省选派各自所主张的一些的理由（该文，第183-184页），十分正确，但仍可作进一步的分析和揭示某些因果关系。
两派所争，实质是浙江在制宪期间应否遵守北京政府的现行法令问题，当务之急是要否依现法进行省议员换届选举，实际目的则是维护还是破坏《九九宪法》。省宪派和省选派并不能简单地等同于赞成或反对自治制宪。省宪派主要是参与和支持《九九宪法》者，他们反对省选，一是担心省宪起草员回籍运动选举从而影响省宪起草工作[33]，二是担心省选会削弱省宪派、加强省选派的力量。因为，各地如完成初选，初选当选人已为选举投入了大量的人力、物力，必定不愿放弃已到手的权利，如果停办省选，“金钱丧失，补救无方，反抗力必将更大”[34]，很多人因此会由省宪派一变而为省选派，竭力支持省选的进行。如果复选完成，新当选的第三届省议员为保饭碗，必将加入反对省宪的阵营，绝不会让省宪付诸实施，让新式的“省议院”来取代自己。故省选办，则省宪废，为了省宪，必须停办省选。省选派的情况比较复杂，其中坚力量是省长沈金鉴为首的行政官厅，得到地方实力派和少数派议员的暗中支持，追随者多因反对《九九宪法》而支持省选，并不全都反对自治制宪，很多人还是从省宪派转投而来。沈金鉴等之所以要假省选来反对省宪，是因为联省自治的潮流方兴未艾，沈氏不便直接反对自治制宪，只得采用迂回的方法，“以赶办省议会选举，使制宪无形打散”[33]。
省宪派深知省选的利害关系，运用各种手段企图阻止省选。一是消极抵制，宣传、鼓动选民不去投票；二是积极控告，频繁提起选举诉讼，包括状告选举总监督省长沈金鉴选举舞弊；三是寻机阻挠、延滞、破坏选举。省宪派认为，只要全省有一二个县的初选举没有办竣，依法全省的复选就无法进行。但省长沈金鉴不为所动，在全省初选举全部完成之前违法下令定期进行复选。此外，省宪派之所以在全省各地寻找“事端”，积极挑起冲突，甚至不惜制造流血事件（如褚辅成、沈钧儒的家乡嘉兴的选举流血事件，冯文提及而未能指出因果关系，该文，第184页），目的是为了把原属于民政范围的省选变成“治安”问题，以便让督办卢永祥出面干涉。眼看各地初选相继完成，卢永祥终于沉不住气（注：冯文说“卢初仍不予表态，以示无偏倚于一方”（该文，第184页），不是卢氏不愿意表态，而是不便表态，否则很容易被扣上“干涉民政”的帽子。）。7月29日，卢通电省内各属，虽继续虚伪地表示“对于省选，亦自信无私心之好恶，事关民政原可无庸置词”，但“现在情形，既与地方治安有关，本督军责任所在，为地方计务求弭患于无形”，要求各属“暂将复选展缓数日”[35]。这就是卢永祥的“艳电”，一方面要求将省选暂停，同时也给自己留了一条后路，因为只是“展缓”而已。受此鼓舞，省宪派甚至提出了改选省长来阻止省选的进行[36]，但未见实际行动。卢部温州驻军团长王国梁还派兵包围道尹公署，禁止拍发与选举有关的电报，强行停办选举，造成温州选票价格大跌[37](p223-224)。
卢永祥公开干涉民政，省长沈金鉴本欲立即以辞职相抗，但为警务厅长夏超和政务厅长冯学书所阻。三人与省议员许祖谦、任凤冈等一起密谋对付卢永祥。因为“官难开口”，决定由许祖谦前往上海登报制造舆论，逼卢氏改变态度。许到上海后，网罗了一批省选支持者，撰拟文电，伪托民意，“以议会系民意机关，人民有要求选举权”，“拍电登报作函及印发传单，办理一切手续”，大造舆论（因而出现了冯文中提到的“痛诋卢永祥、周继潆、褚辅成”的通电，该文，第184-185页）。省内则由任凤冈负责，要求各属各团体力争省选，希望以此来“规谏卢氏”，“促卢觉悟”。卢氏见此种种文字，“气为之馁”[30](p10;51)，遂改变态度，通电各属要求各县法团和人民讨论要否停办省选。各属电复督军署，有赞成者，也有反对者。卢再次通电全省，以各地对省选的态度，“主张停办与反对停办者参半”，“民意依违无凭取决”，“足证舆论未能一致，公情尚多依违”，声明“应否即行选举，当由省长主政”[38](p50-51)。这等于放弃抵制省选。
