党内基层民主的现状及其发展趋势，本文主要内容关键词为：党内论文,发展趋势论文,基层论文,民主论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、党内基层民主是发展党内民主的突破口
大力推进党内基层民主，积极探索党内基层民主的多种实现形式，特别是基层党组织领导班子成员公推直选，是改革开放特别是十六大以来党内民主建设的一个显著特点。基层党组织领导班子成员公推直选作为党领导下有序进行的体现党内民主的选举制度创新，从根本上改变了传统的“由少数人在少数人中选人”的机制，实现了党管干部原则和群众公认原则的结合，切实保障了党员的民主权利，增强了党的凝聚力，有利于防止腐败，有利于实现领导干部对上负责与对下负责相结合，有利于改善党群干群关系，增强党在农村的执政合法性，激发党员干部和广大党员参与农村各项事业的积极性，促进农村经济发展和社会稳定。党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》明确要求“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”。在2006年到2007年基层党组织领导班子换届中，几乎每个省份都进行了基层党组织领导班子成员直接选举的试点。党的十七大报告进一步总结党内选举试点改革的经验，明确提出“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式”，要求“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法”，明确肯定了非党员群众具有与推荐基层党组织领导班子成员候选人的权利。可见，党的十七大之后，随着基层党内民主更大的发展，基层民主实现形式更多地涌现出来，基层民主势必将成为发展党内民主的重大突破口。
二、党内基层民主建设取得的成绩与存在的不足
自常任制改革试点以来，特别是十六大以来，基层民主选举产生了许多卓有成效的工作成绩。除确立了直接选举、差额选举、秘密选举等基本原则外，还在如下几个方面取得了重大突破：一是在党代表的直选工作中有很多突破党规条例的做法，包括改变提名方式、扩大差额比例、实行竞选演讲、全程公开等等。二是在基层党内选举中，初步建立了有党外群众参与的党内初选制度，把“第一票”即候选人的提名权交给了群众，在党内基层民主实践积累了诸多经验且改革条件已基本成熟之时，我们需要将党内基层民主引向更高的层次。上级党委和组织部门只制定候选人的资格条件与提名程序。三是在基层党政主要领导干部的选拔中试行“公推直选”，竞争性选举从村支部向乡镇党委班子蔓延和提升，实行开方式提名、差额选举和直接选举。这些突破在极大的程序上体现了党内民主的选举制度创新，从根本上改变了传统的“由少数人在少数人中选人”的机制，实现了党管干部原则和群众公认原则的结合，切实保障了党员的民主权利，有利于改善党群干群关系，增强党在农村基层执政的合法性。
当然，基层民主选举也有不尽如人意之处。存在的主要问题包括：一是过于强调组织意图，选举不能充分体现选举人意志。制定候选人资格条件时，有时以组织提名人选为参照系，量身定做；候选人提名方式比较单一，没有党员或党员代表联合提名；直选范围及差额比例偏小，对乡镇党组织负责人的选举还没有具体差额比例的规定。二是运作方式比较封闭，党员群众“四权”落实还不够到位。选举发动工作不够深入，大多数停留在会议动员层面，党员群众对选举信息掌握不全面；酝酿环节欠透明，党员或党员代表对酝酿过程知晓程度不够；候选人与选举人缺乏双向交流，候选人之间也缺乏竞争；选举结果有的公布不及时，选举工作的权威性和公正性受到影响。三是制度执行存在随意性，具体操作还不够规范。选举指导机构定位不准，往往把指导变成直接干预；随意裁减操作环节，如有的地方为保证“组织意图”，以“沟通”、“做工作”为名，阻止党员或党员代表另选他人；没有为秘密填写选票创造条件，反而在选票设计、流动票箱收票等环节做文章，使选举人难以表达真实意志。四是纠错功能发挥有限，监督保障不够有力。独立于选举工作的监督机构缺位，没有专门力量对选举工作进行有效监督；对选举中的违规违法行为缺乏明确界定，有些规定则过于笼统，操作中难以把握；有的对明显的违法违纪行为教育惩处不力，气管刚性约束；选举出现偏差时，气管有效的措施来调节或补救。
