全球治理2025：关键的转折点，本文主要内容关键词为：转折点论文,关键论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
节选自《全球治理2025：关键的转折点》
前言
美国国家情报委员会(NIC)与欧盟安全问题研究所(EUISS)协力出版了此份全球治理框架的长期远景评估。这两大机构的专业背景和经历使之能够确定塑造未来国际体系的主要趋势。自20世纪90年代中期以来，NIC已经出版了4辑《全球趋势》(Global Trends)报告。上一辑《全球趋势2025：转型后的世界》(Global Trends 2025:A Transformed World)于2008年年底出版，提出随着局势动荡日益加剧，而政府治理结构持续弱化，这两者之间的鸿沟进一步被扩大，因此世界即将出现惊人的变化。EUISS于2006年出版了第一部欧盟层面的报告《全球新谜题：2025年的欧盟将拥有怎样的世界？》(The New Global Puzzle:What World for the EU in 2025?)，探讨了影响国际体系演进的因素。该报告强调，一个多极化体系正在浮现，以新规则新机制来适应新的权力分布对维护国际和平与稳定是至关重要的。
美国与欧盟对国际事务的看法并非总是一致，但是它们拥有相同的基本价值观和战略利益，这是其他国际伙伴无法比拟的。要应对全球挑战，跨大西洋协约已明显力不从心。因此，需要进一步提高治理能力，解决政府治理中所面临的问题，加强与其他主要国家及国际组织的多边合作。尽管本报告并非从政策角度出发，但仍坚信全球挑战需要全球解决之道，正如在最近的金融危机中美国和欧盟所采取的多边合作方式解决问题。
本报告并未希图能够检视多边合作所面临的所有挑战，只是着重突出政府治理中存在的若干重要的治理鸿沟。因此本报告没有在广受关注的核扩散或网络安全方面进行深入剖析，相反，将焦点放在了国内冲突、能源管理、移民及生物科技上。虽然许多人都意识到以上这些方面正成为日益严峻的挑战，但我们认为其对国际秩序的长期影响仍未得到足够的认识。
《全球治理2025》报告是经过广泛咨询——包括来自巴西、中国、印度、日本、俄罗斯、南非及海湾地区（阿联酋）的政府官员、商界人士、非政府组织、智库领导人、媒体代表，综合分析提炼而成的成果。报告中的评论和见解具有高度多样性，充分体现了论争的丰富性，以及在调和各方利益和关于改革全球治理的不同观点时所面临的困难。大量知名专家对本次报告的成功出版，以及报告质量做出了卓越的贡献。美国大西洋理事会(the Atlantic Council of the US)与跨大西洋政策网络(the Transatlantic Policy Network)长期以来一直携手支持本研究项目。
《全球治理2025》在许多方面都体现出它的创新性。这是NIC第一次与非美国机构共同研究出版调查报告。本报告开启了未来基于共同利益之上开展合作项目的探索之路。
概要
全球治理指的是在国际层面上，对共同面临的问题所进行的集体管理，当前全球治理正处于一个发展的关键期。二战结束后建立起来的全球治理机制虽自建立之初便不断取得成功，但国际社会面临的新问题也是层出不穷，其复杂性远远超过国际组织和各国政府的应对能力。伴随着快速发展的全球化进程，国际体系所面临的风险已经使得原先的地区威胁膨胀到无法在该地区内部得到解决，且足以对全球安全与稳定构成威胁。本世纪之初，种族冲突、传染性疾病、恐怖主义，以及新一轮的全球挑战（包括气候变化、能源安全、食物与洁净水稀缺、国际移民潮、新技术）正逐渐来到舞台中央的聚光灯下。
快速全球化导致了三方面的主要影响，需要以更高效的全球治理应对之。独立，多年来一直是经济全球化的一个主要特征，然而中国、印度、巴西及其他高速发展的经济体的崛起已经将经济独立带上了一个新水平。气候变化和能源问题之间的多重联系、经济危机以及国家的脆弱性（将成为未来危机的结点）都昭示着今日国际挑战交互关联(interconnected)的本质。以上提及的许多问题都是国内和国际挑战互相交织在一起的。国内政治为国际合作设置了严苛的标准，并缩小了妥协的可能。
多极世界的发展趋势使未来10年实现全球治理的有效性变得更为复杂。新兴国家经济影响力不断扩张，这为它们带来了超越国界的政治影响力。实力的转移不仅是从老牌大国转向新兴国家，在一定程度上，也就是发展中国家，而且也逐渐转向了非国家主体。对于全球治理的不同预见和质疑通常都是基于西方的固有概念，这为有效应对日益增长的挑战设置了更多困难。
●巴西觉得有必要进行权力的重新分配，使之从发达国家向发展中国家转移。一些专家认为巴西倾向于建立以国家为中心的多边主义。
●作为国际行为主体，中国意识到了国际体系的本质缺陷和所面临的日益严峻的全球挑战，但却仍过多关注其国内问题。中国所面对的是近期形成的一个“更大的结构”，该结构将不同的制度和群体整合在一起。中国将二十国集团(G20)的成立视作一个进步，但仍质疑南北差距是否会继续阻碍包括经济合作在内的各方面合作。
●对于波斯湾地区的国家而言，最大的问题在于何种全球制度最具包容性，有助于权力共享。令这些国家感到遗憾的是，它们缺乏一个强有力的地区组织。
●印度认为现存的国际组织“完全不足以应对局势”，同时为“亚洲缺乏国际均势而难以维系稳定”感到担忧。在中国获得了地区优势的情况下，印度自感没有得到应有的重视，以至于不能在促进地区制度建设方面发挥充分的作用。
