农村公共物品供给、农民参与与农村治理--基于12个省1447名农民的调查_村庄规划论文

农村公共品供给、农户参与和乡村治理——基于12省1447农户的调查，本文主要内容关键词为：农户论文,乡村论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       一、引言

       乡村治理是对乡村社会公共事务进行管理以维持乡村的有序运转，我国的乡村治理结构经历了从传统的乡绅治村到人民公社体制再到后来的“乡镇—村自治委员会”体制几个阶段。自上世纪90年代以来，乡村治理逐渐松散，尤其是废除农业税之后，乡村治理结构发生了较大的变化，乡镇一级逐渐退出乡村治理，村委会组织涣散，有些乡村甚至出现黑恶势力抬头的现象。乡村治理的一项重要内容和重要目标便是有效地提供公共品、满足农民需求，然而随着我国乡村治理结构的逐渐涣散，乡村社区也面临农村公共品提供不足的问题。目前我国农村公共品投资存在的问题主要包括：政府对农村公共品投入不足，县乡财政困难无力，对多元融资激励不足(贾康、孙洁，2006)。很多基层调查数据也发现当前农村公共品供给状况较差，如孔祥智、李圣军等(2006)对江苏和福建两省的调查发现，绝大多数农户认为道路、水利设施等应该重建或新建，农业技术推广、技术培训状况不容乐观，白南生等(2007)对于安徽凤阳县的调查也发现农户对修路、排水灌溉等生产型基础设施需求意愿很高。因此农村公共品供给不力、如何有效提供农村公共品成为“十二五”时期的一个重点(马晓河、刘振中，2011)。在此背景下，有必要探寻新型的乡村治理结构，构建多元化多方参与的公共品提供体系。

       对当前乡村治理的模式有诸多讨论(张晓山，2005；贺雪峰，2005)，总结来看，乡村治理依赖于上级政府与村庄之间的协调互动，其核心则在于村民的民主参与。提供村庄公共品是乡村治理的一项重要内容，村民民主参与也应体现在乡村公共品的提供中。然而长期以来，上级政府对村庄的干预过多，村委会与乡镇政府关系定位不清晰，同时村民文化水平、思想认识有限，乡村民主氛围不足，村民在村庄公共品提供中的参与不足。

       近年来，农户民主参与逐渐被发展理论和一些NGO实践所重视。“参与”这一概念于20世纪50-60年代在西方国家发展援助的实践中逐渐发展起来，目前参与式发展理论已经成为社会学、人类学以及发展学方面的重要理论，成为发展政策制定的重要依据(李小云等，2005)。研究表明，参与式发展可以使农户更有机会表达自身的利益诉求，从而制定有针对性的政策安排；可以发挥穷人的创造力，实现政策创新；培养穷人的自身能力和独立性，从而有利于实现可持续的脱贫；是穷人主体性的要求(刘民权、俞建拖，2007)。参与式发展理念通过提高农户的自身能力和赋予农户权利来提高农户的福利，体现了森的发展理论(Sen，1999)。因此鼓励农民参与、将农民参与作为提供公共品的重要方式、将其提升到乡村治理主体的地位具有重要意义。

       公共品提供对农户福利的影响可以从事后农户对公共品的满意度来进行考察，这也是很多文献关注农户公共品满意度的原因。中国社科学院农业政策研究中心于2005年进行的调研表明农民对于灌溉和道路的满意程度最低，对于基础设施的满意度与对基础设施的投资活动呈负相关关系(李强等，2006)。其他研究也基本认为农民对公共品的满意度较低(朱玉春等，2010)。由于扩大农户参与有利于通过提升农户自身的能力和赋予农户权利而提高农户的福利，因此我们认为提高农户对公共品的参与水平有利于提高农户对公共品的满意度。

       目前国内对公共品满意度的研究文献中缺少对农户参与的影响分析，已有研究集中于考虑农户特征、村庄特征等对农户公共品满意度的影响(李燕凌、曾福生，2008)，也有研究考虑了项目的公开程度对于农户公共品满意度的影响(马林靖、张林秀，2008)，还有研究分析了村主任直接选举对农村公共投资的影响(罗仁福等，2006)，但是这些文献都缺少关于农户民主参与对满意度的影响的分析。本文通过设计参与变量，利用调查问卷数据，着重分析农户参与对农户公共品满意度的影响，弥补这方面研究的不足。

