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［中图分类号］D035.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－0863(2008)03－0029－04
行政机关是执行行政职能的主要载体。行政机关内部的组织关系是否协调，组织结构是否合理，对行政职能的实现有着至关重要的影响。这一点对于我国更有现实针对性，因为我国政府权能发达，行政体系庞大，组织结构林立。改革开放以来，我国进行了多次政府改革，为建立适合国情需要的中国特色行政体系进行了有益的探索。但是，我国的行政体系与社会主义市场经济的要求和现代化的需要还有一定的差距，尤其是未能处理好日益分化林立的行政部门与日趋复杂的社会公共事务治理之间的矛盾。因此，我国需要随着现代化的推进，不断调整和改革政府结构。党的十七大指出，要探索实行职能有机统一的大部门体制，为我国的行政体制改革指明了方向。为了贯彻好大部制改革，我们需要理性分析大部制，推行过程中要有效防范可能出现的负面效应。
一、推行大部制的优点分析
在相当长的时期里，理性官僚制一直被各国政府机关甚至其它大型组织所采用。各国政府在采用理性官僚制时，都十分重视加强官僚制自身的建设。在西方行政改革过程中，出现了一些的新的理念和做法，但是从总体上看，西方政府并没有扔掉官僚制，在某种意义上说，甚至还强化了官僚制。在我们看来，继续完善官僚制，是中国行政改革的理性选择。彼得斯不无深刻地指出，发展中国家和体制转轨中国家“在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式官僚政府”[1]。大部制正是适时完善官僚制的一种重要措施，能够克服原有行政组织结构中存在的一些弊端。
第一，有利于集中和整合资源，克服部门本位主义。自亚当·斯密以来的许多西方经济学家认为，分工有利于提高效率。随着时间的推移，社会分工越来越精细。马克思主义认为，社会分工必然要求国家机关之间的分工。顺应社会分工的这种要求，各国政府建立许多职能部门(与传统社会相比)来治理由分工所带来的复杂的社会问题，这被看作是政府的结构－功能分化。但是，职能部门的分化，也产生了“政府利益部门化”、部门本位主义等弊端。主要表现为部门封锁和部门壁垒，在各部门之间形成一道道无形的“柏林墙”，因为对职能部门的成员来说，如果只要达到本部门的直接目标就可以获得回报，它们自然就没有考虑公共利益的动机和动力，结果只能是部门利益至上[2]。帕金森定律还揭示。行政职能部门有一种自我膨胀的内在倾向，不断地增长机构和人员是它的生存本能[3]。按照公共选择学派的说法，官僚制行政部门膨胀动机遵循着这样的公式即“部门规模越大＝预算越多＝权力越大”，并非出于治理社会公共事务的需要。实行大部制可以打破部门壁垒和部门封锁，有利于人、财、物等在一个更大部门流动，抑制众多部门争机构、争编制、争级别的冲动，减少各部门将部内资源视为禁脔的“鸽笼式”割据局面。
第二，机构大量缩减，为行政协调开辟了一条新的途径。我国的行政体系是一种典型的矩阵结构，即条块体制。作为“条条”的各种职能部门，行使对特定领域和特定社会事务的管理权。但是，由于职能部门林立，一个职能部门通常只管理特定领域的一个方面，或者特定社会事务治理的一个环节。由此，就产生了行政协调的问题。如果协调不好，就会降低管理效能。目前，我国协调性质相近的职能部门之间的关系，主要依靠建立各类议事协调机构及其办事机构，这直接导致此类机构在数量上的增加。1993年机构改革前夕，国务院已有85个非常设机构[4]，其中主要是议事协调机构。地方政府的情况大致相同。本来常设机构就已分工过细，职责不清，再加上许多非常设机构，更是机构林立，加剧多头指挥的可能性。经此轮改革，非常设机构得到了大量缩减。