法国通过国土整治促进区域经济协调发展，本文主要内容关键词为：法国论文,区域经济论文,协调发展论文,国土论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
第二次世界大战结束后，法国为了迅速恢复经济，改变区域间经济发展不平衡状况，合理开发国土资源，发展地区经济优势，在全国形成一个比较合理的经济活动布局，制定和实施了一系列国土整治和区域发展政策。实施国土整治和区域发展政策是战后法国政府干预经济，控制经济发展的重要手段之一，在法国的经济发展中发挥着不可忽视的作用。
一、国土整治和区域发展政策的发展
所谓国土整治就是指在公共权力的推动下对国土进行平衡整治，以缩小地区间的发展差异。国土整治思想产生于第二次世界大战之后。1950年当时的建设部长、国土整治政策的积极倡导者克洛迪斯·珀蒂（Claudius PETIT）先生在一份“为了国土整治的国家计划”的报告中对国土整治的总目标进行了全面的阐述。他认为，“国土整治就是要依据自然资源和经济活动来寻求人员在全法兰西地理范围内的最佳分配”。当时，国土整治任务主要限定在人员分配上。然而，随着经济和社会的发展，国土整治的目标发生了变化。目前，国土整治的首要目标是寻求经济活动和集体设施在全国范围内的合理协调的分配。其目的就是要通过对经济资源的合理分配，为落后地区提供发展和进步的动力，缩小地区间的差距，尤其是巴黎地区和全国其他地区的差距，实现国土的平衡治理。国土整治的内容也由经济扩展到文化教育、培训、科技、旅游、城市规划、落后地区的发展等众多方面，是对国土进行全方位的综合治理。如果说战后初期实施国土整治和区域发展政策的目的主要是促进国民经济的迅速恢复，推动工农业生产的全面发展，那么自70年代中期以后，它则成为克服“结构性危机”，迎接世界新技术革命挑战，推动法国现代化的重要手段。
国土整治和区域发展行动始于50年代。50年代初，区域经济发展问题引起了法国政府的重视。1955年法国政府颁布了若干有关国土整治的重要的法律文件，并据此开始制定地区行动计划，设立地区发展公司。同时，法国政府还将法国本土划分为22个行政大区，即经济区，以加强中央统一领导，推动区域经济发展。这一时期，法国政府重点在两个方面采取了措施：一是对“危急区”，如北方、中央高原等，采取行动，着重解决这些地区的就业问题；二是限制巴黎的发展，特别是对巴黎的新建企业实行严格的审批制度，鼓励巴黎企业外迁，以缓解巴黎人口和经济活动过度集中状况。
进入60年代以后，随着国民经济的全面恢复和发展，区域间经济发展不平衡日显突出。为了改变这一状况，实现经济协调平衡的发展，法国政府决定采取根本性措施，整治全国领土。1963年2月14日法国政府颁布了法令，宣布成立国土整治和区域行动评议会（DATAR）。此后，国土整治行动有了较大的发展。60年代以来，法国政府先后确定西部、西南部、中央高原、东北老工业区等为“优先”整治地区。整治方案主要有：整治中央高原和山区的6个方案，整治全国主要交通干线和通讯网络的5个方案，整治主要城市的11个方案等。区域经济发展远景规划主要有：“布列塔尼公路网建设规划”（1969年开始执行）、“中央高原开发规划”（1975年开始执行）、“科西嘉地区整治和开发规划”（1978年开始执行）、“南方滨海地区旅游开发和生态保护规划”（1979年开始执行）、“工业结构改革方案”，或称“工业现代化计划”（1984年开始执行）等。这些规划形成了一套比较完整的城市发展政策、农村发展政策、山区开发政策、滨海资源开发与保护政策和老工业区“结构改革”政策。
1981年社会党上台执政后，制定了新的目标和方针，将国土整治所涉及的内容从经济方针扩展到教育、就业、培训、环境保护、生活质量等诸多方面，并采取了一系列措施。1982年的地方分权运动和此后的计划化改革大大增强了地方政府，尤其是大区政府的权力，激发了它们的积极性，为国土整治的发展提供了新的动力。此后，国土整治和区域发展政策的制定和实施更多地依靠地方政府。