究其原因，不外乎如下几点：其一，任命制和选举制是两种不同的制度体系，在任命制的框架下搞改革，两种体系的冲突显而易见。改革的探索，最终变成了当选者在传统体制下升职的阶梯。把这种情况解释为“对公选成果的肯定”无疑是勉强的。其二，制度运行过程中问题不少。选举是一个过程，包括公开、承诺、投票等多个环节，但实践中只剩下投票，其他环节被忽略了。如现在的候选人提名方式和介绍办法，不利于选举人对候选人有充分的了解，使得选举不能充分体现选举人的意志。虽然有无可挑剔的文字规定作为操作规则，但在实践中，往往还通行着“潜规则”，而这些“潜规则”往往可以冲击字面的种种规定。如内定、陪绑，差额选举流于形式，择优目的当然难以达到。在这种情况下，选举难免流于形式。例如，候选人提名方式——上级指定。他们既不会对党员群众负责，也不会自觉接受党员群众的监督，而是只会向上级负责。认为是上级让人当选、上级做工作的结果，他的权力来源于上级。其三，基层选举制度的适用范围尚无科学的规定，选举的实施也没有边际的界定。边界乱了，范围混淆了，易产生争论。一般来说，主要党政领导人应当适用竞争性选举，而专业性技术性较强的非政务职位不一定适合选举。
党务公开与党内监督，也是党内基层民主建设的重要内容。党务公开是增强党组织工作透明度、落实党员知情权的重要途径，也是党的十六届四中全会提出的和十七大强调的新要求。在基层党务公开方面，20世纪90年代以来，各基层党组织进行了大量有益的探索：一是以党内文件、党内会议为载体，普遍设立党务公开栏，并充分运用报刊、广播、电视以及网络等社会媒介形式。二是党务公开的内容和范围不断扩展。凡是本地区、本单位党员群众关注的重大事项和热点问题，只要不涉及党内机密，大都在党务公开范围之内。三是实行发展新党员公示制和票决制。从实践的效果分析，党务公开不仅提供了党员参与党内事务的渠道，也得到基层党组织和党员的一致认同。2004年《中国共产党党内监督条例（试行）》的制定与实施，既是党内监督规范化、制度化的重要标志，也是保证广大党员参与基层党内民主监督的重大举措。在基层党内民主监督方面，近年来许多地方建立和完善党内情况通报制度、党内情况反映制度和党内重大决策征求意见制度，重大决策公开和多层次咨询论证制度等。此外，党组织注重发挥党代表在民主监督中的作用，积极探索代表评议党委政府工作，列席党委会、列席民主生活会，参与当地重大事项决策等方式与途径；推行以“党委委员联系党代表、学代表联系党员、党员联系群众”为主要内容的“三联”制度。在基层组织疏通和拓宽党内民主监督渠道，使党员民主监督得到较好的落实。
当然，基层民主建设在党务公开和党内监督方面也存在一些不足：一是认识不足。基层领导认为党务公开和党内监督是可有可无，或者不习惯不适应公开和被监督；一些基层干部将党务公开和民主监督当着走过场，做样子，摆架子；群众的民主参与责任意识还不够，大多数人认为是事不关己，高高挂起，明知不对，少说为佳。二是缺乏必要的制度安排。缺少党务公开和民主监督的必要制度；制度的执行缺少严肃性，不过硬，流于形式；缺乏长效机制，事后轻前，事前监督少，亡羊补牢多。三是基层体制不利于民主监督。基层领导权力结构上依然存在党政一肩挑的现象，权力过于集中，“土皇帝”、“家长式”作风明显；各级纪委大都是在各级党委的领导下开展工作，其监督职能受到一不定期限制；外在的监督很难进入到党内。总结过去的经验，找到当前的不足，进一步完善党务公开和民主监督制度，是基层民主建设健康发展的前提和基础。
三、党内基层民主的发展趋势
1、推进党内基层民主建设的紧迫感与使命感将进一步提高
要正确认识当前发展党内基层民主所处的时机，使全党共同推进党内基层民主建设的紧迫感与使命感。近年来，在基层民主的实践中，出现了社会民主对党内民主的“倒逼”。这一方面说明了人民民主和党内民主之间的互动关系，同时也要意识到，一旦党内民主长期滞后于社会民主，那么就会使我国民主政治的发展陷入极为尴尬的境地，并且极有可能在社会民主与执政党之间造成不和谐的局面，执政党也可能由于对社会的掌控能力下降而出现可能被边缘化的危险，这是必须引起高度重视的重大问题。另一方面，还要对发展党内基层民主的条件有充分的把握。随着经济的持续发展，政局的持续稳定，民主的呼声越来越高，近年来的先期实践又为党内基层民主的持续发展提供了坚实基础，也为制度创新提供了很好的经验。党的十七大又为党内民主的发展提供了强大的思想与理论指导。为此，随着党内民主的发展，党内基层民主建设的紧迫感与使命感将进一步提高。