至9月中旬，各复选区的选举工作相继完成。省长沈金鉴赶在《九九宪法》公布前一日，于9月8日抢先宣布第三届省议会定于10月1日召集（其时旧台州府属尚未完成复选）。省选告成，意味着省宪的失败。因第三届省议会开会在即，宪法会议借用的省议会会所、房屋等全部被收回，议场所增设之55个席位也被撤销（宪法会议议员比省议员多55人）[39]。省宪工作难以为继。
顺便指出，冯文对省议会选举的有关法令了解不够，出现一些不应有的错误。民国时期的省议员选举根据《省议会议员选举法》等法律进行，分初选和复选两个阶段，初选区以县为单位，复选区以旧府属为单位（从第二届始），初选举由选民选出初选当选人，复选由初选当选人互选产生省议员。因此，绝不可能出现冯文所说的“上述三地（临海、天台、黄岩）的议员选举最终由省长沈金鉴下令在萧山举行了事”（该文，第185页）。因为，临海、天台、黄岩是县，依法只能选出初选当选人，不存在“议员选举”的问题。实际情况是第六区（旧台州府，共6县）的复选在萧山举行，临海、天台、黄岩三县的初选举还是在当地举行的，只是没有依期举行和有些人不承认或声称没有投票而已。[40]冯文又说：“在第三届议员选举中，竟至选民多于住民，其结果全省75县中，竟有二三十县不能产出议员一人，而有些县每县可占议员十余人。”（该文，第183页）第三届省选尚未举行，怎么可能会有“结果”呢？并将这个结果用作反对省选派的论据，肯定不对。
（三）自治运动失败的根本原因
民国建立以来，一直未能处理好中央集权与地方分权的问题，对中央集权的限制和对地方分权的监督未能形成制度和法律，全靠实力维持。袁世凯死后，南北分裂，军阀混战，中央政府的控制力渐趋式微，地方权力有扩张之势，各省追求权利和寻求安全的愿望越来越强烈，联省自治运动正是在这种背景之下产生的。浙江自治运动的原动力始终来自浙江内部（被冯文否定的美国学者萧邦齐的观点很有见地，该文，第171页），那就是浙人追求自身权利和寻求安全的愿望，但仅此不足以造成如此声势。联省自治运动的第一步目标是各省自制省宪法，自组省政府，实行自治。此极易为大小军阀所利用，使运动表面上声势越来越大的同时，实际上越来越偏离原来的方向。
浙督卢永祥赞成联省自治，根据胡适的观察，是因为“联省自治的声浪传播远了，事实上已不容易压制了，‘联省自治’四个字已成为可以号召的旗帜了，于是军阀也不能不注意他了”，卢永祥是“投降在这个旗帜之下，想借他的招牌来苟延残存的”典型代表，为此，“不惜冒借浙江”[41](p264)，自称有祖庐在宁波鄞县，特刊小印“四明卢氏”，与省议会多数派议员互相结合，高唱自治。如此，对外可以对抗直系的“武力统一”，对内可以掌握制宪的主动权，获取省内外自治派的支持。他原以为他大力倡导联省自治，促成浙江自制省宪，又大权在握，省宪如何制定，可以己意左右之。今后省长实行民选，可以大权独揽，舍我其谁？但《九九宪法》的内容令他不满意之处实在太多。
