湖北省乡镇综合配套改革的成效、问题及对策，本文主要内容关键词为：湖北省论文,成效论文,乡镇论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
湖北省乡镇综合配套改革，是从2002年开始的。湖北省委、省政府首先肯定了咸宁市咸安区率先进行的乡镇领导交叉任职、党政机构综合办公、干部实行社会保障制度、乡镇“七站八所”整体转制等改革尝试，在这个基础上于2003年底出台了《关于推进乡镇综合配套改革的意见》（17号文件），明确提出推进乡镇综合配套改革，并在咸安、监利、洪湖、安陆、麻城、老河口、天门七个县市区进行试点。中央政治局委员、湖北省委书记俞正声同志高度重视这一改革，亲自将这一改革概括为乡镇综合配套改革，因为它不仅涉及到乡镇行政管理体制、领导班子的改革，还涉及到乡镇事业单位的转制、人员置换身份的改革以及社会保障制度的建立和“三农”服务体系的构建等。经过一年多的改革实践，这次改革的成效令人瞩目，但也出现了许多新的问题，有待于进一步思考和探索。
一、湖北省乡镇综合配套改革取得的主要成效
1.精简了机关事业单位，减少了党政领导职数，裁减了财政供养人员，降低了行政成本。
湖北省乡镇综合配套改革最直接的成效，就是精简了机构，减少了领导职数，降低了成本，提高了效率。根据对湖北省咸安、老河口、安陆、麻城、监利、洪湖、天门7个试点县（市区）的统计，乡镇综合配套改革后，咸安区的12个乡镇内设机构由115个减到36个，精简比例为68.7％；党政班子成员由227人减到108人，精简比例为61.2％；在乡镇的机关事业单位包括区直延伸机构人员由2340人减少到676人，精简比例为71％（注：中共湖北省咸安市咸安区委、区政府：《咸安区乡镇综合配套改革情况汇报》，2005年1月15日）。监利县的21个乡镇内设机构由105个减到63个，精简比例为40％；领导机构由84个减到63个，精简比例为25％；党政班子成员由301人减到186人，精简比例为38％；在乡镇的机关事业单位人员由2417人减少到1363人，精简比例为44％（注：中共湖北省监利县委组织部：《监利乡镇综合配套改革自查报告》，2004年12月）。洪湖市的17个乡镇内设机构由85个减到51个，精简比例为40％；党政班子成员由303人减到148人，精简比例为51％；在乡镇的机关事业单位人员由1465人减少到948人，精简比例为35％（注：中共湖北省洪湖市委、市政府：《洪湖市乡镇综合配套改革工作情况汇报》，2004年12月）。麻城市的19个乡镇党政班子成员由333人减到171人，保留非党副乡镇长2人，精简比例为48％；在乡镇的机关事业单位包括市直延伸机构人员由3369人减少到1371人，精简比例为59％（注：中共湖北省麻城市委、市政府：《麻城市工作情况汇报》，2005年1月14日。）
这次改革还推行了领导干部职务消费改革。对乡镇领导干部的交通、通信、接待、差旅等费用支出实行货币化改革，规范了领导干部的职务消费行为，降低了行政开支。改革后，咸安区乡镇机关事业单位一年可节省开支1431万元，减少农民负担1000多万元①；麻城市一年可节省人头费、行政事业费、职务消费等940万元④。据初步统计，监利、洪湖、 老河口、 天门等县市区降低行政成本一年达到或超过1000万元以上。
2.转变了政府职能，明确了单位责任，提高了机关效率，改进了工作作风，融洽了基层干群关系，促进了生产力发展。
为了避免重走“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的老路，这次改革按照“行政职能收归政府、经营职能走向市场、服务职能转给社会”的总体思路，把原来的“无限责任政府”逐步变成“有限责任政府”。因此，政府职能实现了四个转变，即由抓大农业向抓大市场转变；由行政领导向服务指导转变；由为民作主向民众自主转变；由收粮派款向公共服务转变，初步建立起了与社会主义市场经济体制相适应的政府管理体制和运行机制。