2、基层党员行使民主权利的自觉性将进一步增强
发展党内基层民主有一个基本要求，就是赋予党员了解党内事务的权利，这必然要促使党务走向公开。在发展党内民主的进程中，一定要将民主意识教育放在重要位置来抓，通过开展教育，使领导干部与普通党员都真正树立起较强的民主意识。一是对基层领导干部开展民主作风教育，从而妥善解决不支持党员运用民主权利，发挥党员主体作用的困难。应组织领导干部全面学习中共中央关于发展党内民主和保障党员民主权利的重要文件精神，运用民主思想理论来武装领导干部。应强化对领导干部的正确权利观与地位观的教育，使其牢固树立工作离不开广大党员，力量源于广大党员，成绩也归功于广大党员的思想。二是对基层党员开展民主意识教育，从而解决一些党员既不会民主，也不愿民主，更不敢民主的问题。应认真对党员开展权利义务观教育，帮助党员深刻认识到运用民主权利的重要性与必要性，增强其发挥民主作用的主动性与积极性。应引导党员树立牢固的主人翁观念，积极参与党内事务，在工作中行使好民主权利，真正发挥主力军作用。三是联系基层实际开展教育，要认真解决党内民主教育形式单一、内容抽象，理论联系实际不够紧密的问题。要根据基层民主建设的实际，对症下药，进行分类指导，根据党员的个性特点，结合党员思想工作实际开展不同内容的教育，真正增强教育的实效性。因此，随着基层民主的发展，要将教育与实践结合起来，基层党员行使民主权利的自觉性将得到进一步增强，从而形成浓郁的民主氛围。
3、各项党内基层民主制度将进一步健全
党内基层民主是指全体党员在党内当家作主的政治权利与政治制度。发展党内基层民主，要以全面保障党员直接或间接地决定、处理党内事务的民主权利作为基础与切入点。《中国共产党党章》已经明确规定了中共党员的八项基本权利，而《中国共产党党员权利保障条例》则从民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等各个方面，进一步详细地规定了党员的各项民主权利。因此，必须从实际出发，认真贯彻落实《党章》和《条例》精神，全面实现与保障党员参与党内事务的民主权利，从而解决目前由于党内各项民主制度不完善而造成的党员民主权利的实现在某种程度上取决于“权力”意志，甚至会出现一些限制与侵犯党员民主权利的现象，而目前已有的保障党员权利的各项制度规定，也可能会由于缺乏具体切实的实际操作规程而导致落实难的问题。为此，应加快健全完善以下各项基层民主制度，使党内基层民主得到扎实的制度保障。
一是党内情况通报制度将不断完善。党内情况通报制度是增强基层党组织的工作透明度，保障广大党员知情权的一项重要制度。因此，各级党组织要坚持向党员大会或党代表会议报告有关工作，通报相关情况，及时将党内的重要决策与党组织的活动、文件精神传达给每一位党员，从而确保党内的重大事项，党员能及时了解情况，积极开展讨论，先采取行动。要就年度工作任务、领导班子建设情况、基层组织建设与落实党风廉政责任制等方面的内容及时向党员报告，切实调动起广大党员参与党内民主的积极性。
二是充分反映党员与基层党组织意愿的制度将不断健全。广开言路，给予广大党员自由表达意见的机会，是保障党内基层民主发展的治本之策，不仅能保障党员群众的表达权，而且也是坚持群众路线，集中集体的智慧与力量做好基层党务工作的客观需要。重大决策征求意见制度的实行，能够充分反映党员与基层党组织的意愿。这一制度要求在党内重大决策出台之前，应进行全面充分的调查研究，广泛听取党内各方的意见建议，特别是要认真听取反对者的意见。与广大党员利益紧密相关的各重大事项决策，必须通过会议或书面材料等形式，及时向党内公开，要组织党员开展充分讨论，使之拥有更为扎实的群众基础，确保党内决策的民主化、科学化及制度化。要建立起党内情况反映制度，推广普及党员服务电话制度、群众来信来访接待制度等，从而确保基层党员与基层党组织能够随时向上级党组织反映意见、提出建议。要不断营造党内不同意见可以开展平等讨论的良好环境，逐步搭建起党员针对各类政策与议题建言献策的平台，鼓励党员干部讲真话、办实事。形成党员意见建议限时办结制度，对于党员群众所反映的重大问题、所提出的重要意见和建议，要认真及时地予以办理。同时，实施党员意见建议办结反馈制度，在规定的时限内，及时将办理结果通报给有关党组织与党员个人，从而保护好党员群众的积极性。
