构建公共财政框架的经济法思考，本文主要内容关键词为：经济法论文,公共财政论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共财政是市场经济条件下政府财政的基本选择。公共财政的生成与现代民主政治体 制和市场经济体制的产生是同一个过程，它们互为前提，互相促进。我国财政机制与社 会主义市场经济要求不相适应的地方，主要是财政“越位”和“缺位”并存，财政供给 范围过大，包揽过多，几乎覆盖了社会再生产过程的各个领域，特别是向竞争性生产建 设领域的过多延伸，远远超出了政府职能范围，而应当由政府承担的一些社会公共需要 却无力保障。因此，我国的财政机制必须相应地从原有的“国家财政”转变为以为市场 提供公共服务的“公共财政”类型。
一、公共的寓意演进与公共财政
虽然从未有人关注过公共财政中的公共一词的确切内涵，但是在20世纪的哲学中，公 共的概念已经得到了广泛的运用。因此，我们有必要探讨公共财政中的公共的寓意。公 共一词的古典含义有两个来源。首先来自希腊语“pubes”或者“maturity”(成熟)， 在希腊语的意思中，它们表示一个人在身体上、情感上或智力上已经成熟，它所强调的 是，一个人从只关心自我或自我的利益发展到超越自我，能够理解他人的利益。它意味 着一个人具有这样一种能力，他能够理解其行为对他人所产生的结果。这样，公共(
public)一词意味着一个人业已进入成年，能够理解自我与他人之间的关系，能够理解 二者之间的联系。[1](P18)公共一词的第二个来源是希腊语“koinon”。英语中的“
common”一词也来源于此。而“koinon”一词则来源于希腊语中的另外一个词语“
kom-ois”，意思是“关心”。“共同”和“关心”都暗含着相互关系的重要性。[2](P 11)
成熟和超越自我看待问题的观念似乎暗示着，“公共”既可以指一件事情，如公共决 策，也可以用来指一种能力，如能够发挥公共作用，能够与他人相处，能够理解个人行 为对他人产生的后果。[3](P44)把“common”(共同的)和“care with”(关心)这两个 词与“maturity”(成熟)加在一起就使得“public”这个词意味着一个人不仅能与他人 合作共事，而且能够为他人着想。
希腊人把政治共同体(成邦)视为公共，所有的公民(即成年男子和自由民)都可以参与 这种政治共同体。政治共同体的目的在于设立通行的标准和惯例，并且支持、宣传和实 施这些标准。这些标准有利于公民的最大利益。公民有对城邦国家保持忠诚的义务，城 邦国家也有保护和“关心”公民的责任。
在现代英语中，“公共”既保留了这个词所具有的一些本来寓意，也丧失了自身所具 有的一些本来寓意。但是，“公共”一词的本义大多已经丧失。“公共”已经成为“政 治”和“政府”的同义语。我们研究政治与政府，也从事政治与政府的实践，但是，正 如马修斯所说的那样，我们似乎不能把公共作为一个“孤立的概念”来看待[3](P122— 123)。人们通常认为，“公共”一词的意思模糊不清、模棱两可，因此无法使用。对某 些人而言，公共意味着一种对个人主义的挑战，对某些人来说，它意味着和私人企业相 对立的公共企业；而对另外一些人而言，它则意味着一种集体主义倾向。
一个半世纪以来，功利主义哲学取代了希腊人的公共观而支配着政治的思想和实践。 对个人的欢乐或所得、个人效用或成本收益的斤斤计较，取代了为了更大的善而治理的 集体努力。政府的目的被降低为为私人谋取福利。人们以结果或后果作为判定福利、快 乐或者效用的标准，而结果或者后果是通过官僚化的、技术的或者科学的方法来测定的 。这里已毫无公共可言，公共成为原子化的个体的集合。除了个人利益的简单相加之外 ，不存在任何公共利益之类的东西[4](P13—32)。
功利主义哲学与市场经济模式的发展是相伴而生的。在市场经济中，市场规则是判断 结果的手段。公共选择理论把功利主义的逻辑和市场规则引入公共财政。公共选择理论 主要是建立在功利主义的逻辑基础之上，倡导公共选择理论的研究者和实践者主张最低 限度的政府，认为评论存在的目的只是为人们进行成本和利益的竞争制定规则。相信科 学和技术能够回答问题、解决问题，这种想法与功利主义哲学和早期的公共财政理论如 出一辙。法律领域的实证主义也是主张功利主义的，实证主义法学认为，法律是主权者 的命令，而不是民意或者最大的善的法典化。最后，那种试图运用“决策理论”分析， 从而使公共机构实现效率和经济的目标的企图也是功利主义的。
