农村土地抛荒问题的调查与分析，本文主要内容关键词为：农村土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近，安徽省巢湖市结合农村税费改革工作，就目前农村土地承包中出现的耕地抛荒问题，组织力量进行了专题调研。根据调查的情况，现对土地抛荒问题的成因和解决办法作如下探讨。
一、土地抛荒的基本情况
据调查统计，巢湖市市目前农村土地抛荒面积约为24万亩，占承包土地总面积的6%，其中常年抛荒和季节性抛荒分别为13万亩和11万亩，分别占抛荒面积的54%和46%。土地抛荒面积与1998年同期相比增长了77%，且仍呈增长趋势。抛荒土地的分布特征为：
（一）自然条件差易旱易涝地方抛荒多 岗区水利条件较差，灌溉成本高，圩区的低洼田、水浸田，不便耕作，且十年九淹。有的农户为保口粮，种一季荒一季，有的农户有其他收入来源，干脆不种，任其抛荒。据含山县调查测算，该县因自然条件差易旱易涝抛荒的土地达6000亩，占抛荒土地面积的20%。
（二）城郊抛荒多 离城较近的农民，思想活跃，素质较高，观念更新快，择业机会多，劳力流向高回报产业，耕地抛荒严重。庐江县城关镇中塘村地处庐城近郊，全村共有46户弃耕务工，土地抛荒达562亩，占该村土地面积的16.6%。
（三）经济落后地方抛荒多 一些经济落后地区，农民为寻找出路，绝大多数青壮年劳力外出务工经商，有的甚至举家外出，丢下责任田不种，使抛荒土地面积不断增加。庐江县许桥乡涧湾村经济基础薄弱，是全县有名的“三差村”，全村外出农户221户，占村农户数的42.2%，承包的1118亩土地除转包他人耕种755亩，尚抛荒363亩，占村土地面积的13.1%。
（四）耕地少的地方抛荒多 耕地少的地方，剩余劳力多，为养家糊口，大量劳力外出找出路，承包田流转难，只好两头顾，一面挣钱，一面半耕半荒的种。庐江县陈埠乡枣岗村新仓村民组人多田少，一般劳力都外出，抛荒严重，全组50亩耕地，就有16亩抛荒，占该组耕地面积的32%。
（五）劳动力外出多的地方抛荒多 和县功桥乡，全乡总劳力为13647个，而每年外出务工经商人员约有7500人，占全乡劳力总数的一半多，造成全乡约3000亩土地抛荒。无为县陡沟镇田桥行政村的田村劳力全部外出，除少量耕地由邻村村民代耕外，其余全部抛荒。
二、土地抛荒的原因
农村普遍出现土地抛荒现象，是经济发展过程中各种深层次问题的综合反映，究其原因主要有以下几个方面：
（一）农业比较效益低，影响农民生产积极性 首先，农业本身效益低，长期以来工农业产品存在价格剪刀差及产业利润率比差，而近年来农产品又出现了结构性、阶段性和低水平过剩，加剧了农业的市场风险，农产品价格相对偏低且持续下跌，虽然国家采取保护价政策，但所起的作用毕竟有限，更何况地方在政策执行中难以落实到位。以水稻为例，价格由1995年1800元／吨降到1999年900元／吨，降价幅度达50%。谷贱伤农，严重挫伤了农民生产积极性。其次，农业生产成本逐年上升，农民种田效益进一步降低，甚至出现投入多于产出。据和县调查测算，以现有耕地资源，正常年景下，按较常规的一油一稻生产模式，每亩田每年扣除物质成本纯收入仅200多元，如计算劳动成本，实际无利润，农业效益差，且劳动强度大，一亩田一年收入不及外出打工一个月收入。种田效益低，直接影响了农民生产积极性，这是土地抛荒最根本的原因。
（二）农村劳动力转移，从事种植业劳力短缺 随着农村改革深入和经济发展，农坟产业结构发生了巨大变化，大量农业劳动力外出转向二、三产业，以便获得更大的经济效益。1999年全市农村外出劳动力达55.9万个，占农村劳动力总数的27.4%，其中常年外出劳动力达36.8万个，占劳动力总数的18%。农村劳动力的大量外流，导致从事农业生产的劳动力严重缺乏，且外出劳动力绝大部分为青壮劳力，丢下老弱病残，致使大量耕地无人种或有人无力耕种，加之土地流转困难，许多耕地只有抛荒。