●俄罗斯专家认为，2025年的世界仍将由若干大国主宰，但跨国合作的机会将有所增加。俄罗斯担心的是“跨太平洋地区安全”问题。美国、欧洲和俄罗斯都希望开展更紧密的合作，而中国作为“最大的经济体”则将是世界变革过程中的重要因素。
●南非认为全球化加强了地区化，因为全球化抑制了单一全球政体的形成。南非所担忧的是全球化趋势中的失败者会远远多于获益者。
此外，当世界朝着多极化方向发展时，权力同样朝着非国家主体转移，它们会成为国际合作的中介或者是破坏者。从积极的角度看，在秩序重构和民众动员方面，跨国的非政府组织、市民社会、教会和其他宗教组织、跨国企业、其他商业组织以及各利益方的表现即便未能比国家更为有效，至少也是起到了同等作用，我们期望这一趋势能够保持下去。然而，敌对的非国家主体，如犯罪组织和恐怖主义网络，通过各种技术壮大了自己的实力，对国际安全造成严重威胁，并带来了混合式、系统性的风险。许多发展中国家在地区和全球层面的作用日益增强，但同时也一定程度上受制于非国家主体的缺乏，因为非国家主体能够帮助这些新崛起的国家更好地应对跨国挑战。
全球治理的总体机制在一定程度上已经做了调整，以适应新出现的国际问题，但这些调整并非有意识地主动而为，力度也不足以跟上变化的趋势。事实上，是在外在力量的驱使下才促成了这些机制调整，而非机制本身的自我完善。
由主要国家组成的非正式组织是非常有效的国际合作形式，如二十国集团，它旨在进一步促进地区合作，尤其是东亚地区，然而非正式组织并不能永久替代基于国际规则的、具有包容性的多边机制。多边机制能够提供公共产品，这是峰会、非国家主体和地区合作框架所不能做到的，同时后者的合作也缺乏可靠的方式。各方都强调，决议应该具备普遍合法性，规则应该保证各方采取互惠的行为，并需要共同协商解决争端和民事侵权（如贸易争端）问题。
我们对多边和多元治理框架进行了评估，虽然这些框架具有灵活性，但由于缺乏广泛的制度改革和创新，仍无法适应日益增加的跨国和全球挑战。未来几十年内，当前机制的协调能力会被分散到全球秩序所面临的各种具体问题之中。
众多研究表明，许多低收入发展中国家将益发脆弱，且可能爆发更多冲突，尤其是那些尚未实现国内完全和平的国家。任何达到埃塞俄比亚、孟加拉国、巴基斯坦或尼日利亚人口规模的人口大国，其国内冲突或彻底崩溃将超过国际冲突调停能力。阿富汗人口大约为2800万人，伊拉克为3000万人，它们都是人口大国危机管理中的突出案例，并证明这一危机极具挑战。
针对脆弱国家所需的人道主义和维和帮助，地区组织几乎没能进行任何大规模的回应行动。虽然崛起的新兴国家能够加强自身的国家政治和经济参与度——这也是它们日益增长的全球利益的诉求，但它们对改善国家脆弱性将会导致的结果一直心存顾虑。
例如，预防冲突通常需要直接的政治干预，甚或是威胁，并可能最后诉诸武力干预。由于考虑到可能干涉他国主权，防止冲突的努力经常会遭到拒绝和拖延。新兴国家中许多专家认为，其政府将会保持警惕，防范由“西方”意识形态主导的干预。
另一类问题包括能源、食品和水资源管理，如果不进行治理创新，依靠现有机制无法有效应对。相互关联的国际事务，特别是人道主义危机，总是由单个国际组织采取回应措施，却没有一个整体框架机制来协调互相影响的食物、水资源和能源问题。考虑到这些资源日益稀缺将对开放的国际体系造成的严重影响，目前全球所面临的问题这些都属于高风险危机。主要大国为了确保本国的供应互相展开资源竞争，而这将破坏其他地区的合作。此外，资源稀缺对贫困国家影响更甚，导致国内或国际冲突，最终影响地区稳定。
诸如移民问题、开放北极、生物科技革命潜在的风险等目前尚不尖锐的问题很可能变得日益严峻，并需要进行更高层次的合作加以应对。就这些问题上进行多边合作相当困难，因为它们关系到更多干预性的措施。在目前情况下，由于这些问题的危害性并未完全暴露，因此要就此开展广泛合作尤为困难。
可能的未来
在报告的主体部分，我们设置了一些“虚构”的可能性，这其中包含的多层次多样化的政府治理框架能够应对日益增加的跨国及全球性挑战。这些可能的景象展现了未来15年可能出现的一系列情况。下面我们将简要阐明国际体系在面对新挑战时的主要发展轨迹。我们相信，如不改革全球治理体系，则其所带来的风险必将积重难返。今日自动挑战危机，可能使系统激发出更大的创新和变革的动力。相反，始终不作为则最终导致风险的全面爆发和系统的彻底崩溃。
未来情境一：维持现状，得过且过
这是未来若干年最有可能出现的情形。即便国际社会联合行动较为迟缓，也不会有任何一项危机突然恶化，直接威胁国际安定。当前，国际社会总是依靠临时制定的合作框架或机制来应对突发的危机。正式的合作机制在很大程度上仍未进行改革，对此，西方国家应该承担更多“全球治理”的任务，因为发展中国家还在忙于处理本国内部的种种危机。然而，这种情境是不可长期持续的，因为它是建立在不爆发不可控危机的前提下的。
未来情境二：碎片化
发达国家和地区试图与外部世界隔绝，以避免威胁的降临。亚洲建立起经济上自给自足的地区秩序。全球通讯保证了全球化不会消亡，但是其速度将会大大减缓。欧洲将注意力转向内部，日益下降的生活标准激起了欧洲民众的不满情绪，各国政府只能疲于应付这一内部矛盾。美国的生产力得到提高，使之处于较为有利的地位；然而如不解决预算缺口和长期债务问题，美国仍将面临着财政吃紧的困境。
未来情境三：欧洲的集体回归
在此情境中，国际体系面临着更严重的威胁，极有可能是日益加剧的环境灾害或危机蔓延而导致的冲突，这将促进更广泛的国际合作，以解决这些全球性问题。对国际体系进行重大改革成为可能。虽然与前两种情境相比，第三种情境在近期出现的可能性较小，但是就长远来看，这一可能的情境或许是最佳结局——振兴全面合作的国际体系，应对所有国际问题。美国掌握更多的权力，中国、印度分担更多的责任，欧盟扮演更重要的国际角色。经过长期磨合，国际社会逐步协调，最终弹奏出一曲和谐之声，从而缩小了经济鸿沟与人均收入差别。