       参与式发展理论源于对发展中国家的项目援助实验，目前国外已经有一些关于农户参与对公共品满意度影响的研究。如奥尔肯(Olken，2010)通过对印度尼西亚49个村庄的田野实验(field experiment)分析了直接民主(direct democracy)对于村民满意度、福利、贡献意愿等方面的影响，认为直接民主有利于提升村民对凯卡玛谭发展项目(Kecamatan Development Program)的满意度。还有研究对于阿富汗250个村庄的发展项目进行田野实验，发现普遍投票机制有利于提高村民对社区经济和治理结构的满意度(Beath，etc.，2013)。不过这些研究中的直接民主和普遍投票机制都是指对于社区发展项目选择上的民主和投票机制，并没有考虑项目实施过程中农户的其他参与形式，本文全面考察农户的多种参与方式对满意度的影响。

       本文第二部分描述分析调查农户对公共品提供满意情况。这部分的分析结果与已有的研究结果基本一致，基本认为农户对当前公共品满意程度较低，需求意愿较高，一方面可能说明当前农村地区公共品供给状况在近六七年间基本没有发生太大的变化，另一方面也表明了本文调查的可信度。第三部分对农户在公共品提供过程中的参与进行全面考察，分析农户在已有公共品提供中的参与程度以及对未来公共品建设中的参与意愿，弥补这方面分析的不足。第四部分通过有序Probit(Ordered Probit)模型分析农户参与对于满意度的影响，探索提高民主参与的关键要素。第五部分为结论和讨论。

       二、乡村治理及农村公共品提供情况

       (一)数据来源及说明

       本文所使用的数据是北京大学课题组于2011年7月-9月收集的关于农村公共品调查问卷数据。本次调查为返乡调研，调研地点由返乡调研同学的家庭所在村决定。从调查地区分布来看，中西部地区包括山西、四川、宁夏、河南、湖北、陕西、重庆7个省、直辖市、自治区，东部地区包括江苏、浙江、北京、河北、山东5个省、直辖市。调查分为农户问卷调查、村级问卷调查和乡镇问卷调查，其中共收回农户样本1447个，其中中西部地区样本714个，东部地区样本733个。

       根据调查收回的村级问卷，对调查样本农户所在村的人均收入、贫困发生率进行统计，结果见表1。国家统计局《2011中国统计提要》公布的全国人均收入和贫困发生率数据显示，2010年农村居民家庭人均纯收入5919元，农村贫困发生率为2.8％。因此从农村家庭人均纯收入水平来看，调查样本所在村的人均收入水平低于当年全国平均水平，尤其是中西部地区的人均纯收入远低于全国平均水平。同时贫困发生率远高于全国平均水平，即使调研的东部地区农村，贫困发生率也高于全国平均。

      

       (二)调查农户对农田水利、农技服务、乡村路桥等满意程度低

       调查农户对当地农村公共品的满意度见表2。生产性公共品方面，农户不满意程度较高的包括农田水利、农技服务、乡村路桥等几项，其中对农技服务的满意度尤其低，仅为17.19％。生活性公共品方面，农户对于家庭周围生活环境、生活能源、文化活动等不满意程度都相对较高，其中对文化活动不满意的农户比例占到46.20％。农户对农田水利、道路的不满意程度较高的结果与李强等(2006)、白南生等(2007)的调查结果基本一致。

      

       (三)调查农户对农技服务、农田水利和乡村路桥的需求意愿高

       从需求意愿来看，农户对农技服务、农田水利和乡村路桥的需求意愿强烈，认为有必要提供农业技术培训、农产品信息服务的农户比例分别为84.34％和84.11％，认为有必要再建水利设施和乡村路桥的农户比例占到约70％。

      

       (四)调查农户对乡村治理的评价及参与度

       农户对乡村治理评价见表2后7行。调查农户对村委会和乡镇政府的满意度分别约为46％和43％，与朱玉春等(2010)57％和65％的研究结果相比，本次调查农户的满意度略低。认为村庄因公共品引起的纠纷严重的比例为12.76％，认为大家族、乡镇企业对村务影响很大的比例分别为24.22％和17.01％。从调查农户对乡村政务的参与程度来看，目前的参与程度偏低。调查农户中约有20％的农户是村干部或村民代表，约62％的农户参加过选举。了解村里的财务政务情况的农户比例仅为23％，对村庄事务会进行监督的比例仅16％。

      

       从以上分析结果来看，调查农户对农村公共品服务的满意程度较低，尤其是对于农田水利、农技服务、乡村路桥等的不满意程度很高，同时对于这些公共品的需求意愿也很高。从农户对乡村治理的评价来看，对当前村委会和乡镇政府的满意度偏低，不到50％。同时农户在乡村政务中的参与程度也较低，尤其是了解村庄政务和监督村庄事务的农户比例很低。