由于强调效率、经济、官僚体制与技术，功利主义在公共财政的改善方面起到了很大 的作用。当然，我们现在所使用的“公共”一词，已经远远超越了这个词所具有的本来 寓意。现在的“公共”更加追求效率、公开、经济、秩序和可预测性，既是作为一种理 念的公共，也是作为一种能力的公共。这里所谓的能力是指公共管理者、利益集团、民 选官员和公民发现不断变化的民意的结构性互动模式。在有关公共问题哲学的、经验的 和理论的观点中，有五种一般性理论：即公共是利益集团(多元主义的观点)；公共是理 性选择者(公共选择的观点)；公共是被代表者(立法的观点)；公共是顾客(服务提供的 观点)；公共是公民。但是，无论是传统意义上的公共含义，还是现代意义上的公共含 义，它们都对公共财政的理论和实践有很大的启示，其主导原则是公共利益与私人利益 的公正权衡原则。
财政是国家(政府)为主体的经济活动(分配活动)，因此财政从来就是国家(政府)财政 ，这是财政的本质。原始财政是最初的财政制度，是最直接的民主财政；其后经过王权 财政，再到公共财政，公共财政是与近现代的民主政治和市场经济相适应的财政制度； 计划财政在本质上是集权(注：集权，是一个多涵义的范畴。一是中央集权，与联邦制 相对；二是在经济活动主体的意义上，政府、企业与个人三个主体中，只有政府一个主 体，企业是政府的附属物，个人是政府和企业的附属物，高度集中的计划体制是典型的 集权体制；三是政治决策上的集权，是少数人甚至是一个人的专制，如中国封建社会的 君权、皇权专制，与多数人决策包括直接民主和通过代议制机构表达公共意志的间接民 主相对；四是行政集权，在政权结构中，政府作为主体掌握决策权，与立法机构控制或 与政府制衡相对。)财政。[5]它们的不同，根本上是在于它们的运作机制不同。不经人 民的同意、不按法定的程序、随意性地取其钱用其钱者，是专制财政；经人民同意、按 法定程序、公共透明地取其钱用其钱者，是民主财政。[5]专制财政向公共财政的转化 经过了长期的艰苦斗争，这种斗争本质上是在不同权力(利)主体之间展开的，这种斗争 中作为与王权对立的权力(利)主体具备足以与王权抗衡的力量。在这种权力(利)结构的 对立统一中，诸权力(利)合作与抗衡逐渐制度化，形成代议制政治。政治与经济从来就 是统一的，它们之间的一个结合点便是财政。公共财政制度生成的历史就是在现代议会 政治生成的过程中民主与王权专制斗争的历史。公共财政在政治制度化和经济制度现代 化的过程中产生，内涵于其中，与代议制政治和市场经济制度相适应，互为前提，互相 促进。但是，代议制——显示或决定社会公共需要的根本制度——并不能完全反映社会 公共需要的真谛，通过这一制度满足的社会公共需要也确有一些是‘公共的’，但主要 的是将那些操纵国家预算批审过程的阶级或集团的需要粉饰成社会公共需要。在财政领 域，资本主义的历史功绩之一，在于将统治者个人及其家族的需要同社会公共需要区分 开来，它不仅赋予了社会公共需要以实际内容，还为社会公共需要提供了显示或决定的 途径。
公共财政作为一个满足公共需要，从而更好地服务于市场经济的财政类型，必然要求 民主基础和法治保障。只有通过民主代议制的形式，才能保证公共需要得以真正地显现 和满足，只有通过法治的形式，将财政立法权保留在人民所选代表所组成的议会中，才 能保证政府财政的活动范围的确不超过“市场失灵”和“市场需要”的限度，也才能监 督政府依法财政，体现财政的“公共性”。资本主义市场经济国家已经通过几百年的实 践充分证明法治化的公共财政对于监督政府切实履行职责，更好地服务于市场需要是具 有很好的保障作用的，对资本主义经济的发展同样起到了极大的促进作用。社会主义制 度是以公有制为主导的广大劳动人民当家作主的制度，经济制度的本质决定了社会公共 需要能够充分显示它的本来面貌，并通过各种渠道予以保证。”[6](P17)社会主义的中 国既然已经确立了市场经济的改革发展取向，就不仅应从社会主义公有制的角度认识法 治建设的优越性，也应该站经济发展需要的高度认识到法治化的公共财政的确是市场化 的经济生活自身发展的必然要求。在当前我国特定的国情下，必须首先加强公共财政的 法治化，这是实现财政行为法治化的基本途径，因为具有法律权威的公共财政能直接规 范、约束和控制政府的具体活动。法治化的公共财政具有五项特征：(1)公共财政的分 配主体是作为政权组织和社会经济管理者的政府；(2)公共财政的分配目的是满足社会 公共需要。