乡镇政府的职能转变，推动了政府与企业、与社会的合理分工。乡镇所有的企业和事业单位都从乡镇党政系列中完全分离出来，人、财、物彻底脱钩，乡镇政府不再从事经营性活动；服务性事务按照“养事不养人”的思路，由县级职能部门或乡镇政府采取公开招标方式或“售、买”公共服务的方法交给社会企业、中介组织、服务团队和个人去完成；执法性事务归到县级政府职能部门和乡镇政府部门即“三办”。改革后的乡镇各部门和单位责任明确，特别是政府部门和改制后的社会服务单位（中心、公司），在竞争机制的推动下，工作作风有了很大的改进，其工作效率大幅度提高。不仅如此，现在乡镇的各部门不仅不是向农民征粮征款“衙门”，而是为农民生产和生活提供优质或无偿服务的机构，真正为群众办好事，办实事，因此农民得到了更多的实惠，从而融洽了干群关系，提高了群众生产积极性，极大地解放和促进了农村社会生产力的发展。咸安区实行改革后第一年即2004年实现地区生产总值29.5亿元，增幅达到17.7％，是10年来平均增长最快的一年；2004年农民人平纯收入达到2830元，比2003年增收487元，是历史上增长最多的一年，是农民得实惠最多的一年，种田积极性最高的一年①。
3.建立了以钱养事机制，创建了农村社会化服务体系，强化了农村公共服务，初步建立了减轻农民负担的长效机制。
在乡镇综合配套改革中，乡镇事业单位实行整体转制，与政府脱钩，并不是将乡镇公共服务甩手不管。相反，通过这次改革创建以政府公共服务带动社会化服务体系，不断改善和加强农村公共服务的品种和质量。对政府承担的公共服务事业，本着减人不减政府职责，减支不减政府公益性支出的原则，实行“四定”，即以养事定种类，以项目定支出，以考核结果定报酬，以服务质量定奖惩，创新政府投入机制，走企业化经营、市场化运作、社会化服务的路子。在这一方面，咸安区走在了前列。该区横沟桥镇民望农业服务中心是由原镇农技站、农机站、经管站、水管站整体转制后合并组建的经营实体。改革前有32人，但长年只有4人务“正业”，9人被镇政府借用驻村收钱派款，其余职工则“闲养”着。整体转制后服务中心有24人，从2003年开始实行“以钱养事”，工资报酬与服务项目挂钩。他们通过公开竞标，拿到了全镇农作物病虫害防治的工程任务。标的额为4万亩农田每亩1元钱共4万元，要求防治病虫效果达到85％以上，损失率低于5％。中心安排4名农技员分片包干，1人1片1万亩地。接着，他们又在水利设施维护工程的招标上中标。为了增加收入，他们又自愿集资购买了1台旋耕机和1台收割机，根据与农民达成的协议，每翻耕1亩地20元，每收割1亩稻谷40元。该中心不仅高质量地完成了公益服务任务，而且在没有增加农民负担的前提下个人收入大幅度提高[1]。因此群众对涉农部门经过转变方式所提供的服务普遍感到满意。通过改革建立以钱养事机制，从体制上打破了向农民伸手的“收费养人，养人收费”的怪圈，从而初步建立了减轻农民负担的长效机制。
4.推进了基层民主化进程，优化了领导班子，提高了乡镇干部素质，提高了党在基层的执政能力。
湖北省乡镇综合配套改革，是采取民主参与方式推进的。整个改革过程，是民主建设的过程。在改革中，各县市区都采取了公开推选、竞争上岗的人事制度改革，扩大了广大人民群众的参与面，调动了广大干部的参与度。咸安在干部选拔任用上实行了“两票”推选，竞争择优的机制。参加“两票”推选的党员和群众达18000人，人民群众作为“主人”推选为自己服务的“公仆”的积极性空前高涨。“两票”推选把“公仆”的命运交给“主人”决定，使乡镇领导班子换届、机关干部选拔任用公开公正公平，“上得舒心，下得服气”。通过公开推选，择优录用，乡镇干部由“向上跑”变为“向下沉”，琢磨人的少了，琢磨事的多了，执政为民真正落到实处。
同时，机关上岗任职人员都必须竞编竞岗，必须经过笔试、面试；群众打分、领导专家评议；考核公示等多个竞争环节，每一环节都做到公开、公正、公平，一视同仁。通过公开竞编竞岗，乡镇干部在知识素质、业务水平、管理能力等诸多方面都得到了提高，领导班子结构得到了优化，党在基层的执政能力得到加强。