未来情境四：游戏现实——冲突压倒合作
这是最不可能出现的状况，但是可能性依旧存在。由于国内冲突频现，尤其是新兴国家内部的冲突，国际体系更是危机四伏。民族主义的压力成为中产阶级创造“美好人生”的动力，也成为了全球治理的障碍。美中两国关系紧张，金砖四国之间争夺资源和“客户”的竞争日趋激烈。中东核武器军备竞赛也损害了全球发展的美好前景。怀疑和紧张局势使得全球机制改革希望渺茫。各地区，尤其是亚洲，所做的努力刚刚萌芽，也被扼杀在了摇篮里。
全球治理简介
本报告中所用“全球治理”一词包括应对国际问题的集体行动所涉及的所有机制、领域、过程、合作以及合作网络。这一定义涵盖了一切正式和非正式计划，以及跨国事务中非国家行为体所扮演的角色。地区合作也被视作全球治理的一个要素，因此地区合作的贡献也相应增加。各国治理各有不同，这就意味着全球治理也包括了君主制国家和等级制政体国家。全球治理不等同于世界政府，在可以预见的未来世界政府这种形式是不可能出现的，甚至永远都不会出现。
全球治理，即集体管理国际社会共同面临的问题，正处于关键的转折点。虽然自二战结束以来，全球治理已经取得了一定的成功，但是国际议程上各种新问题层出不穷，其复杂性超出了国际组织和各国政府的治理能力。权力的转移同样使全球治理变得更具挑战。
国际合作机制及其覆盖的领域已经得到了一定的完善和改进，以适应国际形势发展的新需求。如果说，尚未建立起新的合作框架，那么至少已经制定了一系列新的应对方案。若全球治理的结构和过程不能与国际体系内部的权力均势的发展变化保持一致，那么就有被边缘化，甚至被抛弃的危险。新兴大国对当前的机制设置持怀疑态度，质疑其偏袒现有大国的利益。在国际局势起伏不定的情况下，缺乏令各国都满意的合作框架会加剧混乱的程度，加速不稳定因素的散播。新老挑战交织在一起，对合作解决国际问题提出了新要求：需要开展更多的国际合作和具有创新性的解决之道。这在很大程度上依赖于领导力和政治意愿。
20世纪后期的国际协作机制
维护国际和平与安全是二战后联合国的核心任务。联合国安理会会同所有主要大国承担着这一重任。联合国不间断地部署维和行动，在发生内战的国家监督和平计划，保证地区稳定。布雷顿森林体系的建立有效维护了金融与货币稳定，依托美元作为国际兑换和储备货币，使遭到战争重创的经济得以重建。这两大国际机制各解决需要的问题，并对冷战后的世界做出了巨大贡献。
虽然冷战时期两个超级大国所支持的小规模“代理人战争”（proxy war，大国为小国提供军事、经济、政治等方面的帮助，支持其与其他的国家开战）不断，也发生了一些残暴的地区冲突，但并没有发生过可与一战、二战相提并论的大规模战争。尽管数百万人仍饱受战争或冲突的影响，但是冲突数量已经有所下降。面对着核战争与核扩散的威胁，核国家及无核国家都支持一项全球性防止核武器扩散的合约——《核不扩散条约》；美国和俄罗斯也多次协商，签订合约减少各自核武器军工厂及武器装备的数量。
在经济方面，关贸总协定和世贸组织承诺的贸易自由化创造了低关税和开放市场，促进各国分享繁荣，避免因政治冲突导致的保护主义，从而使全球获益。
随着合作范围的扩大，我们的期待也随着提高，尤其对全球化促进各国互动的推动作用寄予厚望。每个机构都聚焦于一些具体问题，这是全球治理的一个发展趋势。然而这导致的后果就是，国际体系的运作成效面临着若干严峻的挑战，如“管理幅度”(span of control)狭窄、高度垂直的“烟管式”(stovepipes)体制、“战略失察”等问题。
第一章 扩大议程、提升能力
随着全球化的加速，国际体系所面临的风险在扩大，以往地区化的威胁如今已经溢出地区范围，成为威胁全球安全和稳定的潜在风险。本世纪之初，诸如民族冲突、传染性疾病、恐怖主义以及新一代的全球性挑战，包括气候变化、能源安全、食品和水资源匮乏、国际移民潮、新技术，陆续登上国际舞台，成为瞩目的焦点。虽然多边论坛已经就以上这些问题讨论了20多年，但由于这些问题具有继续在全球扩散的可能，因此在全球化背景下其重要性仍在不断增加。
●本世纪头10年的开场白是纽约双子塔和五角大楼遇袭，由此打击跨国恐怖主义被列入国际议程。应对非传统武器的扩散和使用成为新的紧急任务。和平行动的范围也更广泛，例如解决冲突的根本原因。
●气候变化已经不仅限于环境政治的讨论范畴，成为全球政治、经济与安全讨论的主题和多边合作的新焦点。
●近期，经济危机正在逐渐复苏，这益发凸现了在西方国家疲软的情况下，发展中国家对重振全球经济的重要性，尤其是中国。
●中国和印度作为世界经济发动机崛起于世，同时它们对于能源和商品的需求也日益增长，这是导致能源政策和其他资源问题在国际事务中处于优先地位的原因之一。
●生物技术和纳米技术是促进发展的潜在动力，例如在医疗卫生领域，但若被邪恶势力利用，则也会带来前所未有的危险。尽管转基因在解决粮食和人口老龄化问题上可谓是一大突破，但它同时也导致了深刻的伦理困境。
风险的复杂性对全球治理提出新要求
这些问题，加之那些长期存在的问题，共同造成的影响日积月累，最终改变了国际社会所面临的挑战的规模和本质。迅速全球化的三大特征要求采取更为有效的全球治理，这三大特征分别是：相互依存加深、相互关联的问题增多、国内政治与国际事务互渗性更强。与此同时，技术的快速发展为公民社会主体，如非政府组织，敲响了警钟，提醒它们必须直面新的挑战与合作需求，从而才能在国际社会中扮演更强大的角色。