一是省长与省议院的关系。卢的意愿是略仿总统制（独任制），省长总揽军政、民政，在任期未满以前，省议院不能使之去职。反对者则主张责任内阁制（合议制）。最终《九九宪法》采用了折衷办法，一省之内，既设省长，又设省政院，省政院采政务员合议制，政务员不是由省长提名，而是由省议院选举。宪法规定“省长、政务员、省法院长、省法院审判员、监察员、审计员有违宪行为时，省议院得以议员总额五分之一以上之提议，出席议员三分之二以上之可决弹劾之。弹劾案成立，先行停职，付特别法庭审理之”[42](p2)。也即省议院只要通过弹劾案，就立即组织特别法庭审判，省长须即时停职。而省长如欲解散省议院，须经全民投票表决，若赞成者过半数，则解散省议院，重新选举，若赞成者不过半数，则省长应立即辞职。二是省长的应选条件。卢永祥原以为省长非己莫属，但在制宪过程中，有人提出现役军人如欲竞选省长，须在选举前六个月辞职。卢永祥的嫡系代表竭力主张应考虑现实，现役军人可以竞选省长，但为会议所否决。最后写入宪法的是现役军人须解除军职后方可被选为省长，意味着卢氏今后不可能独揽军政大权[3](p131);[38](p93-99)。
卢永祥把这些内容看作是针对他的。《九九宪法》公布后，他和沈金鉴同时当选为九位宪法执行委员之一，但两人都拒绝就任，在《浙江公报》上刊登广告，沈氏以“鄙人系现任官吏，只能遵守现行法令，有以私人团体谬相推举者，非敢所闻”。卢氏以“分属军人，且系现任职，既为职务束缚，循名责实，未便遽承”[43]，寄希望于另一次制宪。
“三色宪法”出笼后，不但《九九宪法》中卢氏最不满意的两个问题没有按他的意愿解决，反而又生出对军费的限制和义务兵役制诸问题。关于省长应选条件，白色宪草规定“如为现职军人时，须解除军职，方得就任”，红色和黄色宪草作了相同的规定：“现职军人非解除军职后，不得被选”。“三色宪法”对军费都有严格的限制，红色规定不得超过岁出的15%，黄色和白色规定不得超过岁出的20%，卢永祥对此大为不快。“三色宪法”规定浙江省实行义务兵役制，浙江省境内除义务民兵外，不得驻防其他军队[3](p132-138);[7](p62-67)。卢氏的军队全为客军，如得以实施，将无立足之地。故卢、张两氏拒拨经费，竭力迁延三色宪法表决的程序。
对卢永祥而言，在没有合意的省宪出台以前，不能贸然从事，只能让省宪停留在口头上，决不能见诸事实。但浙省内外环境没有丝毫改变，自治制宪对内可以安抚省议会内外的自治派，对外可以用作对付他方军事进攻的挡箭牌，自治这台戏还得继续唱下去。因此，卢永祥为首的浙江当局虽然不承认“曹锟宪法”，却采用了宪法中“自治法”的名义，旷日持久地制定自治法，直至1924年9月江浙战争时被赶出浙江。
浙江的地方实力派因担心卢永祥操控省宪、长期独霸浙江，暗中支持沈金鉴反对《九九宪法》。1922年10月沈金鉴去浙后，浙军第二师师长张载阳被任命为浙江省长，地方实力派与第三届省议会（第三届省议员也有平社、星期会等派系之争）的结合更加紧密，他们互相奥援，联合对付外来的卢永祥和孙传芳，但苦于实力不足和时机未至，自治便成为最好的武器。
冯文提到张载阳长浙时，“此届省议会曾以军人干政为由竭力抵制，并罢会相抗”（该文，第190页注3），这是完全为表面现象所惑。第三届省议会确实大张旗鼓地打出“反对军阀秉政”的旗帜，掀起拒张风潮。但拒张是假，反卢是真。因为，张出任省长，是经卢永祥保荐，由北京政府任命，而卢在1922年6月宣布浙江进入军务善后时期，本人经各界“推举”出任“善后督办”，不再称督军，以示与北京政府划清界线。言犹在耳，督办由各界推举而来，省长怎么能由北京政府来任命呢？一省两制，岂不荒谬？浙议会还有更深一层的担忧：张是经卢永祥保荐由现役军人直接出任省长，张作为师长在军事上须听命于卢永祥，卢可以乘机攫夺民政，省议会认为这是“军阀秉政”。议会内外大量的浙人热情地投入自治运动，其中有相当一部分欲借此赶走卢永祥，如今反为卢氏所用，岂不南辕北辙？省议会连夜召集紧急会议，讨论易长问题，决定停开常年会，改开特别会议（并非冯文所说的“罢会”）。有议员提出了《浙江省非常会议法》、《民选省长案》、《浙江省自治大纲》等，但大多不切实际，被人讥为“报馆文章”，“信手挥洒，超离现状”[44]。
