完善党政正职监督制度的思考，本文主要内容关键词为：正职论文,党政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D26[文献标识码]A[文章编号]1008-1747(2012)06-0051-04
加强法规制度建设，是反腐倡廉的长效之举，治本之策。加强反腐倡廉法规制度建设的核心，是完善权力运行监督制约制度，真正把权力装进“笼子”。其中的重点和关键，则是对各级党政主要负责人的监督。真正把这些“头头脑脑”管住了，管好了，反腐倡廉的局面才有更深入的发展。
一、完善党政正职监督制度的必要性和紧迫性
把党政正职作为特殊对象，从领导干部群体中单列出来，从制度的层面反思和研究对他们的监督问题，无论在理论上还是现实上都有比较充分的依据。
从理论上看，我国党政领导体制的特点，决定了一般的监督措施对党政正职难以奏效。地方党委实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，地方党委包括全委会和常委会，按照目前的职能配置，党委的权力主要集中于常委会，全委会对常委会的制约作用比较弱。在常委会中，书记与其他常委在地位上是不对等的，《地方党委工作条例》明确授予了党委书记会议的召集权和议程的确定权，这两项权力是非常关键的。同时，现行党管干部的体制，赋予了书记事实上的对干部初始提名的主导权，组织部长在很大程度上只是一个执行者，小范围的酝酿也只能起到参谋建议的作用，都不可能否决书记的提名。对同级班子成员的进退去留，书记也拥有重要的建议权。这些权力使书记和其他常委事实上不可能处于平等地位。其他常委在其个人分工负责的范围内，其权力配置大致上也是这样一个格局。作为党委副职的政府正职，在其负责的政府工作中，法律明确规定实行首长负责制。政府各部门、企事业单位也是这个体制，其中的党组(党委)对首长只能起到部分的制约作用。在责任的配置上，也是要求党政正职对整个班子的工作负全责或负总责，甚至很多具体工作，也是要求党政正职负责，对其实行“一票否决”。无论就其正式的权力和实际的支配力、影响力看，党政正职与其他班子成员都不可相提并论。对他们权力行使的监督要难于对其他领导干部的监督。这说明，在监督制度的设计上，不能把他们作为普通领导干部来对待和涵盖，必须要有专门针对党政正职的监督制度设计。
从现实看，对党政正职的监督乏力，已成为反腐倡廉的一大瓶颈和软肋。在个别地方和单位，党政正职作风霸道，大权独揽，随意拍板决策，给党和人民事业造成重大损失的情况并不鲜见。从近几年各地查处的腐败案件看，党政正职在其中占有相当的比重，不少触目惊心的大案要案属党政正职所为，一些串案窝案的发生，更是少不了党政正职的参与和主导。不少犯错误的党政正职在反思的时候，都提到一点，就是对他们的监督乏力或者基本上没有受到监督。在我国目前整个监督体系中，对党政正职的监督是其中最大的软肋，反腐败斗争之所以长时间“三个并存”、“两个依然”，其中一个主要的瓶颈，也是对党政正职的有效监督问题没有突破。从社会的关切和呼声看，改进和加强对党政正职的监督，一直是舆论的焦点之一。总之，完善对党政正职监督制度，改进和加强对党政正职的监督，是一个无法回避、不能回避的问题，也是目前党风廉政建设的焦点、难点问题。
二、当前党政正职监督制度的现状
完善对党政正职的监督制度，首先要对我国现行与党政正职有关的监督制度有一个清醒的认识和科学的评估。从总体上看，目前涉及党政正职的监督制度大致有两类：一类是具有一定的针对党政正职的指向性，或者把党政正职作为重点对象的制度，总的来看，这类制度还很少；另一类是把党政正职作为一般对象涵盖在内的制度，大多数的监督制度属于这一类。对于这些制度的实际功效，我们以党内监督制度为重点，从以下几个方面做一些梳理分析。