相互依存早已成为经济全球化的一个重要特征，然而中国、印度、巴西及其他快速发展的经济体的崛起使各国经济上的相互依存达到了一个新高度。发达国家在新兴经济体发展离岸生产和商业服务外包，以及新兴经济体经济交换规模的提升，实现了贸易和投资的模式多样化，导致价值链分散到了不同国家和大陆。新兴国家积累了巨大的外汇储备，尤其是中国，这使得赤字国家的债务如吹气球般膨胀起来，特别是美国。新兴国家通过对美国出口获利。其他因素包括发达国家因严峻的金融危机造成的结构性失衡，从而阻碍了增长，信用下降，个人消费抑制。美国、中国、欧盟以及其他国家的货币和财政政策的互相关联性越来越强。宏观经济方面的合作是全球经济复苏的必然需求。
气候变化问题中多种关联，经济危机以及国家的脆弱性，这些都有可能成为未来风险的集中爆发点，体现了今日国际议程所面临挑战的相互关联的本质。一个问题能够触发其他问题的爆发，这是一种瀑布效应，就如能源价格对经济复苏前景的潜在影响。各种问题互相关联，纠缠在一起就产生了新的挑战，并增加了传统挑战的复杂性，使其更难以应对。
●日益增长的能源需求推动了食品价格的上涨。与此同时，许多贫困国家人口激增，气候变化又严重威胁到其农业生产，这使得国际脆弱性愈发突出。
●技术进步和地缘政治的动荡不安对作为发达国家支柱的电子和能源基础设施提出了更高的要求，需要在保护和适应性方面予以更多关注。
●对能源供应安全的担忧，也包括对能源需求的关切，可能导致有损于环境和投资的政策出台。对国内化石燃料储备或国外长期供应的严重依赖使得各国不可能积极投资可再生能源，进而加剧了温室气体的排放。价格的不确定性压制了对勘探和运输基础设施的投资，这将造成未来10年内能源供应的短缺。
上述许多问题都牵涉到国内政治与国际事务的互渗性。例如，金融危机的根本原因就包含了国内外双重因素。国家本身倾向于鼓励实行宽松的信贷政策，而来自于新兴经济体的资本又使得国家逐渐放松了对个人贷款的监督。紧接着在一些发达国家，危机、公共赤字和债务的管理，以及中国和其他新兴经济体刺激国内需求的措施都成了其国内决策所要考虑的、具有全球意义的重要因素。
气候变化是国内外事务互渗的另一个佐证，需要引起各国及国际社会的普遍重视。温室气体排放大国，如美国、中国，及欧盟国家，它们的国内能源和环境政策将对国际社会产生直接影响，因为这些国家对于大气层中温室气体的存量以及气候变化的模式起着决定性作用，它们的决策可能给最易感的国家带来极为严重的后果。
国内政策严重制约了国际合作，压缩了各国协商让步的空间。例如在最近举行的哥本哈根气候峰会上，国内政策导致许多与会国家在减少温室气体排放问题上态度含混。另一个例证则是俄罗斯对其最大的能源公司加强政治管制，并更为关注该国的投资法律及安全，这些都阻碍、甚至破坏了欧盟与俄罗斯的能源和经济合作。
未来几年，可以预见伴随着人口老龄化，发达国家将面临经济增速放缓，公众的注意力也将日益转向国内政策。在此情况下，公众将会更为关注就业和福利，几乎没有多余的精力投入到其他的长期需求，如治理多样化社会，环境可持续发展，或国际平等与合法性问题。许多专家认为俄罗斯和中国的民族主义倾向处于上升态势，而欧盟国家和美国都无法抵御这一趋势。这同时也使得在多边论坛中各国的立场越来越无法兼容。这一切很有可能使世界陷入一个恶性循环：无效的全球治理、各国理念分道扬镳、民族主义情绪激烈的公共辩论导致各国之间关系更为紧张。
第二章 权力转移使全球治理复杂化
世界朝着多极化方向发展的趋势使未来10年实现有效全球治理的前景更为复杂。20世纪后半叶，美国塑造了国际秩序，充分反映了美国以自由市场和民主为特征的自由主义世界观。美国高估了全球公共品的供给，如货币的稳定、开放贸易的路径。尤其是冷战结束后，欧盟寻求对外输出其地区一体化和主权共享的模式，并在全球治理和优先性方面设计了一套独特的话语体系。
如今，美国和欧盟作为政治领袖的合法性与公信力已经遭到新兴大国以及大批国际组织的公开质疑。部分原因是因为各国认为在真正转变为多极化世界之前，美国和欧盟在提供公共品的过程中存在着一定缺陷，例如不能保证经济稳定；并且它们还认为，在诸如贸易、气候变化等国际事务中，也存在着美国、欧盟与其他国家利益不平等的情况。同时，新兴大国的经济扩展一并提高了它们的政治影响力。如今，人们可以探讨现代性的其他定义。开放资本市场的益处并没有在全球范围得到充分的分享，甚至是处在贸易前沿的地区和国家也未必完全享受到了开放资本市场带来的积极效应，产业政策愈加模糊，尤其是在新兴经济体国家内。今日的跨国体系中越来越多的国家正在扮演着举足轻重的角色。在这些国家中，尽管在经济模式和意识形态方面大相径庭，但却都是解决国际问题不可或缺的力量。
权力不仅从既成大国转向冉冉升起的新兴大国，在某种程度上说，也转向了发展中国家和非国家行为体——它们扮演着国际合作促进者或干扰者的角色。从积极的角度看，跨国非政府组织、公民社会团体、教会以及其他一些宗教组织、多国合作、其他商业团体、利益集团都越来越活跃地参与到政策制定、公共利益诉求和向国际社会施压的过程中去。然而，心怀敌意的非国家行为体，如犯罪组织、恐怖主义网络等，都通过使用新技术提升了自身实力，它们对国际安全构成了严重的威胁，并导致了复杂的系统性风险。
此外，国有和国家控股的企业以及主权财富基金，尤其是中国和俄罗斯的主权基金，在全球治理中的作用也日渐增强。这些行为体背后有着政治和经济的双重考量，是传统的国际行为体分类中所没有的。
多极化将提升还是损害多边主义？
多边体系日渐成型，全球和地区的核心行为体对于主权、多边主义与合法性有着不同的看法，这一差异通常源自于它们各自不同的历史经验。重视不同观点对于培育多领域的国际合作至关重要。