浙议会的所作所为，大部分是假戏真做。如张载阳的“老友”许祖谦也“佯为指责”[30](p10)，表面上反对“军阀秉政”，反对张载阳长浙，实际上是帮张载阳之忙，把矛头巧妙地指向卢永祥。卢永祥不得不公开声明浙江继续实行军民分治，保证今后不干涉民政，并公布与北京政府往来的文电。省议会和张载阳达成妥协：省议会承认省长，张载阳将各法团和省议会联合制定的《参议会条例》以省长名义交省议会议决，以期实行省政公开和整理财政，为完全自治作准备。目的已达，议会内早已有人迫不及待地欲承认省长，几次动议改“特别会议”为常年会议，甚至向张载阳写“悔过书”，“敝荣畏葸，献媚乞怜之弱点，一一暴露”[45]。
张载阳上任后，以实行自治相标榜，正式公布了省议会议决的《参议会条例》、《浙江省自治程序法》和《浙江省自治法会议组织法》，在省署设立筹备自治处，官民共筹自治。这些都是历任省长所不曾实行的（以前的同类法案从未经官方公布）。在张任内，卢永祥控制下的浙江当局与北京政府的关系越来越疏远，浙江虽未宣布独立，但北京政府的政策法规已很难在浙江推行。在省议会、张载阳、卢永祥这个三角关系中，张载阳作为地方派军人的领袖，具有一定的实力，但张为卢永祥所保荐，是既受制于卢永祥，又能牵制卢永祥。卢永祥假自治谋求割据一方，客观上起到了保境安民的作用，符合浙江的地方利益。地方实力派虽不愿卢氏独霸浙江，但也不敢与之决裂，只能高唱自治，伺机而动。
江浙战争后，孙传芳控制浙江，夏超出任省长。孙传芳对待浙江地方势力，“外示牢笼，阴行箝制”[46](p1)，严密防范和监视着浙军和夏超的一举一动。夏超假省议会自重，省议会则全力维持夏超的地位，多次就孙军军纪、军费等问题提出质问书。孙传芳因需要浙江的财源，不敢过分得罪省议会和自治派，跟卢氏一样，孙传芳多次宣称不干涉民政，允许继续制定自治法，但决不允许付诸实施。
各方都不反对自治而不愿将自治付诸实行，议会内外的政客乘机与各种军阀互相利用，造成自治运动旷日持久而又毫无成果，政客则从中自肥。第三届省议员的法定任期为三年，从1921年8月至1924年7月，把制宪的时间差不多扣足三年法定任期，充分体现了自私自利的心态，确实是“敷衍人民，并无如何诚意”[47]。制定自治法时，自治法会议经常因不足法定人数而开不成会议，使得原定于1925年元旦公布实施的《浙江省自治法》一拖再拖，直至1926年元旦才公布，较原定的时间整整晚了一年。其间，自治法会议两次休会，三次提请省议会延长会期，而省议会有请必应，一而再、再而三地同意延长自治法会期。个中原因，是因为《自治程序法》规定“自治筹备期内由省议会行使立法权”[15](p16)，省长张载阳已同意延长第三届省议员任期至新议会产生，故延长自治法会期一日，即把自治筹备期拖长一日，等于延长第三届省议员任期一日，可以继续享受省议员的一切待遇，何乐而不为？旷日持久的自治法会议已成为某些政客、议员渔利的工具，远离自治运动的初衷。
综观浙江自治运动的历史，笔者认为，前人关于运动失败的根本原因如“军阀扼杀自治”（该文，第170页）、“文人主张在军人武力面前的无效”、“控制浙省的‘军阀’缺乏实施省宪的诚意，不允浙人自治是浙省自治无果而终的症结”等（该文，第171-172页），不但“符合大家习惯的对‘军阀’的负面道德评判”（该文，第172页），而且符合历史实际，不宜轻易推翻。
【收稿日期】2002-06-25