最优满足社会公共需要构成公共财政的出发点和归宿。社会公共需要决定着 公共财政的存在，决定着公共财政的活动范围和活动效果。(3)公共财政分配的经济性 质是作为政府的计划资源配置行为，具有公共性基本特征。强调公共财政的“公共性” 并不等于否认财政的“阶级性”。这是因为公共财政作为与市场经济相适应的一种财政 模式，其根本特征即是“公共性”，而阶级性寓于“公共性”。公共财政通过为市场经 济活动提供公共服务，实现“阶级性”的要求。“阶级性”通过“公共性”体现出来。 (4)公共财政的立足点是非市场赢利性。公共财政立足于非市场赢利性包括三个层次： 一是指公共财政活动范围立足于非市场竞争领域，不介入一般竞争性领域，不应“与民 争利”；二是指公共财政活动立足于非市场竞争领域，也应立足于非赢利性。政府向社 会成员征收收入只应以弥补公共物品的生产成本为限。通俗说法就是公共财政活动中应 做到“以支定收”，即根据社会成员对社会公共需要的需求确定公共物品的生产规模及 相应的公共支出规模，公共支出规模确定公共收入的规模，而不能以政府能够征得的收 入多少来安排支出。“以收定支”则是企业和家庭经济活动的行为准则。因此，它仅存 在于市场经济环境中，其活动范围限于市场失效的领域，从效率角度讲，弥补市场失效 、满足社会公共需要是为了有效发挥市场的资源配置效率创造必要的外部条件，保障市 场的顺畅运行。其侧重点在于整个社会资源配置效率。因而，它既要保障市场资源配置 效率的发挥，又要注重自身掌握的资源的配置效率，使两者的耦合达到优化整个社会资 源配置的效果。这就要求财政要着眼于全局、立足于宏观来做好自身的工作，以弥补市 场失效、满足社会公共需要为目的。(5)公共财政是运行机制法治化的财政。公共财政 运行机制法治化就是说整个公共财政活动都置于法治化轨道上，在法律法规约束下进行 ，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，实现依法理财。当然这里的“ 法”是通过民主的方式将社会成员对公共财政活动的集体意愿上升为法律，从而使社会 成员的意志得以真实决定、约束规范和监督政府公共财政活动，确保政府公共财政活动 符合社会成员的根本利益。既然国家为了提供公共物品满足社会公共需要的职责而被社 会成员委以强制性的公共权力，那么有效防范掌握了公共权力的公共部门及其官员滥用 权力损害社会成员利益就成了社会公众最关注的问题，而唯一的途径就在于政府行为法 治化，而政府公共财政活动法治化是关键。因此构建公共财政框架，就不仅仅是从“公 共性”方面入手缩减财政支出供给范围，而且更为重要的是要从政府自身行为规范化入 手，推进政府公共财政活动的法治化。
财政就是为政府提供公共物品以及组织公共生产提供财力，保证满足社会公共需要。[ 6](P22)在我国经济体制转轨过程中，尽管财政仍明显带有“双元财政”(注：有的学者 认为，我国的公共财政只能借鉴西方财政学的“公共性”内容，不能借鉴“公共经济” 理论。与此同时，鉴于社会主义国家公有制的性质和国有经济势力雄厚的特殊性，还应 该建立国有资产经营财政，由此形成“双元结构财政”。双元财政认为，不管是公共财 政还是国有资本财政，它们都是政府的分配行为。这是二者的共性，决定着它们构成了 社会主义市场经济下财政的有机统一体。但它们又是不同的财政类型，相互之间是存在 着根本差异的。参见叶振鹏，张馨著：《双元结构财政——中国财政模式研究》，经济 科学出版社1999年版；张馨著：《公共财政论纲》，经济科学出版社1999年版，第一章 -第四章；张馨：《双元财政论评述》，《中国经济问题》1999年第1期；张馨：《析中 国公共财政论之特色》，《财政研究》2001年第7期。)的性质，且关于“公共财政”的 提法尚存歧义，但是，在社会主义市场经济条件下，财政应向“公共财政”含义所要求 的方向转变的认识则基本上是一致的。而从传统的“国家财政”转变为“公共财政”， 必然引致从社会意识、立法规则到政府行为的一系列巨大变革。建立公共财政是我国改 革发展到建立社会主义市场经济阶段，适应市场机制作为社会资源配置的基本机制和转 变政府职能的客观要求。
二、我国现行财政的“越位”与“缺位”的经济法分析
“公共财政”这种以市场经济为基础的国家财政体制，给我们带来的不仅是理论的冲 击，更是实践层面上的改革。我们必须以政府对经济的宏观调整的经济法理论为基础， 从根本上规范政府、财政与市场间的关系，在政府职能及其实现方式的转换过程中，完 成市场经济所要求的政府公共财政的基本职能，使政府财政工作法制化、规范化、民主 化、科学化，更加准确地反映政府性质的要求，充分体现财政本质。