但是，只要部门林立的“病根”不除，协调的任务就不会减少，协调机构的减少，并不意味着协调任务的下降，它不过是再通过其它方式进行罢了。而且，此类机构的协调效果如何，也是值得深思的。例如，我国食品安全的监管权由国家质检总局、国家工商总局、卫生部、农业部、国家食品药品监督管理局以及国家标准化委员会共同行使。为了协调各机构的食品安全监管工作，我国成立了国家食品药品监督管理局，但是由于该局有大量的药品监管事务要处理，同时它本身是副部级的编制，要它协调众多的正部级部门，难度颇大[5]。所以，仍然没有从根本上解决我国食品安全监管薄弱的问题。通过大部制改革至少可以减少需要协调的部门数量。同时，通过小部委合并成大部，改原小部委的部长为大部部长下面一个单位的首脑，从而为行政协调开辟了一条新的途径。
第三，缓解职能交叉、“九龙治水”等矛盾。在同级政府的职能部门中，如果两个或两个以上的职能部门在自己的职责范围内包含有其它部门的职责，就会发生职能交叉现象。职能交叉的直接结果是：机构重叠，“九龙治水”，扯皮推诿。遇到麻烦事，大家又争相回避，留下诸多管理空白；遇到好事，大家都争着管，无限延长和演绎管理范围，“唐僧肉大家都吃一口”，政出多门。1992年商业部与国家旅游局关于全国饭店、酒家分级的争论就是一个例子[6]。该年4月，商业部宣布、在全国饭店业和酒家业废止传统的星级标准，代之以商业部制订的《酒家饭店分等定级规定》，将“五星制”改为“五级制”。同年5月，国家旅游局登报声明，在全国旅游涉外饭店、酒家中，继续遵循星级评审标准，这是唯一标准，不搞双重标准。双方各执一词，商业部认为自己的标准是“国家标准”，旅游局的标准只不过是行业标准。而旅游局认为、各行业部门只能制定本行业标准，跨行业管理范围制定的标准、对非本行业的企业不具有约束力。双方还在国务院所赋予的管理权限上大做文章。商业部指出，自公私合营以后，饮食服务行业就归商业部管。国家旅游局也有自己的“尚方宝剑”：在“三定”方案中明文规定，旅游涉外饭店归口国家旅游局。双重标准、双重管理、双重领导、双重检查，使下属无所适从。大部制拓宽了部委的横向覆盖范围，“合并同类项”，宽职能，少机构，在一定程度上可以化解这种矛盾。
第四，决策与执行分离，提高公共服务的效能。实行大部制的一个目的在于决策与执行分离。处于部委之下的各执行机构，主要负责执行政策，提供公共服务。这是西方行政改革中的一种较为流行的做法。“政策执行应该与政治和政策保持一定的距离，以便政府执行部门能够不受内阁的干涉、专心致志于自己的精心工作，即供给公共物品和公共服务、从而便于提高质量和效率”[7]。决策机构与执行机构分开后，公共服务可以以多种方式、灵活地提高，并能够引进竞争机制、打破政府垄断公共服务供给局面，让一些非营利组织通过合同、出租、承包、凭单等方式参与公共服务供给，满足公众日益增长的、不断变化的公共服务需求。另外，大部制还可以简化办事程序，推行“一门式”服务。在部门林立的情况下，一个部门一个章，老百姓办事可能耗时费力。大部制可以将办公地点、办公部门、办公职能甚至办公时间集中起来，方便了老百姓办事。
第五，加强宏观调控，较为有效地应对现实的社会问题。近年来，国家连续出台宏观调控政策，通过紧缩信贷等办法防止经济过热。但是，有关资料表明，2007年第二季度与第一季度相比，经济运行中偏快转向过热的特征更加明显。这说明，中央宏观调控的成效并不理想。造成这种局面的一个重要原因，是有些部门缺乏战略思维，缺乏从全局上看待和解决问题的眼光。另有其它一些问题，如环境问题、贫富分化，也需要以新的战略思路去解决。实行大部制，有利于使各部委摆脱执行性、技术性、服务性的事务，集中精力进行综合决策。同时，大部制还可以减少政府首脑的管理幅度，使政府首脑有更多的时间抓决策大事。这样，政府宏观调控的整合能力就可以得到一定提高。