二、国土整治和区域发展政策的制定
为了保证国土整治和区域发展工作的顺利进行，法国政府先后设立了一些专门机构和部际委员会。这些机构在国土整治和区域发展方面发挥了重要的指导和协调作用。法国负责制定国土整治和区域发展政策的机构分为中央和地方两个层次。
国家国土整治机构主要有国土整治和区域行动评议会、国家国土整治委员会和一些部际委员会。地方国土整治机构包括地方政府和中央的派驻机构。
国土整治和区域发展政策的制定不仅需要一定的机构作为载体，而且还必须以一定的方法作为工具。计划方法是法国国土整治政策和目标确定的主要方法。法国政府确定国土整治政策的计划可分为经济计划和专门计划。经济计划为每个大区确定了计划方针，并对实现这些方针所必需的投资作了规划。目前，不论在国家计划中，还是在大区计划中，国土整治都占有重要的地位，并成为计划合同的主要内容。专门计划又可分为两类：一类是国土整治特有的计划；另一类是国土整治和城市规划共有的计划。前者通常由国土整治和区域行动评议会制定，具有探索性和指导性，一般不具有法律上的强制性（少数除外）。后者通常受制于城市规划法，因而具有法律约束力。国家制定的这类计划可对某些具有特殊问题的地区规定最低整治指标，如1985年1月9日对山区作出的规定，1986年1月3日对沿海地区作出的规定。地方制定的这类计划可确定有关地区的经济、社会和文化中期发展前景，制定相应的行动计划，明确规定公共设施以及公共服务组织和运行的条件等。此外，地方还制定了一些指导纲要，确定了居民区的整治方针，土地的总用途，基础设施大型设备的位置等。
三、国土整治和区域发展政策的实施
由于国土整治在很大程度上具有非强制性，因此除由行政机关负责指导和协调外，在实施过程中主要依靠经济组织，采用激励的方法，通过合同、资金援助等手段来保证其实施。
承担国土整治任务的机构和组织主要有：行政机关、金融机构、经济混合公司等。
为了保证国土整治和区域发展政策的顺利实施，法国政府采取了许多有效的技术手段，主要有：
——行政设立。行政设立包括以下几项内容：（1）政府通过公共机构或公共企业，采用直接或间接的方式对基础设施进行治理，如设立公路网、艺术工程、社会和医疗设施、行政建筑等。（2）为了改变巴黎地区“超载”现象，政府在公共部门进行了一些重大的改革，将一些公共机构转移到外省（如雷恩的军用电信机构等），或在外省开办国立学校（如波尔多的国立法官学校等）。（3）开展“整治”、“配备”、“开发”和“复兴”活动，如城市整治行动、地区开发行动、新兴城市的整治等，以对某些地区或大区的发展加以引导。这些活动可以由行政机关直接承担，也可由自治性机构承担。
——强制手段。强制手段是国土整治中较少运用的一种技术手段，通常只有在涉及到城市规划法时才使用。在国土整治方面，运用强制手段最典型、最完善的是土地占用计划。这类计划规定了土地占用的确切指标，对公法人和私法人的建设计划或其他的土地占用形式，如露营地的安置、地皮的分块等，都具有强制性。国土整治自身唯一采用强制技术的是在工业和第三产业的下放方面。政府对巴黎地区职业场所的安置进行监督。任何场所的建设、重建、扩展，或用于工业、商业、职业场所、行政、技术、科研、教育等活动的装置，以及某些场所或装置用途的改变等，都须得到批准。此外，在农村土地合并方面也行使一定的强制权。