公共性、民主性和法治性作为市场经济财政——公共财政的原则：其一，公共性。它 要求政府的财政行为要以公共利益为出发点，而最能体现公共利益的地方就是市场失效 领域，因此，政府财政行为应以市场失效为边界，以是否满足社会公共利益需要为判断 标尺。从这个原则出发，我国现行财政体制和财政政策存在明显的公共财政“缺位”和 “错位”现象，即在明显市场失效领域，公共财政没有完全到位，而在非市场失效领域 ，公共财政却涉入过深。其二，民主性。在民主制度下，政府税收取之于民，其公共支 出也理应用之于民，以体现最广大民众的意愿。而现实生活中可能存在两个问题，首先 政府不是一个抽象概念，在委托关系下，政府意志通过政府官员的行为来体现，公共支 出的范围和深度在很大程度上由政府官员决定，而不是由社会公众采取投票方式来确定 ；其次公共财政对于国有企业的扶持是否完全体现了公共利益，存在疑问，正如我们不 能证明非国有企业就不符合公共利益一样。其三，法治性。这是与市场经济的法治性要 求相匹配的财政原则。对公共利益和公共需要最充分、最稳定的表现形式是法律，政府 的税收行为要以法律为准绳，政府的公共支出行为不应超出法律授权的范围。
我国财政的公共性特征正日益显现出来。公共财政论的兴起是有着客观基础和现实依 据的。[7]新中国最早关于财政公共性的理论探索源起于20世纪70年代末80年代初的“ 社会共同需要论”[8](P3—7)进入20世纪90年代以后，政府公共投资的行业分布开始向 合理化方向趋进，公益性投资、基础性投资在上升，竞争性领域的投资在下降，但距离 社会主义市场经济改革的要求还差得很远。
随着市场化改革的加快和市场经济体制的不断完善，在整个社会再生产系统中，市场 在资源配置方面作用很大，效率很高，但市场也不是万能的。如不能提供公共产品、自 然垄断、收入分配不公、宏观经济失衡等失效和失灵的领域或者是市场能干却干不好的 事情，就要由政府出面来干，由政府和市场共同提供全社会所需要的各种产品，政府提 供的产品就是公共产品和公共服务。首先，我国的财政支出呈现出逐步退出竞争性、经 营性领域的趋势，财政投资支出在财政总支出的比重大大下降，而余下投资支出的重点 和方向也发生了巨大变化，对基础性、高风险性领域的投资成为重点；其次，财政收入 由原先的税收、利润共同居于主体地位的格局转变为以税收为单一主体的格局，同时种 种不规范或者比较不规范的所谓制度外收入、预算外收入正在逐步通过税费改革得到遏 制和治理；第三，通过财政体制改革，分税制体制初步得以确立，地方政府的财权财力 得到初步的确认；财政政策由原先强调保持财政年度平衡，转向有意识利用财政政策的 功能，实现经济政策目标；伴随着多种经济成分并存局面的形成，非公有经济逐步取得 了与公有经济平起平坐的地位，我国财政收支政策中的对某些经济成分给予支持或加以 限制的不同等对待现象正逐渐减弱。这些迹象表明，我国财政的公共性特征正日益显现 出来。所以，公共财政论的兴起是有着客观基础和现实依据的。这样，建立以公共财政 为目标的财政体制改革是中国市场化改革实践的必然要求，不仅仅是财政模式的变革问 题，而且它反过来直接引起我国政府行为的变革，是我国市场化改革进一步深入的关键 性步骤，将大大地加速我国市场经济体制建立健全的进程。
按照公共财政目标模式框架，并借鉴西方公共财政实践，来分析我国现行财政运行状 况，主要是财政职能范围定位不清，相对于市场经济“公共性”的要求而言，缺位与越 位并存。所谓财政的“越位”问题，是指财政的职能和作用超越了一定的界限，就是财 政管了不该管的事；所谓“缺位”就是财政该管的事没有管或没有管好。简单地说，是 财政该干的没有干或未干好，不该干的则干。但这种越位并不是从来就有的，放到一定 的历史过程中来考察，计划体制下的集权财政，无所谓“缺位”与“越位”。以市场化 取向的改革带动了整个经济、社会的全面转轨，与此相适应，财政职能转换也处在其中 ，于是产生“缺位”与“越位”问题了。从发展的观点看，它是相对于一定的社会经济 体制和政府的职能而言的，经济体制决定政府的职能，政府的职能决定财政职能，财政 的职能服从和服务于经济体制和政府职能。在经济体制转型和政府职能转换的情况下， 过去的原有的财政职能如果不加以调整，就不能适应经济体制改革的要求，则会出现“ 越位”和“缺位”的问题。由此可见，产生财政“越位”问题并不是财政自身所致的。