地区和全球机制内存在不同的优先考虑事务，多样化的优先权设置可能带来的风险是，使主要行为体之间产生较大分歧，从而阻碍多边机制的运作。
许多专家都认为，主权仍是无法超越的。重新强调主权对于全球治理有着重要的意义。国际性行为实体能够在何种程度实行其代表权力，以及以何种目的实行这一权力，这一问题有待进一步探讨。国际社会或国际机制是否能挑战，或超越国家主权对其内政事务所拥有的权威之上？如果可以，那么又是在何种条件之下形成这样的挑战或超越的？这也是一个亟待解决的问题。
到目前为止，在分享主权方面欧盟拥有最先进的实践经验，其独特的地区一体化模式成功地将后社会主义体系转型为更大规模的地区秩序。其他主要的全球行为体则在实行制规权代表制方面都表现得犹豫不决，更不用说将管辖权移交至一个统一的国际实体，或在集体决策的模式下分享主权。美国、俄罗斯、中国和印度的国内政治体系存在巨大差异，其他国家则对全球治理机制一直心存疑虑，担心这会损害其主权独立。然而，它们对全球治理的态度又会因具体事件而有所不同。
总而言之，主要大国都支持国际合作和监管的这一新模式，因为它们认为这代表了它们的利益，或至少不会直接损害它们的利益。有核国家乐意看到国际原子能机构拥有直接进入无核国家调查其核设施的特权。然而，一旦条约可能限制其自身行为的比较优势，或使之置身于强势竞争中，如能源政策或禁止拥有某类武器，各国就会对签订条约顾虑重重。但是这样选择性的加入最终使这一模式陷入了困境，因为加入的动机同样会导致更大规模的退出机制或合约。
在一个更加多样化的国际体系中，最重要的问题是如何调和各主要大国及多边合作框架内的小国组织的利益和观点。参与者感到，必须设定一个先决条件，该体系才能得到所有利益相关方的信任，它们将承诺参与集体行动，并承认在需要的情况下，国际机构享有超越其内政主权的特权。
价值观或原则上的分歧也将影响多边合作的前景。例如，虽然美国和欧盟的立场及政策并非总是一致的，但其推动民主、人权的目标及其国内治理中所体现的核心价值观在其外交政策中都得到了广泛的体现。中国和俄罗斯等主要大国大力支持大批新兴国家和发展中国家，它们重新阐释了人权，并对在关键领域遭到的指责和限制大为不快。印度是世界上最大的民主国家，拥有不结盟的政治传统，在外交上奉行民族主义立场。另一新兴大国巴西则相当谨慎，以免给其他国家留下输出价值观和干涉他国内政的印象。
未来10年内，平衡这些不同的观念，以促进在世界和平、稳定和安全方面的合作，将对各国以及相关治理模式提出巨大考验。需要根据参与各方的意见继续探索合作的新方式，但新兴大国也应承担更多的责任。许多新兴大国非常关心国际和地区稳定，因为唯此它们才能更好地寻求发展。例如，印度、巴基斯坦和孟加拉国一直以来都是联合国维和部队的主要成员，而中国和巴西在维和行动中的参与度也逐年增加。这些国家和其他一些新兴国家或已在联合国授权的多边维和行动中扮演着关键性的角色，为冲突地区的稳定与长期和平积极贡献力量。
协调差异从而培育合作机制，唯此才能缓解多边合作框架所面临的包容性与效率之间的矛盾。这切中了合法性问题的要害，合法性正是新兴大国参与讨论的更广泛的多边合作中最重要的，却一直悬而未决的议题。
许多国家都认为，在可预见的未来，公正平等地分配义务和责任将成为一项持续的任务。因为一些主要的新兴大国（中国和印度）就人均而言，仍属于相对贫困的国家，其国内优先事务设置的不同导致对公正平等有着与发达国家不同的评估标准。这一点已经在发达国家和发展中国家就气候变化和贸易的谈判中有所体现。
对全球治理的不同认识
“全球治理”这一词汇被视为源自西方的概念，各国对这一概念有着不同的认识和质疑，因此有效应对日益增长的挑战也变得越来越困难。各国理解中的全球治理分别是这样的：
巴西 南北关系和权力的重新分配——即从发达国家转移至发展中国家，这些都是巴西展望未来外交时最为关注的问题。专家认为巴西倾向于旧式的多边主义，即基于主权国家的多边合作，排斥非国家行为主体的参与。尽管如此，与全球治理相关的各项问题开始成为巴西政府关心的头等大事，对于气候变化的公共讨论是其中之一。
中国 许多中国人认识到日益严峻的全球挑战和国际体系的“根本性”缺陷，但却仍将关注点放在国内问题上。中国设想未来能够建立一个“更庞大的结构体系”，将近年来成立的各个组织和机构整合到一起。在它看来，二十国集团的出现是迈向整合的坚实一步，但它也仍质疑南北差距会在包括经济在内的各项问题中阻碍国际合作。
印度 印度认为现存的国际组织都存在“严重不足”，并担忧“亚洲缺乏保障稳定的内部均势”。同时，考虑到中国在该地区的压倒性优势，印度自忖在建立亚洲地区机制方面尚并不能确保自身的有利地位。一些人害怕由“西方”建立起的体系，即以民主，法制为主要特征的体系，可能因为“东方”的崛起而受到冲击。
日本 许多日本人认为，治理鸿沟更多是政治领导的问题，而非“治理形态或结构”。一些人提出质疑，官僚作风盛行的正式国际合作机制是否能够起效。同时，日本人感到二十国集团需要更紧密的政治相关性。许多人强调，在改革国际组织之前应首先加强国家和地区的合作途径。许多日本人担心东亚缺乏地区合作框架，尤其是在安全问题上，并提出日本应该在地区合作中扮演更活跃积极的角色。
俄罗斯 虽然有人预期跨国商业的影响力将增加跨国合作的机会，但俄罗斯专家称，到2025年，世界仍将由超级大国主宰。令俄罗斯人担忧的问题是“跨太平洋安全”。美国、欧洲和俄罗斯仍有可能走得更近，而“拥有最大经济规模的”中国将是改变世界的重要因素。