一是体现对党政正职权力制约的制度。最集中体现在党内监督条例中规定的集体领导与个人分工负责制度，即“三个凡属”：凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论作出决定。过去也称之为“三重一大”集体决策制度。这项制度具有重要意义，但从防范腐败的角度看也具有明显的局限性。“三个凡属”中前两个“凡属”针对的主要是政治性的决策，对于防止方向性全局性错误有重要意义，但引发腐败的通常都不是方针政策性和全局性的政治决策，而是包含利益冲突的具体事项。比如，给予特定对象以特殊优惠、授予工程项目和政府合同、公共资源交易中的折让、各种税费的减免，等等，这些虽不属于方针政策性和全局性问题，却包含严重的利益冲突，能够进行重大利益输送。一些党政正职揽权，不是揽决定方针政策的大权，而是揽这类具有“含金量”的实权，其通过现场办公会、签字批示等规避集体决策，主要也是在这类事项上。第三个“凡属”即对重要干部的任用，由于没有把提名权纳入集体决定范畴，并不能解决“程序都走到了，实际上还是一把手说了算”的问题。同时，这个体现民主集中制和集体领导的制度，并没有严格的监督检查措施，实际上还是依赖于各级党政正职的认识和自觉。
二是体现上级监督的制度。主要有重要情况报告与个人重大事项报告、谈话和诫勉、巡视制度等。其中，巡视制度是目前比较看重的一项制度，实行以来，也取得了不少成效。但是巡视制度并不是一个完全针对党政正职的监督制度，在内容上也很全面，包含了工作监督，廉政只是其中一部分，很多巡视报告80%以上的篇幅讲的是工作成绩和不足，以及领导方式方法问题，对廉政问题只是一笔带过，与干部考察没有根本区别。总体上说，通过巡视揭露出腐败问题的情况有一些，但不是很多。重要情况报告制度主要是工作方面，与党政正职个人廉政情况关系不大。个人重大事项报告作为内部报告制度，由于未规定对个人报告实行普遍的核查，目前还作用有限。谈话和诫勉制度是个人之间一种面对面的监督方式，在当前的社会环境下，往往是鼓励表扬多，批评提醒少，其作用难以高估。此外，上级对下级的日常管理和工作考核等，大多是以结果论英雄，对党政正职实际用权过程并不深究。
三是体现专门机关监督的制度。主要有纪委的信访举报、办案、监督检查、派驻机构监督等，组织部门的干部监督，审计部门的经济责任审计。从目前看，纪委的监督是最有力度的，但是，在监督的及时性和有效性方面还有很大的改进余地。比如，并不是所有涉及党政正职的线索都能及时得到查证，特别是在监督同级党委方面力不从心。纪委的派驻机构改革在很多地方并不彻底，人财物都在驻在单位，监督容易流于形式。审计部门的经济责任监督以离任审计为主，任期内审计少，主要是一种被动的事后审计，且经济责任审计的结果更多体现在涉及财经制度，贪污、挪用等少量案件，对其他如收受礼品、收受贿赂以及发生利益冲突危害结果的案件难以揭露。组织部门的干部监督侧重于干部的日常管理，从效果看，揭露出廉政问题的也不多。
四是体现同级监督的制度。主要是民主生活会、询问和质询、罢免或撤换要求及处理制度。民主生活会在过去是班子内部开展批评和自我批评的一种有效方式，但是在长期执政环境下，这种个人对个人的面对面的监督方式越来越行不通，民主生活会的功能客观地说是在退化和弱化。“批评上级官位难保，批评同级关系难搞，批评自己自寻烦恼，批评下级选票减少”，“批评别人提希望，批评自己摆情况”，“说好不说坏，谁也不见怪”，就是一些地方民主生活会的真实写照。询问和质询、罢免或撤换要求及处理制度从形式上看，体现了政治民主和权利保障的理念，理论上是力度很大的监督方式，但在现实环境中，目前还没有看到这方面的有影响的实例，或者还在试点探索中。
五是体现下级和群众监督、社会监督、舆论监督的制度。党政正职行使权力相对封闭，对下级和群众公开的范围和内容有限，透明度不高，一般人难以介入其权力行使过程，下级和群众也无从监督。随着互联网等新型舆论传播平台的兴起，舆论监督制度的力量在加大，但各方面对舆论监督的认识并不统一，一些党政正职更是反感、抵触舆论监督。