       分地区来看，除文化活动、生活能源等少数几项公共服务之外，东部地区调查农户对其他各项农村公共品的不满意程度普遍高于中西部地区，同时对于信息技术服务、路桥、水利等几项公共品的需求意愿也均高于中西部地区。造成这种差异的原因可能是由于东部地区农民的生产经营比较发达，因此相应产生对于基础设施及相关公共品的更高需求，虽然客观上可能东部地区的公共品提供状况优于中西部地区，但是由于仍然不能满足农户对公共品的相对更高的需求，因此不满意程度会较高。

       三、公共品建设中农户参与度及未来参与意愿

       参与式民主正逐渐成为发展理论中乡村治理和乡村公共品提供的重要方式，村民的民主参与不仅体现在对村庄政务如选举等活动的参与中，还应全面体现在村庄公共品的提供中。本文接下来详细考察当前公共品提供中的民主参与程度。

       (一)已有项目建设中农户参与程度较低

       农户在公共品项目的建设中的参与主要体现在参加施工讨论、参加筹资、出工出力、对预算的了解、对项目的监督、对项目的后续维护几方面。以水利设施和道路建设为例，调查发现在最近一次项目建设中，除参与筹资、出工的比例略高外，农户在其他方面的参与程度都较低，尤其缺乏对项目监督的参与。

      

       (二)未来融资方式上，超过一半的农户希望上级政府拨款

       对农户未来购买意愿的调查结果显示，大约一半的受调查农户愿意购买农业技术培训和农产品信息提供服务。中西部地区愿意购买农业技术服务和培训的农户比例远低于东部地区，这可能是由中西部地区农户收入水平低、购买力不足所致。而对未来公共品再建的出工意愿上，超过60％的农户愿意出工。中西部地区农户愿意出工的比例达到70％以上，高于东部地区农户。

       对农户未来公共品再建融资方式的调查结果显示，超过一半的农户希望能够由上级政府拨款，三分之一的农户希望由政府和村集体共同出资，仅有约10％的农户希望由上级政府、村集体和个人按比例分摊。可见农户更多的希望由政府来出资，而自身支付意愿不是很强烈，已有一些调查研究也认为农户对公共品支付意愿不足、对政府依赖性较强(孔祥智、李圣军等，2006)，本文支持这一结论。

      

       (三)未来公共品再建参与决策意愿不高

       对于未来公共品提供过程中的施工决策方式调查结果显示，将近80％的农户希望能够由村集体通过协议、竞标方式承包给个人或组织或者委托给单位或个人，希望能够由村民自己选举施工小组进行施工的农户比例不到5％。可见在基础设施的建设施工决策上，村民参与的意愿不是很高。这可能是因为长期以来村庄公共品提供中的民主程度不足，造成村民的民主意识较弱，同时施工决策需要一定的管理和技术水平，村民自我管理水低，因此决策参与意愿不足。

      

       (四)未来公共品再建中对项目的预算管理和监督意愿较高

       在项目的预算管理上，约40％的农户希望能够召开村民代表大会决定预算，约20％的农户希望通过选举村民理财小组决定预算，可见农户对项目预算管理的参与意愿很强。东部地区农户对预算管理的参与意愿高于中西部地区，希望召开村民代表大会决定或选举村民理财小组参与预算的农户超过70％，这可能与东部地区农户的民主意识较强有关。在项目的监督方式上，约60％的农户希望能够选举专门的村民监督小组进行监督，而希望由村委会或者乡镇政府进行监督的比例很低。同样东部地区农户希望能够参与监督的比例高于中西部农户。

      

       从以上分析结果来看，已有公共品项目建设中调查农户的参与比例普遍较低，民主参与程度不足，反映出当前乡村治理水平的滞后。在未来公共品项目的建设中，调查农户在参与出工、参与预算管理和参与监督等几项上表现出很高的参与意愿，而对制定决策的参与意愿较低，这可能与当前农户民主意识不足、自主管理水平较低有关。因此，未来提高村庄民主水平，可以首先从提高公共项目的透明度开始，增加村民对预算管理和监督等方面的民主参与度，之后逐步扩大到对公共项目民主决策讨论。

       分地区来看，在参与的形式上，相对于东部地区，中西部地区农户更多的希望上级政府拨款，个人筹资意愿较低，而出工意愿较高，这与中西部地区经济不发达，收入不足、资金缺乏有关。同时东部地区农户对于参与预算管理、参与监督的比例高于中西部地区，这在一定程度上说明东部地区农户的民主意识、自治意识较强。