南非 南非人认为全球化加强了区域化，压制了单一全球政体的出现。他们担心的则是，全球化过程中的失败者会远远超过胜利者。二十国集团中鲜有非洲国家代表。对于非洲人民而言，联合国依旧是唯一“合法的”全球机构。
阿联酋 对于波斯湾地区的参与者而言，最关键的问题是何种全球机制最能创造包容性的权利共享。需要创建一个合作框架或机制以整合能源生产者和消费者的“权利”。一些人对本地区的民主化缺乏西方支持感到失望。
第三章 调整中的成功案例
非正式组织的出现
当今，全球治理创新的一个显著特点就在于峰会级别的会晤频繁出现，并不局限于全球或者区域机制。以八国集团和二十国集团为代表的非正式组织已深入地影响了全球治理的运作方式，它们尤其关注国家在制定政策方面的网络化协调及其产生的结果。八国集团和二十国集团等非正式组织所作的决策虽带有政治色彩，但却不具约束性。因此，这些非正式组织不太可能与联合国或布雷顿森林体系等主导一国决策和政策制定的框架相比肩。然而，昔日传统的国家决策机制在这样一个多元化的世界中正经历着变革，国家需要探索新的方式来共同分担全球治理中的风险。在这种背景下，非正式组织就提供了一个研究全球治理的新视角。
随着在20世纪70年代中期建立的七国集团在1998年扩员成为八国集团，一系列新的非正式组织在过去的几年间相继建立，以应对国际政治议程中出现的新议题。在这其中，二十国集团以其众多的成员和广泛的议程成为了焦点。在环境领域，2007年建立的主要排放国论坛(The Major Emitter Forum)在2009年更名为主要经济体论坛(The Major Economies Forum)，旨在应对气候变化问题。除此之外，金砖四国领导人于2009年在俄罗斯召开首届峰会，之后2010年在巴西召开了第二届峰会，并宣布今年将在中国举办第三届峰会。
从八国集团的运作来看，它的角色更多在于解决专门问题。在这个由8个志同道合的国家组成的小型俱乐部内，只要它们愿意积极调动资源，就能促使问题顺利解决。具体而言，八国集团依旧是一个高效运作的平台，不仅能融汇各种观念，而且致力于扩大这些观念的影响，比如为二十国集团提供讨论的议题等。同时，它还鼓励相关国家积极参与议程的落实。或许，八国集团模式将成为全球治理中国际社会对金砖四国模式的一个反思。目前，金砖四国的系列峰会之所以引人注目，在于其仅仅反对现有的不合理的国际规制，而不是和其他主要行为体一起倡导落实新规制。而且，考虑到在未来20年中，金砖四国在政治和经济上截然不同的发展道路，这一非正式组织的生命力还有待验证。
随着非正式组织的发展，其面临的挑战就在于如何建立不同模式以反映竞争性的地缘政治关系。这一种发展趋势将使峰会外交的目的黯然失色。非正式组织的发展反映了国际社会的两个基本需求：第一，需要促成集体领导来共同解决正式的多边机制所无法应对的问题；第二，需要反映国际格局的动态平衡。但是，由于世界的发展越来越呈现出异质性，非正式组织所隐含的两个基本需求其实并不能完全满足。非正式组织在跨领域谈判（比如，气候变化）中出现的冲突和在世界经济复苏方式上存在的分歧就反映了共同解决问题的承诺和各国政治议程侧重点不同之间的显著差距。
在这样的背景下，非正式组织内部的凝聚力和组织间的一致性是促使其有效运行的关键。这既需要强有力的协调，又需要国家和跨政府层面的会议协调人的努力，来确保在不同模式中国家政策的连贯性。正如一位欧洲问题学者所言：“国际社会中存在着机制达尔文主义，机制的发展也遵循适者生存的法则。”
在很大程度上，非正式组织的运行需要与正式的多边机制间建立合作关系。就好像二十国集团在应对全球金融危机时的出色表现一样，非正式组织越来越多地在重要的全球问题上和正式的国际组织相互合作，成为了全球治理议程设置中一个不可或缺的参与者。同时，二十国集团和国际货币基金组织、世界银行携手合作，比如，确立峰会议程，监督相关国家的政策落实，对深陷危机的国家提供财政支持，确保粮食安全等。非正式组织也能成为不同组织间的联络者。在能源领域，二十国集团促成了包括国际原子能机构、欧佩克、经济合作和发展组织以及世界银行等不同机构在内的密切合作。此外，非政府组织的峰会决策能促使机制改革。二十国集团就曾引导了金融稳定论坛(Financial Stability Forum)向金融稳定委员会(Financial Stability Board)的过渡。同时，二十国集团还一直致力于实现国际货币基金组织渐进式的改革。
非正式组织，比如八国集团，在扩充其先前制定的政治议程上显示出了灵活性和前瞻性。自2008年后，二十国集团的政治议程也逐渐扩大，在匹兹堡峰会上成员国一致同意确立“可持续和平衡框架”的议题。但是，二十国集团是否能承担起议题扩大后的职责，成为非正式全球治理中的核心，依旧存在争议。在许多观察家看来，二十国集团在应对扩大了的议题时，将面临“能力赤字”的问题。二十国集团的基础架构并不能有效处理议题扩大后出现的庞杂信息，同时，也无力与国家层面的组织共同竞争。但是，随着全球问题日趋紧迫，各国之间的共同利益将不仅仅限于恢复全球经济，二十国集团进一步扩大议题是大势所趋。
当非正式组织的规模太小时，比如八国集团，其合法性就容易受到置疑。成员数量有限意味着在制定政治决策时，实际参加的成员可能并不包括真正受到影响的那些国家。八国集团在这一点上就受到了集团外的大多数发展中国家和区域性大国的诟病。当非正式组织的规模相对较大时，比如二十国集团，国际社会就会质疑其内在的凝聚力和达成协议、落实政策的能力。其合法性依旧受到集团外国家的质疑。一位南非学者认为，“与其预测二十国集团在2025年会如何发展，还不如审视其存在的可信度与合法性问题……如何确保集团之外的国家的意见能得到充分考虑，同时又不削弱其决策能力？二十国集团该如何捍卫低收入国家和发展中国家的利益？我对此表示悲观。”