政府支出与政府收入的“缺位”与“越位”是一种表象，其实质是财政职能的结构性 缺陷。在市场经济条件下，财政职能主要体现在弥补市场、保护市场和影响市场三个方 面，其缺陷自然也就可以从这三个方面来寻找。
就弥补市场而言，政府财政“缺位”严重。市场的作用范围天生就是有限的，在其无 法发挥作用的领域，如基础性科研、基础教育、城市公共设施、社会基础设施以及公共 服务等等，就要由政府来弥补，由财政来提供财力保障。与实际一对照就会发现，政府 财政长期以来在这方面是“缺位”的。
保护市场这个角度来看，“缺位”相当严重。市场秩序的建立和维护是需要花费成本 的，而这个成本的支付只能是靠财政。如工商行政管理部门是维护市场秩序的一个重要 机构，但在不少地方长期来并未列入财政的供应范围，让其自己找饭吃。再如技术监督 、卫生防疫、公检法等，都存在类似的问题，财政供给明显不足。这样一来，市场经济 所要求的公正、平等就难以真正实现。另一方面，也存在保护市场过度的问题，结果反 而妨碍了市场的正常运行。如长期来各种运动式的大小检查、对微观事物过多过细的管 理、对国有企业的“热心”和对非国有企业的“冷淡”等等，都是“越位”的表现。
从影响市场或干预市场来说，“缺位”同样非常严重。市场机制有不少天然缺陷，尤 其在不成熟的现阶段表现更加突出。如分配不公、经济波动、失业、环境污染等都是市 场本身所不能解决的问题。在这些方面，政府财政一直表现得无所作为，甚至根本就没 有引起注意，我国近年实施积极的财政政策，才开始在影响市场方面表现出某些主动性 ，而“越位”也是非常明显。
对“缺位”和“越位”分析的进一步深化分析则是以相对于纳税人的“公共性”为前 提的。相对于纳税人来说，财政资金是“公共性”的，因而必须公开和透明。财政是人 民的财政，是纳税人的财政。所谓“取之于民，用之于民”，也就是纳税人交税，政府 用纳税人的钱，为纳税人办事。政府是受社会公众的委托，出于社会公众的共同利益和 长远利益，从社会公众手中集中一部分财力，以提供公共安全、公共秩序、公共教育和 公共设施等等公共产品。既然政府财力是社会公众的——公共资金，而办的事情也是社 会公众的——提供公共产品，那么，因此而产生的政府收支过程就应当让社会公众了解 ，并监督政府是否按照社会公众的意愿来安排收支。如果这逻辑成立的话，那政府财政 的公开和透明也就是无须证明的公理。税收作为社会成员为获得公共需要的满足或为消 费公共商品而支付的一种价格或费用形式，在政府收入仅以税收形式获得且预算约束严 格的前提下，政府支出与税收收入之间存在相等的或一致的关系。尽管征税与纳税，在 其外在表现上，往往更多地表现为纳税人单方面的义务，以及征税机关单方面征税权力 ，但全面地考察整个税款的征收与使用过程，就会发现，政府支出—政府征税—公民纳 税这一过程，其实是一个平等主体之间的权利交换过程。[9](P137)换一个角度说，公 共商品的提供和政府税收之间，实质上是一种市场式的总量等价交换关系。即财政活动 不是无偿而是有偿的，只是在取得公共商品时采取了与私人商品获得时不同的形式。个 人之所以纳税，是由于个人消费了公共商品，这是成本与效用之间的有偿交换，且是一 种等价交换。政府如何在公共部门有效地配置资源，以及如何以最小的成本提供公共商 品，必然直接涉及纳税人享受公共商品的数量与质量，以及纳税人的付费量。在公共商 品由政府垄断供给的情况下，除了容易产生垄断外，更因为政府的非市场活动本身存在 着不可避免的缺陷，从而往往易导致低效率或无效率。这种缺陷又突出地体现在两个方 面：一是成本与收入之间的分离。在市场活动中，通过价格将收入与生产成本联系在一 起，而在非市场活动中，却缺乏这种关键性的联系，维持非市场活动的收入具有非价格 来源，从而极易使低效率受到鼓励。二是公共权力的分配是不平等的。由于每一项公共 政策措施执行的结果，都无一例外的是由一部分人对另一部分人行使权力，不管它是试 图克服市场分配的不平等，还是补偿其他市场活动的不充分性，都很有可能是它们自身 就导致了新的分配不平等。因此，正如查尔斯·沃尔夫所指出的，在任何情况下，这种 权力的再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。[10](P70)布坎南认为：个人的纳税 总额完全取决于社会决定要提供的公共商品和劳务的数量。[11](P311)为保证税收和支 出的执行效率，瑞典著名经济学家魏克塞尔提出了一种独特的规划。[11](P33)他认为 ，按照效率方法组织财政收入的第一步，是应将公共支出方面的每一决策与税收负担分 配的决策联系起来，直到预算帐户的双方以某种方法连接起来时，接近正确数额的公共 服务才能达到。根据魏克塞尔的规划，当提出一个新的公共支出计划时，也要提出一整 套新发生的税收负担可供选择的分配方案，议会逐一予以考虑。他试图用这些模型提出 为保证中性的或有效的财政系统所需要的现实的制度。