第六，有利于推动地方政府进行行政改革。我国是一个单一制国家，地方政府各职能部门的设置，往往是比照中央政府。即使一个管理范围较小的县级政府，其各个职能部门也是“五脏俱全”。事实上，这是没有必要的。地方政府主要是执行中央的决策，推行大部制更有利于执行效果的提高。因为，它统一了事权。但是，如果中央政府不实行大部制，地方政府往往较难实行；如果实行的话，会造成“上面千根线，底下一根针”的局面。基层政府的一个部门往往应付上面的众多部门，以不同的方式、不同的内容向众多上级部门报告工作，不能不疲于应付。某些地方政府进行了合署办公试验，但是因为受到种种压力，又不得不分设。所以，大部门体制要成功，必须自上而下改革。换言之，大部制在中央政府的成功推行，会为地方政府进行行政改革营造良好的条件。
二、推行大部制应注意防止有关负面效应
改革开放近三十年来，越来越多的人认识到，某项改革在解决原有弊端的同时，可能会带来新的弊端，甚至导致原有的弊端以新的形式出现。因此，我们要处理好“兴一利与生一弊”的关系。为了达到这个目的，我们要首先弄清楚大部制改革可能出现的负面效应。结合国外推行大部制过程出现的问题、近代中国类似改革中出现的问题以及当代中国的特点，我们认为，推行大部制应注意防范以下几个方面的负面效应：
第一，增加部内协调的负荷和难度。一项决策落实到部委以后，并非已是万事大吉，还需由部委内各司局甚至处室去具体执行。只有把一项决策落实到了各部委的司局及其处室，才算基本到位。因此，加强部委的各司局、各司局与各处室的互相协调就显得尤为重要。大部制的一个重要特点是机构大、职能广。随着部内组成单位的增多，部内的协调任务也会增加。在这种情况下，主要承担协调任务的办公厅、总秘书处会超负荷运转，其症状表现为公文积压、机能紊乱、机构臃肿等。同时，大部制是一种新的制度，部内各单位需要一个磨合期，才能较好地建立彼此之间的合作关系。在这个磨合时期，一个部门内部的司局之间或者处室之间的矛盾，可能丝毫不亚于不同部门之间的矛盾。如果大部不能顺利渡过磨合期，不能及时协调矛盾，大部就有重新分开的必要，这就是我们所观察到的，部委的“分分合合”。国外就有这方面的先例，英国在20世纪60－70年代曾进行过大部制改革，当时的环境部合并了许多部委，从而成为英国政府的一个超级大部，然而，实践的结果是，内部协调困难，运作效率低下，最后被迫再次分开。
第二，部门行政首长与其下属之间存在张力。大部制会增加部门行政首长的管理幅度，由此，部长对其下属各单位和人员的监督控制能力就极为重要。人们通常会怀疑。在利益的驱动下，政府权力部门化的倾向同样会向更小的单元蔓延，出现权力司局化、处室化。这种常常会挑战部门行政首长的控制能力和监督艺术。更为重要的是，下属官员在事实上垄断了设计某一领域政策方案所需的技术专长，垄断了现行政策缺点的大部分情报，它们对不利于自己的信息实行封锁甚至绞杀。因此，它们获得了对拟定政策议事日程的主要影响力。在实行大部制的英国，这种情况也是存在的。英国住房与城市事务大臣克罗斯曼曾失望地记述了他为努力控制自己的部而同常务官的观点斗争的情况。在他看来，常务官之间存在一个关系网，在某些情况下，这个关系网能和英国首相和内阁作对，使之寸步难行[8]。
第三，加大条块矛盾。我国幅员广阔，条块结构如果利用得好的话，会受到积极效果。如果中央需要集权，可以加强“条条”控制；如果中央要发挥“块块”的积极性，可以紧缩“条条”的职权。但是，在实践中也存在条块矛盾。条块矛盾的一个表现是，中央职能部门尤其是中央垂直管理部门与地方政府之间的摩擦。本来，中央职能部门之间的牵制是一种权力相互制衡力量。实行大部制后，这种力量被减少或消灭。另一方面，新组建的大部的权力比以前更大。这意味着，“条条”的管理权能增加。在管理权能一定的情况下，一方的权能增加意味着另一方的减少。由此，会产生地方政府积极性的发挥问题。此外，大部管理权能的增加意味着它能够用于与地方政府摩擦的潜在能量增加。如果形成一种均势状态，摩擦的可能性更大。