二、湖北省乡镇综合配套改革存在的主要问题
1.改革成果，如何法制化？
长期以来，乡镇建制遵循与上级“对口”的模式，“上面多少庙，下面多少神”。改革前一般乡镇内设机构10多个，机关人员100多，加上“七站八所”，乡镇机关事业单位多达20多个，人员多达200多。以咸安区横沟桥镇为例，改革前乡镇内设机构达15个，包括党委、人大、政府、政协、组工、纪检、工业、农业、财贸、民政、信访、武装部、综合治理、计划生育、城镇建设等机构。“四大家”领导18人，机关在册干部71人，加上超编和长期抽调人员，实有在岗人员103人。此外，农技站、农机站、环管所等“七站八所”人员还有94人[2]。改革后，只保留“三办一所”，人员不到45人，其他人员进行了分流。老河口市2001—2003年连续进行改革，采取自主择业、辞去公职、离岗退养、提前退休等多种途径分流人员3602人，能用的措施基本用尽，社会及市场岗位基本安置饱和。2004年深化改革再分流几千人，安置难度远远超过往年[3]。因此，这次改革如果没有刚性的法律法规和严格的监督与处罚作后盾，仅靠政策性文件来巩固机构改革、人员分流的成果，难保不重蹈“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的覆辙。
2.交叉任职，谁来监督？
乡镇综合配套改革后，乡镇领导干部实行交叉任职，乡镇党委书记兼任乡镇长，副书记兼任人大主席。这种交叉任职，使人大对乡镇政府的监督和人大主席对乡镇长的监督出现障碍，在党组织系统中副书记在书记的领导下开展工作，在政权系统中兼任人大主席的副书记要监督兼任乡镇长的书记，从理论上讲两者之间是明确的，不矛盾的，身份角色转换是清晰的，但在现实工作中却是困难的，通常情况下会导致乡镇人大的监督权力进一步弱化。另一方面，乡镇党委书记与乡镇长“一肩挑”，权力过于集中，会出现专断甚至专制，对乡镇党委书记的监督会出现真空。
3.单位转制，如何定位？
乡镇综合配套改革后，乡镇事业单位全部改制，有的改制为国有企业，有的为民营企业、民办非企业单位和个体户。政府对这些单位实行以钱养事、以事养人的政策，谁有能力和水平提供农村公益服务，谁就能得到财政投资。但为了解决原乡镇事业单位人员的分流问题，目前政府实际上采取了直接或间接让原乡镇事业改制单位或人员承包或承接农村公益服务，并没有实行真正的公开招投标竞争。从长远看，必须打破这种行政分配方式和垄断方式。打破行政分配方式后，这些改制单位有能力生存吗？其次，改制单位如何处理农村公益性服务与非公益性经营关系？在实践中容易发生冲突，产生矛盾。其三，实行以钱养事政策后，如何进行科学的、规范的、量化的考评考核，也是一个难题。
4.改革成本，谁来埋单？
乡镇综合配套改革最大的问题是改革成本问题。改革成本主要是分流人员的一次性补偿和建立事业单位养老保险两方面。改革成本到底要多少？谁来支付？是否承担得了？这些问题是不能回避的。按照17号文件的标准简单推算，一年补偿一个月，平均800元，20年工龄的人员补偿费就是1.6万元，社会保障补缴费每人也要1.5万元，两项相加每人至少3.1万元。目前湖北的乡镇有50多万干部，如果一半要买断，就要支付75亿多元的成本，湖北省一年的财政收入只有300多亿，要从中拿出四分之一用于乡镇综合配套改革可行吗？要求市州政府财政予以支持恐怕也难以到位[4]。
事实上，乡镇综合配套改革的成本远远不止这些，还包括乡镇机关和事业单位无住房的工作人员的住房补贴成本；有的县市区对乡镇机关和事业单位部分人员上岗时收取了“上岗费”，如洪湖市乡镇事业单位进入时收取的上岗费最少每人5000元，总数达1000多万，这些上岗费是否退还，如果退还，钱从哪里出。
5.乡村债务，怎样化解？