总体来讲，现有的监督制度框架内，覆盖了党政正职的监督制度虽然不少，但是单个制度的科学性以及制度整体的协调都还不够，制度体系不严密不完善，特别是可操作性不强，按照管得住管得好的标准来衡量，还有较大差距。
三、完善党政正职监督制度的几点建议
完善党政正职监督制度，进一步改进和加强各级对党政正职的监督，要突出防治腐败的目标取向，遵循中央提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的总体思路，立足于完善已有制度，着力推进制度创新，不断提高制度的科学性、操作性和实效性。
在强化和完善已有制度方面，有很多工作可做。在信访举报方面，建立对涉及党政正职的信访举报进行定期排查的制度，强化对信访举报的激励保护措施。在巡视制度方面，进一步拓宽巡视的广度和深度，改进巡视的方式方法，开展针对党政正职的廉政专项巡视，更加注重巡视成果的有效利用。在民主集中制方面，按照地方党委、政府，其他机关、部门，国有企事业单位几个大的类别，进一步细则化、条文化、法规化。在民主生活会制度方面，可以对党政正职提出一些明确的硬性要求，比如，对有关个人重大事项和包含利益冲突的事项作出说明，等等。这些方面的思路和对策，包括加强各项制度的执行力等等，已有文章中多有论及，改进的空间是存在的。但更为重要的，是要在制度创新上下功夫、做文章。这里，根据湖南的情况，提出几种可能的路径。
一要从制度上对党政正职进行分权限权。一是明确界定党政正职权力。明确完整地界定党政正职的权力范围和权力清单，以适当方式予以公示，这方面工作可结合目前正在试点的党的地方组织党务公开工作进行。二是要合理分解限制党政正职权力。大量案例表明，党政正职高度集权，直接掌管人、财、物、工程项目等具体事项，不仅不利于统揽全局，更不利于廉政和监督。有必要将过于集中的权力适当分解，变一个人行使权力为集体行使权力，减少权力被滥用的机会，使党政正职在法律法规限定的范围、限定的程序和限定的程度上行使权力。从正式制度上看，目前地方各级党委政府班子内部都有明确的分工，党政正职将这些大权独揽的情况并不多见，但实际上，党政正职越过分管领导直接插手这些事项或者先作了决定再倒过来让分管领导执行的情况还是比较普遍的。在一些部门和企事业单位，也有正职直接主管这些工作的情况。针对这些情况，近几年湖南和其他一些地方，推行了党政正职“三个不直接分管”制度(有的地方提出“五个不直接分管”)，即：不直接分管财务、不直接分管干部人事、不直接分管工程建设项目(有的地方加上审批和执法)，使党政正职主要从宏观角度对全局工作和班子成员进行管理监督，防止党政正职在重要事项上大权独揽、独断专行，这个路径是值得进一步探讨和提炼的。三要规范党政正职行使权力的程序。程序是实体的保障，权力必须依照必要的程序行使，才能防止扩张和滥用。加强对党政正职监督，必须更加重视程序制度建设。要进一步规范重大事项决策程序，普遍推行党政正职“末位表态制”，以避免先入为主，暗示或操纵别人服从于自己的意愿。要在决策中广泛引入听证、专家咨询、公开征求意见、群众旁听重要会议等程序，增加决策的民主程度和科学性。
二要完善党政正职利益冲突防范制度。利益冲突在公职人员身上广泛存在，但重大利益冲突在党政正职身上体现尤为突出。由于其掌握着资源配置的大权，党政正职可以以各种理由，通过形式上合法的决策方式或间接授意的方式对特定对象进行利益输送，这是现实生活中很多重大腐败的源头。完善对党政正职的监督制度，一个很重要的方面或环节，就是要完善利益冲突防范制度。与党政正职密切相关的利益冲突事项包括干部人事、工程建设、土地出让、政府采购、矿产开发、项目审批、减免税费、融资贷款、提供补贴等等。近几年，湖南在这方面作出了一些规定，如规定党政正职不得个人擅自决定减免税收和土地出让金等有关规费，规定不得以现场办公会、招商引资会、文件圈阅等形式决定应该由领导班子集体决定的重大事项，不准党政正职插手干预工程建设等经济活动，作为一种防止党政正职权力行使中发生利益冲突的尝试，也是制度创新方面的一条路径。