（三）农业基础设施薄弱，抗灾能力较差 农业是自然风险大的弱质产业，受自然制约程度大。近年来旱、涝、风、雹、霜冻、病虫等自然灾害频繁，而农业基础设施相对薄弱，社会化服务跟不上，农业抵御自然灾害能力差，增加了农业生产的自然风险程度，提高了生产成本，影响了农民种田的积极性。特别是耕作条件恶化、基础设施差的丘陵岗垅和低洼圩区，易涝易旱，很大程度是“靠天收”，投入多产出少，甚至有投入无产出，农民不愿耕种，土地大面积成片抛荒。
（四）流转机制不健全，土地承包管理不力 随着农村社会发生的生老病死、升学、当兵、就业、迁徙等，人口不断发生变化，仅庐江县陈埠乡2000年就收到140份要求退田的报告。人口、劳力、土地等生产要素变化造成耕地无人种的现象不断发生。虽然各地相继制定了一些土地流转的办法，但土地流转机制不够健全，缺乏灵活性，可操作性不强。多数地方土地流转处于自发、无序状态，而基层乡村干部在土地承包管理工作中缺乏力度，存在畏难情绪，不愿作深入细致的思想工作，致使部分土地抛荒。
三、土地抛荒引发的问题
近年来，由土地抛荒引发的矛盾和问题日益突出，严重影响了农村经济发展和社会稳定。
（一）造成土地资源的浪费 巢湖市人均只有1.1亩耕地，人多地少，土地资源极为珍贵，而农村出现的大面积抛荒，势必造成土地资源的闲置浪费，有些地方即使是耕种，土地资源利用率低，投入不足，很大程度是粗放经营，甚至是掠夺式经营，造成生产力、耕作方式、耕作水平的下降。据庐江县调查测算，全县因土地抛荒一年造成经济损失达2913万元，该县抛荒不太严重的冶山乡一年因抛荒减收粮食达72万公斤，直接经济损失65万元。
（二）加大了基层工作的难度 由于土地抛荒的农户有相当一部分是举家外出和主要劳动力外出，乡村干部找不到，抓不着，给基层的税费收取、水利兴修等工作增加难度。税费征收时外出户无法收取，水利兴修以及防汛、抗旱等涉及到“谁收益，谁负担”时，出工和筹资在农民中出现推诿、扯皮现象，强行摊派和撒手不管群众均有意见，乡村干部左右为难。
（三）加重了农民负担 由于土地抛荒，造成农村税费征收困难，有的地方把抛荒土地的税费负担转稼到其他农户身上而加重农民负担。居巢区黄麓镇跃进村1999年农业税12.3万元，亩均负担58元，因该行政村491亩抛荒田农业税无法落实，村将亩均负担提高到75元，加码17元。
（四）增加了乡村两级债务 在土地抛荒税费无法落实的情况下，一些地方为完成上面下达的税费任务，乡村两级不得不承担高息，四方举债，致使乡村两级债务不断增加。因抛荒，到2000年4月底，庐江县共有1454万元农户尾欠款收不上来，为完成任务，只得举债，使村级债务不断增加，严重影响村级经济的正常运行。
（五）激化了干群矛盾 为了弥补抛荒田的税费缺口，完成上面下达的税费任务，乡村两级干部不得不采取寻找抛荒对象、加重农民负担、增加乡村债务等手段，引发干部作风等一系列问题，激化了基层干群矛盾，影响了农村社会稳定。
四、解决土地抛荒的对策
要从根本上解决土地抛荒，必须针对农业和农村经济发展的新特点，多措并举综合治理，给农业生产注入新的活力，调动和保护农民生产积极性。
（一）提高对抛荒问题的认识，增强解决抛荒的紧迫感 土地抛荒现象主要是由于农业基础地位削弱，农业比较效益降低，如不及时解决，会带来更大的矛盾，动摇农业的基础地位，影响国民经济的健康发展。因此，各级党委和政府要高度重视农业，提高对土地抛荒问题的认识，增强解决土地抛荒的责任感、使命感和紧迫感，切实把解决抛荒问题当作一项重要而又紧迫的工作来抓，进一步完善农村土地承包关系，促进农村经济发展，维护农村社会稳定。