财政的“缺位”和“越位”，究其根本原因是公开性和透明度太低所致。财政的“缺 位”和“越位”意味着许多该干的事情没有干，而不该干的事情却干了许多。这固然有 多方面的原因，但最根本的是公共决策个人化，在不需要公开和透明的情况下，财政收 支这种公共决策实际上变异为个别领导的“随意”安排。在这种决策机制下，财政运行 过程是无效率可盲的，大量的损失和浪费也就不可避免。即使按照市场经济的要求实现 了财政职能的“归位”，但若没有公开化和透明化作保证，那也只是暂时的。就此而言 ，财政改革成功与否，其标志不在于财政职能是否转换到位，而在于公开性和透明性作 为一条基本原则是否贯串于政府收支的整个过程。
三、公共财政框架构建的基本思路
我国“公共财政”的建立，是一个渐进的历史过程，不可能一蹴而就，要从我国社会 主义市场经济体制是“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初 级阶段的一项基本制度”的原则出发，从我国市场经济的现状、政府职能的转换以及拥 有大量国有资产的实际出发，来构建具有中国特色的公共财政。
(一)构建公共财政管理体制框架。这是为加强财政收支管理，提高财政资金使用效益 、规范财政行政行为而制定的框架体系。主要包括预算管理、国家金库管理、税收征管 、国有资产管理、财政监督、财务会计以及财政行政复议、诉讼、处罚、赔偿等方面的 制度体系。具体而言，应建立：其一，分级自治财政体制。所谓分级自治财政体制，就 是一级财权对应一级事权、上下级政府之间在收支上互不交叉、各负其责的财政体制。 其二，级次预算制度。一级政府，一级预算，一级政府的管理范围规定一级政府的公共 预算范围。其三，政府间公共财政转移支付制度。
(二)构建公共预算制度框架。就公共财政而言，预算指的是政府在每一个财政年度的 全部公共收支结构的一览表。实行公共财政预算，必须建立一种机制，将适用于私人部 门开支和生产决策的经济分析，应用于政府部门的预算决策，即进行所谓模拟经济分析 。我国实施公共预算应借鉴西方有益经验，对预算决策进行成本一效益分析，从微观角 度，就某一项目或方案的预算决策对社会资源配置的影响进行分析。
首先应明确公共预算主体。公共预算主体可分为决定主体和执行主体。其一决定主体 。公共预算的决定主体是公共权力机关，在我国各级人民代表大会是本级公共预算的终 极决定者。其二执行主体。公共预算执行主体又可分为公共收入主体和公共支出主体： (1)公共收入主体理所当然的是税务机关，在中国海关也是公共收入主体。(2)公共支出 主体是实施公共支出的政府组织机构。因而财政部门是公共支出预算的主要执行主体， 非财政的政府其他组成部门是公共支出预算的直接执行主体。无论是收入主体，还是支 出主体，都只有公共预算的执行权，而没有决策权。其次要规范公共预算程序。明确规 定公共预算的编制和立法审批的程序，公共预算是法律文件，不得随意调整和变动。
(三)构建公共支出制度框架。公共财政支出制度是调整国家机关、社会组织、公民在 财政资金分配过程中发生的各种社会关系的法律制度的总称。其内容应包括：一是规范 公共财政支出基本法律制度。制定《财政支出基本法》，对财政支出职能、范围、标准 、基本程序、支出成本和效益、违章处罚等作出规定。二是制定与支出相关的行政机构 编制法律制度。三是规定财政支出程序的法律制度。财政支出要严格按照法律规定的程 序进行。建立财政资金申请、审核、拨付、执行、效绩评估相结合的跟踪返馈机制。四 是建立包括行政支出、国防支出、社会科教文卫支出、经济建设支出、社会保障支出、 价格补偿支出、转移支付、政府采购法、财政专项支付、财政补贴补助支出及捐赠等财 政支出方面的法律、法规、规章制度。