当然，国际社会对如何改进非正式组织的决策程序提供了不少有价值的意见，比如，加强辅助政治领导人的协调人团队建设，就特定问题在现存的多边机制内建立支持体系和深化继任主席与前任主席间的合作等。各国领导人之间可延长会议的期限，充分探讨相关问题，促使最终的协议以具体的条款和安排落实，而不是空有口头承诺。
非国家行为体的涌现
参与报告撰写的学者一致认为，国家无法单独应对全球性挑战，跨国问题也无法依靠政府自身来解决。通常，政府缺乏相应的专家、资源和必要的合法性来处理一个影响涉及多方的问题。非国家行为体在全球治理的“需求”和“供给”方面扮演了一个重要角色。它们致力于全球治理议程设计，积极参与决策施行。
在国际社会和多边机制所面临的挑战日趋复杂的情况下，非国家行为体的出现至关重要。诸如气候变化、疾病传播或者技术扩散等不断变化中的治理议程需要国际社会拥有快速的应变能力进行有效应对。
对全球治理贡献卓著的非国家行为体范围广泛，除跨国非政府组织(NGO)、专家网络之外，还有公民社会团体、跨国公司和商业联盟。私人慈善机构通常联合商业与公民社会倡导者或者与政府机构合作，在诸如医疗卫生和教育等领域中发挥作用。
大众传媒领域的革新——互联网的诞生和广泛使用——推动了公民社会团体和公众舆论在全球治理的议程设置中发挥重要影响。一位来自迪拜智库的经济学家这样评价道：“当原苏联解体后，人们认为世界上只有一个超级大国了。但事实上，我们依旧生活在两个超级大国的主导下：美国和公众舆论。”
随着跨国挑战日益严峻，其在全球治理议程上的位置也日趋醒目，非国家行为体处在了应对挑战的前沿，积极推动现有机构的改革。它们与主权国家的地位渐趋平等，只是在塑造议题和动员公民方面缺乏国家的权威性，但至少这是未来我们所期望的发展趋势。国际刑事法庭的建立和《禁止地雷公约》的签署都是由公民社会团体先行倡议，之后得到了相关国家的支持。这些由非国家行为体发起的运动突破了联合国现有的机制框架，也超越了美国和俄罗斯等国的反对。在全球医疗卫生领域，国家和非国家行为体共同掀起了一场声势浩大的改革，呼吁全球抗艾滋病、肺结核和疟疾基金和全球治理的新机制，比如联合国艾滋病规划署，接纳非政府组织的参与。以比尔和梅琳达·盖茨基金会为代表的慈善机构经常活跃在这一领域。跨国倡议网络和压力集团也积极参与其他议题的塑造，例如，落实2000年提出的《联合国千年发展目标》。
非国家行为体除了作为议程设置者之外，还是知识与专业技术的主要来源。以政府间气候变化专门委员会(IPCC)为例。作为一个政府间的科研机构，政府间气候变化专门委员会汇聚了来自世界各国的科学家，致力于评估气候变化的进程和影响。专业技术已成为政府决策的依据。从管理技术革新带来的影响到食品安全问题，都需要专业技术予以指导。在公共卫生领域，来自科研机构的意见至关重要。比如，世界卫生组织建立了全球疾病爆发预警和应对网络，全球60多个国家的140个机构参与其中，旨在共同发现和应对疾病的爆发，同时对国内和国际机构发出预警。目前，源于非政府组织渠道的信息和知识主要集中在和平与安全领域。在这一领域中，非政府组织依赖其丰富经验进行决策，在预防冲突发生和建设和平方面发挥了主导作用。要在全球范围内制定统一的规制和标准，根本就在于知识的收集和分享。如今，国际组织为建立全球统一标准和规制的努力正日益与私人部门和公民社会的行为趋同。多边利益相关者之间的合作，比如商业领袖、非政府组织和公共机构等，正成为全球统一标准设置过程中的一个亮点。通过密切的合作，一些重要的倡议得以落实，比如，增强以煤矿等资源开采为代表的敏感产业的操作透明性。在环境领域，非政府行为体通过资格认证项目（由森林管理委员会和海洋管理委员会执行）在标准建立方面开创出了新的局面。这一项目得到了国家和国际相关组织的大力支持。
展望未来，机遇存在于国家和非国家行为体之间的互动中。首先，传统和新兴的政策议题皆能从非国家行为体的参与中受益匪浅。非国家行为体，作为标准设置的合作方，既能监督政策的实施，又能提供专家意见和特定领域的经验。这些特定领域包括生物安全和生物技术安全、全球医疗卫生体系、绿色技术转让、应对气候变暖、管理人道主义危机和全球移民等。其次，多边利益相关者之间的合作已经得到了许多发达国家政府机构和非政府组织的支持。但是，这一合作模式在发展中国家并未得到认可。发展中国家应加大对地方治理的关注，在合作的早期阶段鼓励多方参与，拓宽这一合作模式的发展前景。再者，全球治理的有效性须有明晰的准则、目标和负责任的监督机制。因此，这就需要公共机构在国际和国家层面上频繁互动，形成共享的目标和切实可行的准则。
第四章 不确定的未来
全球治理中初露端倪的问题
目前，国际社会中出现了一些特殊的问题，这些问题即使是依靠协调一致的多边努力也鲜有成功。这些问题包括移民问题、北极现状、生物技术革命等。
●在二战后的多边机制中，移民问题始终处于一个被边缘化的地位。这凸显出了该问题的争议性，而非国际社会的漠视。任何对该问题的忽视将会对民族国家控制边界的特权形成挑战。伴随着经济因素成为吸引移民的关键，移民问题只会朝着跨国问题的方向发展。
●气候变化使得北极地区的现状日益引起国际社会的关注。地区合作已走上正轨，但是在控制环境进一步恶化和加强跨国合作方面仍需要国际社会更多的努力。