第四，大部制改革的阻力大，可能使改革流于形式。我国长期以来习惯于部门归口管理的模式，要使人们的思维在短期内完全转变过来，很明显有一定的难度。再加上，大部制改革触动了部分人的现实利益。利益与观念混合在一起，更加剧了改革的难度。如果各机关大多都消极抵制，并不主动地与之配合，或者仍是各自自行其是，那么改革就会流于形式。20世纪30年代，南京国民政府认为，各省的厅、各县的局各自为政，俨如割据，“事权不统一，所有事业，再难通盘筹划而为有步骤与合理之进行”[9]。为了改变这一局面，南京国民政府决定实行省府合署办公制度。但是，各厅长期以来“各成系统、各固范围”，纷纷以各种名义进行抵制。结果，合署办公制度被打了很大折扣。当然，大部制与这种改革是有一定差异的，客观环境也不同，但是，南京国民政府推行合署办公制度所导致的问题，依然对我们有参考价值。
第五，决策机构与执行机构分开会导致各机关争当决策机构，而不愿意充当执行机构，更加剧了机构重叠。在一些人眼中，执行机关的地位低，充当单纯的执行机构后难免会听任别人的颐指气使，任人摆布，更不愿意放弃自身的切身利益。因此，他们要千方百计地挤进“决策”环节。如果不能的话，又在自己机构内部设立决策机构，不惜叠床架屋，阳奉阴违。抗战时期，南京国民政府采用了行政三联制，将行政管理过程中的设计(计划)、执行、考核三个环节加以联接，要求无论办理任何一件事情都必须“经过设计、执行与考核三个程序，而且要互相联贯，不能脱节”[10]。这一制度要求行政院各部门将带有设计性质的机关即行裁撤。然而，各部门都不愿放弃原属于自己的一部分设计权力，成为纯粹地执行机关。例如，行政院粮食部在一份检讨实行行政三联制情况的报告中说，行政院系统各部门“本身原为计划督导机关，兼负设计、执行、考核之责，并非纯粹执行机关”[11]。结果，行政三联制难以实现，不得不仍将部分设计的责任放在各机关内部，导致机构更是臃肿、效率更加低下。
第六，盲目合并带来问题。有的同志一听说要搞大部制改革，就认为职能部门越少越好，决策机构与执行机构越分开越好。实际上，职能部门的数量和决策机构与执行机构分离的程度必须适中。还有的同志认为，中国的大部设置可以完全比照国外的做法。我们认为，大部制改革必须考虑到中国既是一个发展中国家又是一个社会主义国家的实际。尤其是，有关方面把大部制改革当作一项具体任务来抓，定指标，求急求快，把合并时机没有成熟的部委捆绑在一起，搞“拉郎配”。盲目合并要么导致已经组建的部门不得不再次分开，要么降低公共治理效能，进而导致政府权威流失，损害政府的公信力。
近代中国内忧外患，政府软弱无力，现代化建设蹒跚不前。应该说，当时的政府也制定了一些好的、质量较高的政策，但是由于政府缺乏权威和权能，这些政策都没有被很好执行，效率低下的官僚机构成为淹没中央政策的汪洋大海，有令不行，有禁不止。造成这种局面的重要原因，一是中央政府控制能力低下。时人指出：“法令初出于中央，每是冠冕堂皇的，一到了地方，便成强弩之末。事实上，向来中央对于法令的推行，以迁就环境之故，只求形式上的普及，莫管精神上的乖离”[12]。因此，“建立一个强有力的现代中央政府是压倒一切的先决条件”[13]。二是政府机构自身存在许多问题，如权责不清、部门分立等。当时的统治者也承认，“机构之庞大繁复与法令之分歧抵触，以致权责不清，减低效能，亟应调整，分别存废”[14]。新中国成立后，我国行政执行的能力得到空前提高，行政执行的深度和广度得到空前扩展，行政不能植根于基层、政令不出都门的状况得到了根本改变。这是我们的一个优势。我们应该在保持这个来之不易的优势的前提下，积极探讨大部制改革。
凡事预则立，不预则废。在推行大部制改革之前，我们尤其要理性分析改革可能导致的风险，防范可能出现的问题，减少需要付出的代价，以期做到未雨绸缪。