其中最重要的是明确公共支出体系，主要包括：(1)国际支出。包括各种武器和军事设 备支出，军事人员给养支出。有关军事的科研支出，对外军事援助支出等。(2)外交事 务支出。包括驻外使领馆支出，国际会议支出，对国际组织缴纳费用支出，外事机关活 动经费支出等。(3)行政管理支出。包括国家元首、人大、国家行政机关、公安警察机 关、司法机关的管理费支出等。(4)经济建设支出。包括国有企业支出，公共经济事业 支出，农业援助支出，交通运输支出，物资储备支出，对外经济援助支出等。(5)社会 文教支出。包括社会保障支出，社会救济支出，教育支出，科研支出，文化事业支出， 医疗卫生支出，退伍军人福利和服务支出等。(6)保护环境和自然资源支出。包括能源 支出，污染控制设施建设支出，水力、电力资源设施建设支出等。(7)政府债务支出。 包括公债利息支出，公债还本支出和公债管理支出。(8)其他支出。
(四)构建公共收入制度体系。公共收入制度是调整国家在征收财政收入中发生的各种 社会关系的法律制度的总称。由于公共财政收入体系由税收收入、非税收入体系二部分 组成。因此，公共财政收入法律制度主要是要建立以税收收入为主、以少量必要的规费 和罚没收入为辅、以国债收入为补充的体系。主要包括税收法、国债法、行政事业收费 法、政府性基金法等。
公共收入是指政府为履行其职能而筹集的一切资金的总和，也就是公共支出的资金来 源。必须明确公共收入的范围。公共收入主要包括：(1)税收收入。公共税收是公共收 入的主要形式，构成公共收入的绝大部分。(2)公债收入。公共债务是与财政赤字相联 系的公共收入形式，是作为弥补公共收支差额的来源而产生的，弥补赤字是其最初的、 基本的功能。(3)政府收费。收费收入是公共收入的一种补充形式，在公共收入总额中 只占很小的份额，政府收费主要包括规费和使用费两种。规费标准必须统一、公开，且 必须由公众认可。收取费用符合受益原则，谁受益谁出钱，不仅能筹集一部分公共收入 ，还能促进政府所提供的公共设施的使用效率，并有助于避免发生公共设施的拥挤问题 。使用费要求专款专用，其标准的确定也必须统一、公开。除此之外，不存在其他形式 的收费收入。(4)政府资产收入。政府资产可分为经营性资产和非经营性资产。政府经 营性资产收益是政府凭借经营性资产的所有权获得的经营性收入和经营性资产变现收入 。政府非经营性资产收益又称公产收入，主要是政府所有的土地、房屋、设施、山林的 变现收入。(5)其他收入，包括捐赠收入、罚没收入、基金收入、使用费、规费收入及 杂项收入等。
特别应当值得建立公共税收制度。公共税收制度决定方式最佳选择是：征税者以税收 法案的提出者身份提出税收法案，纳税者以税收的交纳者身份对税收法案拥有表决权， 双方共同议定一种规范的税法，形成事前约定；征纳过程成为征税者和纳税者共同遵守 税法规范的行为过程，征税者没有随意决定征税和决定多少的超权力，在没有弹性的行 为空间上征税，纳税者在法律层次上履行没有规避可能或规避代价高昂的纳税义务，其 纳税行为选择弹性空间极小化，形成其纳税过程的无弹性选择机制。如是方能通过漫长 的税收实践培养出税收征纳双方都具备的市场经济所要求的公共税收意识。[12]
(五)构建财政投融资体系。财政投融资也称为财政信用、政策金融或政府信用，是以 信贷方式运用的财政性资金。财政投融资既是一种政府投资行为，又是一种融资行为， 是政府为实施宏观经济发展战略和非盈利基础产业、基础设施提供资金保障，引导信贷 资金流向的重要手段。当今世界经济发展的一个基本特征就是经济越发达，政府通过财 政投融资介入经济、干预经济的能力越强。从我国经济改革和发展阶段看，建立和完善 财政投融资体系是其内生的必然要求。
(六)构建财政监督调控体系。将财政监督由突击性监督向日常性监督转变；由主要面 向企业财务收支监督向涉及预算收入全过程的跟踪转变；由重收入、轻支出的监督模式 向收并重的模式转变；由检查型监督向管理型监督转变。构建财政监督体系，不仅意味 着财政机关依法享有执法监督的权力，同时意味着负有严格依法办事的义务；财政监督 法不仅是财政机关执行职务的依据，而且是规范财政法行为的准绳。
四、构建公共财政框架为契机，重构我国财政法律体系
公共财政的基础是法制，它的一切收支活动必须纳入法规规范的范围。公共财政作为 一种依存于市场经济的财政类型，客观上就必须以法律为依托，构建起财政法律体系。 公共财政是一个完整的系统工程，必须建立和完善公共财政法律体制，财政收支、分配 过程中，财政法以其公开性、稳定性和规范性为财政职能的依法行使提供依据，使得国 家与地方之间的利益分配关系处于稳定的和规范的状态。尽管财政法是国家政治经济生 活中一个十分重要的领域，但由于长期以来，财政行为被误认为依附于普通行政行为， 财政只是实现国家职能的工具，缺乏独立存在的价值，因此法学界没有给予足够的重视 。然而，在现代福利国家的模式下，任何一种给付行政都必须建立在相应的物质基础上 。当财力不足已经成为各国普遍现象时，财政与行政早已成为两股相对独立的力量。正 是由于财政的独立性日益凸现，将财政法从传统的行政法中分离出来，形成一个相对自 足的内在体系，其意义将是十分巨大的。