       四、农户参与对公共品满意度的影响

       民主参与对良好的村庄治理具有重要作用，已有研究表明民主参与有利于反映村民的诉求、提高农户的福利。因此通过引入村民参与可能会有助于提供符合农户意愿的村庄公共品，从而有助于提高农户满意度，本文接下来检验这一假说。

       (一)模型设定与变量定义

       本部分建立计量模型对影响农户公共品满意度的因素进行分析，以检验参与对满意度的影响。因变量为农户对最近一次道路建设的满意度，用1、2、3分别表示不满意、一般、满意。根据因变量的赋值，采用有序Probit(Ordered Probit)模型进行分析。自变量包括农户参与变量、农户家庭特征、村庄特征、项目建设情况等。

       农户参与变量：这是本文所关心的关键变量，农户参与变量包括农户在最近一次道路建设中是否参加施工讨论、参加筹资、出工出力、对预算的了解、对项目的监督、对项目的后续维护六个变量。

       其他控制变量包括农户家庭特征、村庄特征，这些都是已有的对农户公共品满意度影响因素的研究中通常会控制的一些变量(李燕凌、曾福生，2008)。其中农户家庭特征变量包括农户家庭人口数、户主年龄、户主受教育水平、被访者是否为村民代表，村庄特征变量包括村庄距县城距离、村庄总人口、外出务工比例、村合作组织个数。

       此外，为了控制由于项目建设本身带来的可能的影响，模型同时控制项目建设情况变量，包括项目建设的年份、项目建设时是否召开村民大会。通过控制召开村民大会变量以控制政府对于农户参与的政治号召的影响。

      

       (二)回归结果

       表11是控制村庄基本特征得到的回归结果，参与讨论、参与预算、参与监督对满意度的影响系数为正且在5％水平上显著，即项目的透明度提高、农户更多的了解项目预算、参加项目的监督会显著提高农户的满意度。然而参与筹资、参与投工与项目的满意度负相关，即参与筹资、参与投工会降低农户对项目的满意度。将所有的参与变量同时纳入模型中，见表11第7列，结果发现各项参与对满意度的影响方向与分项回归结果一致，但是显著性水平出现差异。参与讨论和参与监督仍然对项目满意度具有正影响，并且在5％显著水平下显著。参与筹资仍然对项目满意度呈负影响，并且在1％水平下显著。这一结果与第三部分得出的农户筹资意愿较低、监督意愿较强的结论相呼应。

      

       但是以上模型中可能缺失某些不可观测的因素，这些不可观测的因素会同时影响农户的参与和项目的满意度，进而对估计结果造成影响。已有关于对农户满意度影响因素的研究仅仅在模型中控制了村庄特征或者仅仅加入省份虚拟变量，但是添加这两种虚拟变量均无法克服村庄不可观测因素对模型估计系数的影响。本文进一步在模型中加入村庄虚拟变量以控制不可知因素的干扰，同时对村庄进行cluster处理。得到的结果见表12第1列。从回归结果来看，加入村庄虚拟变量后，模型的解释力得到提高，拟R平方显著增大。参与监督的系数为正且在5％水平下显著，但是参与筹资变量的系数变为正，且在1％水平下显著，参与投工的系数显著为负。表12第2列为同时将村庄特征变量和村虚拟变量加入模型得到的回归结果，可以发现参与监督变量的影响仍然显著为正，虽然参与筹资的影响仍然为正，但并不显著，同时其他参与变量均不显著。通过以上回归结果可以认为参与筹资对道路满意度的影响随样本量的变化而发生变化，因此影响并不稳健。但是参与监督对满意度的影响表现为稳健的显著的正影响。

       进一步进行小样本回归，分别仅对建设年份为2005年后的样本和建设年份为2008年后的样本进行回归以检验结论的稳健性，结果见表12第3-5列和第6-8列。其中第3、6列为仅控制村庄特征变量但不控制村庄虚拟变量的结果，第4、7列仅控制村庄虚拟变量不控制村庄特征变量，第5、8列同时控制村庄特征变量和村庄虚拟变量。结果发现参与监督在所有回归中均呈现正影响，除第3列外，其他回归中参与监督的系数均在5％水平下显著。参与筹资变量的影响符号和显著性水平根据不同的模型设定而变化，参与投工变量在所有回归中表现出负影响，但并不显著。了解预算变量的系数一直为正，但不显著。其他参与变量的影响均不稳健。