在乡镇综合配套改革中，乡镇和村级债务化解难是改革进一步深入的障碍。据调查，洪湖市17个乡镇中15个乡镇负债，总额达8000万，平均每个乡镇达470万，有5个乡镇超过800万；187乡镇事业单位有50％的负债，总额达2014万（不含拖欠干部职工工资和农村基金合作社的欠债），平均每个单位10.8万元。这些债务问题不仅影响到乡镇综合配套改革，而且影响到乡镇政府的工作运转。村级债务也同样严重，据不完全统计，洪湖市全市村级债务多达1个多亿，其中主要是农村教育“普九”达标造成的债务，多达9000万。
资料显示湖北省乡镇综合配套改革的7个试点县市区乡镇和村级都存在巨大的债务负担，尽管各地都想尽办法化解债务，但债务问题历史沉积很久，化解困难重重。
6.上下改革，如何联动？
乡镇综合配套改革涉及整个行政管理体系的方方面面，需要县、市、省三级政府上下联动、整体推进。作为乡镇的最直接的领导机关县市区政府更需要进行配套改革。但是，目前县市区一级机构臃肿，人员膨胀，其直属机关和事业单位多达80—100个左右，财政供养系数高达3—4％，地方财政不堪重负。更令人关注的是，乡镇政府机关和事业单位的设置都是沿袭传统的“对口”设置法设置的，还有的实行省市垂直领导管理。因此如果乡镇政府内设机构合并、“七站八所”撤销之后，而上级领导机关县、市、省没有改革，职能没有转变，工作方法没有创新，更为核心和关键的是上级主管部门的投资体制和考核体制没有随之进行改革，乡镇干部普遍担心“下改上不改，改了也白改”，这种心态和现实对乡镇综合配套改革成果的巩固产生很大的负面影响。
三、湖北省乡镇综合配套改革的前景与展望
1.根据乡镇政权运行的国情，逐步实行“县政乡派”体制。
乡镇政府的性质与功能定位，已成为人们探讨的热点问题。从湖北乡镇综合配套改革对乡镇党政职能定位和人选产生来看，仍然把乡镇作为一级政权，但从实际调查反映来看，比较认可将乡镇一级政权转变为县市区的派出机构（如乡镇公所）。有位基层实际工作者说：“一个乡镇，几十号领导，干的都是一样的活，党政一把手之间扯皮是经常的事情，是制度性的矛盾。党和政，加上人大、政协，四套班子机构重叠，职能重叠，只可能造成办事效率低，行政管理成本高。”[4]作为县级政府的派出机构的乡镇公所，可以大规模精简乡镇党政机构，采取党政干部交叉任职的办法，将“四大家”合为一家，压缩乡镇领导干部职数和人员编制，分流冗员，提高工作效率。
从当前我国特别是中西部地区以农业为主的乡镇政权实际运行来看，由乡镇人大负责进行的重大规划、决策以及乡镇政府主要人事的任免等工作，有名无实，加上这些乡镇财政普遍亏空，甚至没有自己一级财政，因此乡镇作为一级政权已经是有名无实。将乡镇政权改制为派出机构，从组织形式上撤销了乡镇人大组织，表面上看有削弱基层政治民主的嫌疑，但实际上实行群众公认投票与党员选举投票相结合的“两票制”民主选举机制，扩大了广大党员和群众在干部推荐、考察、选举和罢免等环节中的民主，乡镇党政领导干部的选举比原有的党内选举和人大代表内选举更具有广泛性，更具有民主性，主要领导的产生则要求得更为细致，而且乡镇党委书记和副书记都要由党员推荐和群众推荐，先在党代表大会上进行“差额直选”，党委书记产生后，才能成为乡镇长人选。通过实行乡镇党政领导干部选拔任用“两票制”，不仅保障了基层民主政治，而且大大扩大了基层民主范围。
2.推动县乡机构改革上下联动，实现乡镇综合配套改革的法制化。
根据我国现行的法律法规和领导方式，县级政府对乡级政府的影响是巨大的。因此，在目前乡镇综合配套改革进行中，县级政府机构也应该相应地进行改革，实行县乡改革上下联动。首先，将县市区财政供养系数从目前的3—4％降低到2％以下，并逐步达到1％以内。其次，根据县市区经济、政治、社会等方面的发展要求，对县市区机构和单位进行分类改革，将经营性的事务交由市场经营，相关机构和单位整体转制为经营性企业；将纯公益性事务交由政府核定的事业单位完成，这些单位内部要进行竞争，优胜劣汰，并接受公众考评与监督，以提高服务效率和质量；将准公益性事务交由社会中介组织或民办非企业单位去完成，政府采取购买方式为社会提供无偿或非赢利性有偿服务，相关机构和单位进行资源优化组合。这三类机构和单位的人员都采取聘任制，实行社会化管理。其三，改变目前由政府部门投资拨款体制，实行县市区集中预算投资拨款制度，即县市区预算内投资以项目为基础向社会、企业和个人招标，不论什么单位和企业只要获得标的，就可以获得政府相关投资和拨款，改变过去以项目进行分类再划分到相关职能部门，然后再由职能部门向行业内有关单位招标并投资拨款的方法。政府投资拨款方式是投资跟着项目走，真正实行以钱养事，以事养人体制。其四，建立健全社会保障体系，包括养老、医疗、住房、救济等保障保险体系，为改革提供强有力的有效的安全网。并对现行的法律、法规与改革不相适应进行必要的、及时的修改和调整。