目前，中外法学界对财政法的调整范围究竟有多大，财政法律规范在部门法意义上如 何定性和分类，难以形成统一的意见，如日本学者对财政法体系的探索主要通过他们的 学科体系观表现出来。日本财政法学的奠基人杉村章三郎认为，财政法学包括财政法序 说、财政计划法、公会计法、公财产法、地方财政法、财政统治法等六部分；[13](P8) 金子宏认为，财政法学的研究范围包括财政法一般理论、财政计划(含预算法、公债法 、财政投融资之法规范以及专卖制度)、公会计法(除会计法外，尚包括补助金规范)、 公财产法(除国有财产法外，并需检讨公营企业及其民营化问题)、地方财政法(包括财 政收支划分法以及确保地方财源的规范)、财政统制法[14](P8)。80年代，我国有学者 提出财政法的范围由财政管理体制法、预算法、税法、国营企业财务、预算外资金管理 、财政支出制度、基建投资制度、财政监督制度等构成。[15]进入90年代以后，不仅会 计法、审计法、基建投资法等日渐独立，税法也有逐步分化的趋势，大部分者学转而采 用较狭义的财政法概念，如在现在通用的经济法教材基本认为财政法的体系一般包括财 政法总则、财政管理体制法、国家预算法、国有资产管理法、国债法、税收法、政府采 购法、转移支付法和财政监督法等[16](P338)；也有部分学者结合市场经济发展的新形 势，仍然坚持广义的财政法观。如有人提出财政法包括财政体制法、预算法、预算外资 金管理法、国有资产管理法、税法、国有企业和行政事业单位财务管理法、会计法、基 建投资法和公债管理法等；[17](P382)有的认为，财政管理体制、预决算、税收、国有 资产管理、支出管理(转移支付、投资、临时性支出等)、国家信用(国家公债、政府借 、贷款)、预算外资金管理、社会保障、财政监督、国家对国有企业财务的管理和监督 ，以及财政诉讼等，都属于国家收支活动的范畴或领域，或与国家收支活动密切相关， 因而都应当属于财政法规范的对象。[18](P10～12)以上分歧对财政法本身的发展造成 很大的障碍，而关于公共财政框架的重构的理论可以为财税法体系的重建提供一个尝试 的机会。
目前财政法规体系与建立社会主义市场经济体制、构建公共财政框架以及实现依法理 财、依法治财的要求相比，还有很大的差距，存在着许多不足和需要研究解决的问题， 亟待进一步健全。这就要求以构建公共财政框架为出发点，对现行财政法体系进行修订 和完善。
目前，我国财政法表现为各自独立的单行法，尚无一个可供共同遵循的统一的财政法 典。因此，建议在宪法中增加有关财政税收的规定，依法行政、依法理财、依法治税， 说到底是要依照宪法和法律的规定管理行政和财税事务。因此必须修改现行宪法，集中 将财政税收等涉及国家和社会、中央与地方分配关系、公民的权利和利益内容在宪法中 作出规定，以推进依法治国、依法行政、依法理财、依法治税。其次，应制定《财政基 本法》，规定基本的财政职能、财政原则、财政活动方式和财政决策程序等内容的各种 财政法规，主要包括财政组织法、财政职能法、财政活动程序法等。特别要提出的是要 制定财政收支管理各个方面的程序法规。包括税收征收的程序、金库收支运作程序、预 算编制程序、收费管理程序、单项财政支出程序、财政监督管理程序等。明确财政法的 基本原则，确定各财政单行法之间的关系和适用范围，界定各财政部门的职能、权限、 义务和法律责任。在财政基本法的统帅下，制定《财政管理体制法》、《财政转移支付 法》、《公共预算法》、《公共支出法》、《公共收入法》、《税收基本法》、《政府 采购法》、《国债法》、《国有资产法》、《财政监督法》，同时抓紧制定具体的财政 行政法规、地方性财政法规、实施办法和实施细则，以便使法规配套起来，增强实际工 作中的可操作性。总之，要建立健全一整套严密科学、协调有序的财政法体系，使之既 具有中国特色，又与国际接轨，以适应我国构建公共财政体制的改革开放需要。
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