       农户参与投工对满意度的影响为负，这可能是因为参与施工会带来机会成本(如减少农户参加其他有偿劳动的时间)，从而造成一定程度的效用损失，进而降低农户满意度。农户参与筹资对满意度的影响不稳健，影响方向会发生变化，这可能是因为虽然参与筹资有利于扩大公共品资金来源和加快公共品建设进度，但是由于参与筹资带来的直接收入减少也可能会部分减少农户的效用。

      

       上述回归结果表明农户参与监督表现出稳健性的显著影响，参与监督可以显著提高农户对道路建设的满意度。已有研究认为，公共品提供中应该提高农户的参与程度(李小云等，2005；刘民权、俞建拖，2007)，本文结果表明如果从农户对公共品满意度的角度出发，那么在鼓励农户参与的形式上，应该着重提高农户对项目监督方面的参与程度，这一结论与本文第三部分得出的农户参与监督意愿较高的统计结果相互呼应。因此本文第三部分和第四部分的研究结果均表明，未来乡村治理模式的转变中，对乡村民主参与水平的提高首先要体现在农户对于村庄公共事务的监督管理上面。

       农户参与监督对满意度的影响可能有以下几方面途径：一是参与监督有助于减少施工过程中不符合农户长远利益的行为，阻止施工方由于自身短期利益而偷工减料或者挪用资金等行为；二是有利于监督政府与施工方之间可能的寻租腐败行为，保证项目质量；三是参与监督的过程本身会对农户带来一些积极的效应，进而提高农户对公共品的满意度。奥尔肯(Olken，2007)对印度尼西亚的田野实验研究发现，项目实施中增加村民的监督参与可以减少对参加劳动者的工资的贪污，但是并不能减少对施工材料等资金支出的贪污，进而认为增加村民的监督对于减少项目实施中的腐败影响较弱。因此本文尚不能确定农户参与监督影响满意度的作用机制，有待以后进一步研究。

       五、结论

       农户参与对于农村公共品的提供、对于乡村治理模式变革有重要作用，这在乡村治理理论和发展理论中均得到强调，但是由于历史制度和观念等原因，目前乡村治理和公共品提供中的农户参与不足。本文调查发现农户对当前公共品的满意度很低，这在一定程度上与村民在乡村治理和公共品提供中的缺位有关。根据调查结果，农户在乡村政务中的参与程度尤其是对于村庄政务、财务了解和监督比例较低，同时在已有公共品的建设中，农户在预算了解、项目监督和后续维护方面严重缺乏参与。对未来公共品的再建，调查农户表达了很高的对项目预算管理和监督的参与意愿。

       提高乡村治理水平，提高农户在公共品提供过程中的参与度，有助于农户行使自主权利、表达自身诉求进而选自符合自身利益的公共品项目，从而提供农户的福利，提高农户满意度。本文通过有序Probit模型回归验证了这一观点，农户参与监督可以显著提高农户对公共品的满意度，其作用机制可能主要在于参与监督有助于表达农户对公共品提供的诉求，监督项目实施中可能的腐败行为，提高项目质量，从而提高农户对公共品的满意度。综上研究可以得出以下结论：提高农户参与程度尤其是扩大农户监督有助于提高农户满意度，同时农户对于未来公共项目的监督意愿很高，因此未来乡村治理转型有赖于提高民主参与程度尤其是扩大农户监督。

       然而，在当前现有的乡村治理模式下，提高农户对乡村公共事务的参与度可能面临以下几方面的困难：一是目前乡村公共品提供方式仍然比较传统，基层政府对于乡村公共品提供的观念比较保守，固守既有的成规，难以解放思想，下放权力，发挥农民自己的积极性；二是农民自身的思想观念比较落后，对于集资建设公共品的积极性不高，对政府的依赖性较强，没有足够的动力参加公共品建设；三是随着城市化进程的加快，乡村传统社会正在解体，农民流动性逐渐增强，形成集体行动的难度加大。因此要促进乡村治理模式的转型，由农户被动介入型转向农户自主决策型和自愿参与型，就需要一系列制度设计，给政府和农户以一定的激励，使得政府愿意下放权力，同时农民也愿意参与到公共品建设中来。在这一过程中，开放讨论、提高透明度、给农民自主参与和自主决策权是极为关键的，这可以从一些NGO机构在四川、广西、云南等地乡村进行的扶贫实验中得到借鉴。

       注释：

       ①贫困发生率为本村贫困人口与本村总人口的比例。

       ②决策方式包括以下几种：1.集体通过协议承包的方式承包给个人或组织；2.集体通过竞标承包的方式承包给个人或组织；3.村集体委托相应单位或个人建设；4.村集体统一组织规划与建设施工；5.村民选举施工小组规划施工；6.其他。

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