●如同北极问题，生物技术的出现也是一个新兴的问题。因为在这一领域，生物技术的革新和对未知领域的探究已超越了单纯的利与弊，需根据后果再做定夺。由于非国家行为体将积极影响新技术的研究，实现多边合作将困难重重。
移民问题既能将加强各国间的经济依存，又能缓解各国间不平衡的人口压力。随着经济的快速发展，新兴国家无疑将凭借诱人的经济机遇吸引越来越多的移民。然而，移民也可能成为社会不稳定的因素，造成全球化的紧张态势，加深由其他社会因素引发的危机。
由于移民的动向日趋复杂，许多国家将面临突然出现的种族多元化；其他一些目标国，比如美国，则见证了移民浪潮的到来彻底改变了其未来人口发展的轨迹。对于许多发展中国家而言，最终的结果是人才流失，给其未来的经济发展蒙上了阴影。不过，自1990年起，发展中国家中国际汇款的数量急剧增加，这些汇款被广泛视作最有效的“外国援助”。
国际社会针对移民问题的合作寥寥无几，考虑到主权因素，要实现全面合作的障碍依旧不少。然而，缺乏治理的框架意味着在根本上缺乏问题的发现途径，包括与之相关的人道主义关注。对移民问题莫衷一是将会带来巨大的政治和社会风险。移民问题极易诱发跨国冲突，同时也是全球化浪潮中一个颇具争议的议题。
由移民问题引发的一系列挑战将主要出现在新兴国家和失败国家中。新兴国家凭借其经济发展潜力将成为移民的首选目标，但是由此将导致社会多元化，不可避免地产生复杂的社会矛盾。然而，大量输出移民的贫困国家也没有能力控制本国公民移居国外。因此，一些国家早就出现了劳动力极度缺乏的问题。在其他国家中，即使是一些相对富裕的国家，随着移民数量的增多，种族间潜在冲突的隐患一直存在。
北极地区因气候变暖将实现通航被视为一场多边合作和竞争与冲突共存的较量。气候变暖和技术突破将为该地区的资源开发利用和经济活动创造更多的机会，当然也埋下了竞争的导火线。北极地区的治理方式也检验了国际社会解决主权争端，促进适用于相关海域、海床的国际法建设和避免该区域军事化的决心。应对北极地区开放所带来的挑战需要适宜的治理机制。考虑到各国不同的利益诉求和挑战的本质，治理机制将更趋灵活性和针对性，而非囊括了方方面面的固定条约。
目前，国际社会缺乏综合科技、工业和政府决策方面的有效措施来减少生物技术革命所带来的风险。新行为体的出现和生物技术的可得性增大了生化恐怖主义的威胁。炭疽病、肉毒杆菌毒素已对国际社会产生了严重影响。同时，通过重组人类基因以获得更具进攻性的能力将是未来社会必须正视的一个问题。正是获得技术的成本急剧下降使得黑客群体更容易掌握这些生物技术，技术的传播也可能导致相关知识和原材料的外泄。
总之，生物技术——被经济合作和发展组织认为能推动其成员国GDP发展——将会促使人类出现新的行为和聚合模式，由此引发因跨文化的道德问题所带来的政治争论。很少有学者认为，当前的治理机制能成功应对这些挑战。比如，出于改变缺陷基因的目的，科学家们正在尝试对受精卵中的DNA进行直接干预。但是，这一对人类未来能力的人为干预开创了通过特定的技术手段从物理特征、生理或者认知上重新设计人类的可能性。
生物技术的双面性将使得管理和控制当前和未来的新发展尤为复杂。政府需要凭借史无前例的能力和各类行为体进行合作，可能其中许多行为体对于传统的管理方式并不认同。当然，不同的政府对于即将面对的威胁也有不同的认知。贫困国家最为关注传染病对本国未来发展的影响。富裕国家更担忧在应对新型疾病时所暴露出的脆弱性和恐怖组织使用生物技术威胁本国安全。新兴国家更希望在开明的政治家领导下实现更多的收益，比如，印度和中国将增加在生物技术领域的投资，巴西则将加大在生物燃料领域的发展等。这些发展中国家都一致认为现有的国际规制其实限制了其自由发展。
结论：未来的机遇稍纵即逝
基于广泛存在的主权关注、多元利益和对当前机制有效性的深刻担忧，全球治理的未来并不会朝“世界政府”的方向迈进。然而，加强各类全球、地区、国家和非政府行为体之间的有效合作是大势所趋，尤其在应对未来错综复杂的挑战时更是如此。根据全球治理的特性，我们勾勒出了一些情境，不过其中没有一个能确保未来是一个“完美”的世界。情境一（“维持现状，得过且过”）和情境三（“欧洲的集体回归”）通过预防性措施和对未来的展望企图能避免最坏结果的产生。情境二（“碎片化”）和情境四（“游戏现实——冲突压倒合作”）旨在变革现有的国际秩序，比如，减少极端贫困和国家间大规模冲突现象的出现，这两者至少主宰了过去半个世纪。尽管情境二和情境四发生的几率渺茫，但不能因此忽略了这两者，毕竟地区性冲突会产生全球性影响，而且预防性措施也难以真正落实。
最近的金融危机表明，异质性的国家、全球和区域性组织完全能携手合作，成功避免新一轮的经济大萧条。不过，新兴国家的许多学者和专家都认为，当前的全球治理体系依旧存在缺陷，且会面临严峻挑战。然而，我们关于全球治理“合法性”的讨论——使多边机制的权威得到认可——应当成为全球治理体系改革的目标和在未来更有效地应对风险的依据。
虽然一些学者认为美国和欧盟在短期内将引领全球治理议程和机制的改革，但从长远来看，新兴大国的政治精英更具有全球化的视野，他们时刻准备着肩负起更大的责任。他们的参与是对全球治理框架成功革新的关键。此外，就像报告中所提及的，非国家行为体在全球治理中表现积极，它们不仅对潜在问题形成共识，同时对全球治理体系的改革建言献策。许多完善全球治理体系建设关键的因素就在当下，但要将这些因素转化为一个全新的基于有效性和合法性并存的体系将是一个巨大的挑战。
原文标题：Global Governance 2025:At a Critical Juncture
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