三是党员参与党内事务的渠道将不断拓宽。要进一步落实党员参与党内各项事务的渠道，建立起较为完善的社会评价制度，从而保障党员的参与权。县、乡（镇）两级党政领导班子及其成员的工作，要全面接受党员代表、人大代表、政协委员、下级党组织及各界人士的满意度评价；村、社区等党内基层组织领导班子及成员的工作，也要接受基层组织全体党员与群众代表的满意度评价。完善党员与各级党组织负责人的沟通联系渠道，深入推进县、乡党委委员与村、社区党组织负责人联系党代表，党代表联系基层党员，基层党员联系普通群众的制度，从而建立起上情下达、下情上达，基层党组织、党员和群众能够及时反映意见的快速通道，尤其是要畅通基层党员参与党内事务的渠道，从而更加有效地发挥党组织与党员联系群众、服务群众的桥梁中介作用。要着眼于开放基层党务，建立起党代表列席旁听党组织常委会、全委会等制度，在涉及群众切实利益的重大事项决策上，应建立起社会公示与听证制度，并在党内完善论证制度、意见收集处理制度等。
四是党内选举制度将不断改革。党内选举制度是维护党内民主，保障党员的选举与被选举权的一项核心制度。今后一段时间内，党内选举制度将通过改革，进一步趋于完善。为此，要建立健全选举程序，不断改进候选人的提名方法，不断扩大差额选举的比例与范围，建立起尊重与体现基层党员意愿的选举体系，从而提高领导干部选人用人的透明度与公信度。要从保障基层党员对所属党组织负责人的选举权做起，不断提高与强化党内选举的竞争性，将党组织领导班子建设成为坚定贯彻党的理论和路线方针政策、善于领导科学发展的坚强领导集体。要全力抓好基层党组织领导班子建设，不断解决基层党组织软弱涣散的老大难问题。采取基层党组织领导班子成员由党员与群众公开推荐与上级党组织的推荐相结合、“公推直选”等被实践证明行之有效的办法，真正把党内意见与群众意愿紧密结合起来，从而实现党内民主和人民民主的互动，树立基层党组织及其负责人的权威，提升基层党组织执政的合法性，从而以党内直接民主确保党员选举权的具体落实，并在此基础上进一步扩大基层党组织负责人的直选范围，在县、乡试点中，逐步从间接选举逐步过渡到普选与竞选中。
4、党内基层民主理论研究将进一步深入
要注意理论研究的针对性和系统性。理论准备不足，党内基层民主就有步入误区的危险。理论准备不足，基层党员干部的精神动力就难以形成。理论的针对性不强，实际运作中遇到的技术性问题就难以解决。要以科学发展观为指导，系统研究党内基层民主理论问题。一是对党内基层民主的内涵作出较为系统明确的界定，解决党内基层民主建设“是什么”，以及目标、任务、原则、路径等基础性理论问题。二是科学设计党内基层民主的运行程序，即解决好贯彻执行党内基层民主的具体规则、重要环节和基本程序。三是深入对几个关系的理论研究。在党内民主与一般民主、党内基层民主与人民民主、党内基层民主与民主集中制等方面的关系上，澄清思想理论上的模糊认识。
5、基层党内监督机制将进一步完善
对党员领导干部进行监督，是基层党员的重要民主权利。切实保障广大党员的民主权利与加强对党员领导干部的监督，是党内基层民主在建设过程中紧密联系的两个组成部分。一是要大力推进党务公开。由于党务公开是开展党内监督的前提，因此要使基层党务更为公开透明，就应当将权力置于阳光下，从而防止各类消极腐败现象的发生。要把推进基层党务公开作为完善党内监督机制的一个重要抓手。要在近年来基层党组织在开展党务公开方面所取得成功经验的基础上，使这项工作真正取得成效。必须要牢固树立以党员为主体，尊重与重视党员民主权利的观念，以向党和人民高度负责的态度，提高工作的积极性与主动性，使基层党务公开工作能够切实开展起来。同时，应根据基层党组织实际，通过开展制度建设，结合实际确定党务公开的内容、程序、公开形式与方法等，从而使党务公开更加有章可循，从而为党员、群众及上级党组织开展工作提供依据。二是要健全党员领导干部的述职述廉工作。党员领导干部要向所在党组织的党员群众作述职述廉，主动接受党员与群众的监督，这是基层党组织开展党内监督的重要内容，也是基层党员行使民主权利的具体体现。在新形势下，为进一步发挥领导干部述职述廉工作的重要作用，要进一步提高思想认识，党员领导干部必须发扬求真务实、严于律己的精神，一分为二地看待成绩与不足，要坦诚面对群众，并虚心接受人民群众提出的意见，并及时改正不足，并以真诚与谦虚赢得党员和群众的信任、支持。