——激励技术。激励技术是法国政府实施国土整治政策的重要技术手段。它主要包括资金援助和税收激励两方面内容。（1）资金援助。资金援助的主要目的在于促进贫困地区濒危经济活动的发展，促进来自“超载”中心，如巴黎地区的企业在贫困地区的安置等。资金援助主要由各类奖励基金提供。其中最主要的有经济和社会发展基金和地区发展奖励基金。其他奖励基金的规模小一些，主要用于专项资助，如中小企业发展奖励基金、旅馆设备奖励基金、手工业发展奖励基金、农村专项援助、农业指导奖励基金、手工业企业就业奖励基金、科研活动地方化奖励基金、第三产业活动地方化奖励基金等。1981年社会党执政后，对国土整治的资助手段作了重大改革，将上述名目繁多的补贴和奖励基金一律改称为“国土整治奖励基金”，并已于1985年5月得到了法律的承认。（2）税收奖励。税收奖励包括劝阻式税制和诱导式税制两种形式。所谓劝阻式税制就是对某些活动征收高税，以减少其出现。该形式主要用于对在巴黎地区设立职业场所（办公场所和科研场所）的特许权使用费的征收。诱导式税制则是通过低税收或减免税收来吸引人们积极参加某些活动，按照法国政府的规定，对参与同国土整治和区域发展相关的经济活动，包括创办工业和第三产业，特别是在贫困地区设立新活动，可按地区不同和企业接纳就业人员的多寡，享受全部或部分免税优惠。各种形式的减免税须得到经济和财政部的事先批准。
——合同技术。法国的国土整治政策通常是通过国家与企业或地方政府签订合同来实施的。计划合同，尤其是国家与大区政府签订的“国家—大区计划合同”，是实施国土整治政策的重要手段。“国家——大区计划合同”是1982年法国计划管理体制改革的重要成果。它是为了保证国家计划的执行，维护国家的全局利益而制定的，目的在于协调国家计划和大区计划，避免大区计划和国家计划分庭抗礼的危险，减少可能出现的偏差。“国家——大区计划合同”由大区长代表国家和大区议会主席代表大区签署。合同明确规定了双方各自拥有的权利和相互承担的义务，具有法律效力。合作双方要保证实现经济发展和国土整治方面的优先项目，并为落实具体行动提供必要的资金。第一个“国家——大区计划合同”于1984年开始实施。“国家——大区计划合同”的实施收到了积极的效果，它加快了各地区经济、社会和文化事业的发展，有利于地区间发展的平衡，有效协调了国家和地区的行动，并通过合同化为国家和地区开创了新的合作关系。此外，在国土整治方面还存在许多其他形式的合同，如中等城市合同，国家合同等。这些合同通常是与地方政府签订的。合同规定地方政府必须实施某些整治行动，同时也可得到必要的资金保证。
四、成效与问题
40多年来法国国土整治和区域发展政策的贯彻实施取得了显著的成效。它加速了落后地区的发展，缩小了地区间的差异：巴黎地区的发展速度有所减缓，西部地区的经济有明显的发展，某些发展中的农村地区恢复了活力，外省的某些大城市的活力明显增强。据统计，1954年，巴黎地区建厂用地约占全国新建厂房用地总面积的34%，到70年代，只占8%。在此期间，外省新建工业厂房面积却增加了10倍。1955——1964年间，巴黎迁至外省的企业达2800家。1962—1975年间，巴黎地区就业人口减少了8%。
虽然法国国土整治政策的实施取得了效果，但是，不可否认目前还存在不少困难和问题。首先，地区间的发展差异依然存在，巴黎地区的发展仍大大超前于其他地区。其次，工业区域调整困难重重。虽然法国政府采取了一系列政策和措施对老工业区实行”“结构调整”，但收效甚微。这是因为，一老工业区已具有了雄厚的基础和成套的基础设施，以及大量的熟练劳动力和科技人才，因此很难向其他地区转移。二、工业区域结构调整需要大量的资金和经历相当长的时间，短时间内难以收效。三、有些地区由于严格执行环境保护措施，给工业企业的转移带来了困难，从而限制了某些地区工业的建立。四、政府财政不堪重负，资金困难。自国土整治和区域发展政策实施以来，法国政府通过补贴和税收优惠等形式为此注入大量资金，国家财政负担不断加重。
因此，法国政府在国土整治和区域发展方面的任务还相当艰巨和繁重，还须采取更加有效的政策和措施，坚持长期不懈地努力。