三要打造以纪委全会为依托的综合性监督平台。近几年，湖南和一些地方推行了党政正职向纪委全会述廉并接受评议的制度，这是在现有监督制度基础上进行的一个组合式创新。从理论上讲，党章赋予了纪委对领导干部的监督权力。履行这种监督职能的最直接最强烈的方式是对违纪违法问题进行查处，但是，从现实的情况看，目前我们还难以做到对所有问题都通过查办案件来解决。一些轻微的违规问题，以及一些对廉政有影响，政策界限又不十分明确，但社会有强烈反映的问题，也不宜简单地作为案件来查办。比如，一些领导干部的亲属经商，在是否利用了领导干部的职权和职务影响上，并不容易核实，但在社会上又确实会引起不良反映。还有一种情况，对有的领导干部长期有反映，但要真正作为案件来查办又很难查实。这种情况在党政正职中更容易出现，因为正职的权力边界本来就模糊，施加影响的渠道多种多样，一般性的滥权要查实非常困难，但对这类问题不能不进行监管。同时，办案在很大程度上是一种事后的、带有一定被动性的监督方式，成本很大，从防止和减少党政正职滥权损失的角度看并不是一种最优选择。基于这样的考虑，湖南和其他一些地方创立了党政正职向纪委全会述廉并接受评议的制度。这是一个为党政正职量身定做、专门针对廉政方面问题、带有主动性、体现监督关口前移、又具有很强综合性的监督措施。我省大致的操作程序是：成立工作组，通过媒体公示、召开座谈会、个别走访、问卷调查、明察暗访、查阅资料等多种途径和方式，同时综合巡视、信访、组织部门的干部监督等方面情况信息，广泛收集和听取各方面反映和意见，对述廉对象廉政情况进行全方位了解。在此基础上，专题召开纪委全会，党风监督员、群众代表、述廉对象单位的代表等列席会议，由述廉对象在全会上公开述廉，评议工作组汇报了解的情况，对述廉对象进行询问，纪委委员进行评议，最后由纪委委员对述廉对象按满意、基本满意、不满意无记名投票。集中评议结束后，纪委形成对述廉评议对象的评议意见，向本人反馈并向同级党委汇报。不满意票达到一定比例的，建议进行组织处理。从我省实践的情况看，党政正职向纪委全会公开述廉制度的整个过程由纪委主导，既较好发挥了全委会集体监督的作用，又整合了其他监督形式，符合实际，刚柔相济，有权威性，有操作性，能够及时发现问题，产生鞭策和督促作用，一些反映多但查不实的问题也能得到妥善解决，起到不同于办案的独特效果。
四要建立标准化的廉政民意测评制度。无论是干部考察还是巡视，主要是通过个别谈话来了解党政正职的廉政情况，从科学的统计调查的意义上讲，这种方法有一定局限性，失真的概率比较大。首先，面对面地谈别人的问题，一般人如果没有确切把握不会讲，有利害关系的不敢讲，存在个人恩怨的则可能添枝加叶讲。同时谈话人背景、个性以及提问方式、谈话的记录和整理等偶然因素都会影响调查结果。所以，必须建立一种更为科学的，标准化、格式化的针对党政正职的廉政民意测评制度。我省经过探索，建立了这项制度。我们规定，每年由上级纪检监察机关和组织部门组织对党政正职进行一次廉政测评(党政正职开展了述职述廉并参加了民主评议或民主测评的，当年度不再进行廉政测评)。对地方党政正职，由地方党委、人大、政府、政协四大家领导，地方党委委员(候补委员)、纪委委员、本级直属单位和下级地方党政正职等参加测评；对部门党政正职，由单位的党委(组)成员、中层干部、干部职工和离退休人员代表、系统干部职工代表、所属辖区内的人大代表、政协委员中的代表、相关联的社会各界人士以及服务对象的代表等参加测评。廉政测评分满意、基本满意、不满意三个档次，测评结果影响领导干部的进退留转，其中对测评中不满意票超过20%的，要采取组织措施。廉政测评作为一项硬性监督措施，其结果可以直接影响党政正职的切身利益，从而具有较强的监督作用。