另一方面，实行乡镇综合配套改革法制化，特别是对财政供给比例（包括总人数比例、财政总支出比例）、编制管理和领导干部职务消费、纪律约束等内容制定法律法规，使乡镇综合配套改革有法可依，有章可循，对违法者进行依法追究。
3.完善以钱养事、以事养人制度。
积极解决分流人员的出路，同时提高农村公共服务水平妥善合理地解决分流人员的安置问题，是改革的难点，直接关系到改革的成败，必须予以高度重视。这次改革将分流人员全部实行身份置换，单位整体转制，是彻底的分流。因此必须切实考虑分流人员的生存和发展问题。实行以钱养事，以事养人机制，不仅能够积极地解决分流人员的出路问题，而且可以提高农村公共服务的质量和水平。
实际上通过乡镇综合配套改革，政府有更多的财力和精力加强对农村的公共服务事业的投入与服务，把农村文化教育、医疗卫生、计划生育、水利植保、农机农技等社会公共事业作为项目，交由社会承包，原相关单位及人员有更多的优势获得竞标，得到资金，这样既保证了农村公共服务事业的发展，也为农村专业技术能人提供了就业出路。
另一方面，实行以钱养事，以事养人，应贯彻市场竞争原则，不能搞行政分配。只有提高服务质量和效率，降低成本，让服务对象认可、满意，才有可能得到项目，获得投资，才能养活自己，从而提高农村的公共服务质量和水平。
4.科学测算改革成本，合理地进行经济补偿，及时创建有效的社会保障体系。
改革是需要成本的，但成本的测算必须科学、合理。乡镇机关事业单位分流人员的经济补偿标准、社会保障补偿标准，要参照当地农村农民的收入水平确定合理比例，不能盲目参照大中城市和县市区城关居民收入水平，也不能简单比照高收入行业和单位的人员收入水平。补偿费用太高，不仅政府财政承担不了，而且造成机关人员享有优越待遇的负面影响，反而影响机关人员的分流，也形成社会不公。因此，对在小城镇或农村生活的分流人员的经济补偿，应与当地居民收入水平相一致。对分流人员个人的经济补偿和社会保障补偿，不仅要考虑他们的工龄，而且还应该考虑他们的职务、职业、贡献大小等诸多因素，不能仅按人头和身份进行补偿。
在经济补偿费和社会保障补偿费的筹措方面，政府可以以信用方式担保或承诺，由银行和金融机构先行支付经济补偿费和社会保障费，政府按计划分期分批逐年补还。
5.运用法律手段，逐步化解乡村债务。
乡村债务是一个十分复杂的问题，但也是必须解决的问题。对乡村债务必须进行认真清理，在严格财务审核的基础上合理分类，区别对待。第一，对因政府政策失误或历史原因造成的债务，包括“私贷公用”、“普九”、“政绩工程”形成的债务，政府应主动地负责地承担责任并有计划地逐步化解，如麻城市通过冲抵化债、清收债权化债、拍卖“四荒”化债、节支减债、降息化债、发展增收化债、盘活资产化债等化解乡村债务的经验值得借鉴。对确因政府原因造成拖欠国家单位如国有银行的债务，应向国家有关部门申请冲销。在确定的资金缺口中，县、乡两级财政无力承担的债务，上级政府和有关部门应提供适当的财政支持或帮助寻找解决的出路。同时，在筹措化解债务资金方面，可根据支付改革成本的实际困难，争取国家的支持。第二，对政府领导干部和职工不合理的支出，甚至违法乱纪造成的债务，实行责任追究制，谁使用谁负担，既杜绝趁改革之机混水摸鱼，又合情合理解决实际问题；第三，对部分农民有能力上缴农税却强抵拒缴的历史拖欠税费，要通过法律手段予以追缴。
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