（二）强化土地承包管理，加快土地流转步伐 各级党委和政府及集体经济组织要充分发挥在农村土地流转中的引导和管理作用，积极探索土地流转的有效途径，尽快制定和完善土地流转的有关政策，建立健全土地流转机制，为土地流转创造良好的外部环境，加快土地流转步伐，促进土地流转健康、有序进行。各地要从实际出发，针对土地抛荒的具体情况制定土地流转的办法和措施。一是妥善处理好劳力外出和人口、劳力、土地等变化形成的人地矛盾问题。认真做好余缺田调剂工作，将土地转包给劳力富裕户耕种，或通过“小调整”在取得村民一致意见后，村集体经济组织将这部分土地重新向农户发包。二是对自然条件差的抛荒耕地可以由集体收回，高榜田、水源条件差的统一改造为经济林基地，低洼田、水浸田，可开发成渔池基地，再发包给农户和集体统一经营，或对外发包。三是将分散的抛荒田通过与群众协商采用调换与转包的形式，尽可能集中连片，由村集体组织统一整治后进行招标承包。四是允许土地流转对象、形式的多样化，通过转包、转让、出租、入股等多种形式进行土地流转，鼓励基层干部、种田能手、科技人员领衔承包兴办小农场。在充分尊重农民意愿的基础上，发展农业适度规模经营。五是各地可根据耕地抛荒的程度、所造成的后果以及承包方应负的责任，具体研究制定适当的经济处罚办法，促使承包方保护耕地资源，制止土地抛荒现象的蔓延。
（三）加大结构调整力度，推进农业产业化进程 各地要大力引导农民更新观念，提高素质，积极调整和优化农业结构，改变传统的种植模式和粗放的生产经营模式。以市场为导向，大力调整农业结构，满足市场对农产品多样化、多层次、优质化和生态发展的要求，依靠科技进步，改善农产品品质和质量，发展高产、优质、高效农业，增强市场竞争力，提高农产品商品率，把农业和农村经济增长转到以质量和效益为中心的轨道上来。在结构调整中要结合本地实际，把各地的资源优势和市场需求结合起来，依托自身优势培育优势产业，发展特色农业。要大力推进农业产业化进程，提高农业组织化程度，建立“风险共担、利益互补”机制，使农业能够分享加工、流通环节利润，有效地避免和减少市场风险，增加农业效益，调动农民生产积极性。
（四）改善农业生产条件，提高综合生产能力 要切实搞好以水利为重点的农业基础设施建设，改革管理体制，加大农业基础设施的管理和保护力度，保证农业生产遇旱能灌，遇涝能排。要采取综合治理措施，提高耕地质量，改造中低产田，提高中低产田的生产水平。大力推进农业机械化，提高劳动生产率和经营规模水平，增加劳动者收入，减轻劳动强度。要做好自然灾害的防御，提高对自然灾害的监测，做好防灾、抗灾、救灾。通过改善农业生产条件，提高农业综合生产力，创造良好的农业生产环境，不断提高农业抗御自然灾害的能力，减少农业自然风险，降低生产成本，增强农业的稳定性。
（五）增加对农业的投入，实行保护和扶持政策 当前农业比较效益低的现状迫切要求增加对农业的投入，实行保护政策。国家要发挥农业投入的主导作用，加大对农业的投入，引导和促进社会多渠道加大对农业的投入。要加大农业的科技股入，发展科技农业，通过科技对农业的投入，提高农业生产的物质转化效率，提高劳动生产率，增加农业物质投入的经济效益。
（六）搞活农产品流通，提高市场占有率 认真贯彻粮食流通体制改革的各项政策，按保护价敞开收购农民手中余粮，促进粮食收购优质优价政策的落实，保护农民利益。要加强农村市场体系建设和管理，大力发展“定单”农业，发展农民经纪人队伍，积极培育连接农民和市场的流通中介和代理组织，发展以农民为主体的农产品销售队伍。能过搞活流通，提高市场占有率，确保农产品价值的实现，降低交易成本。
（七）切实减轻农民负担，调动农民生产积极性 要充分认识到当前做好减负工作的特殊重要性，认真贯彻减轻农民负担的方针、政策，切实减轻农民负担。要以农村税费改革为契机，深化农村税费改革，对现行农村税费征管体制进行调整和完善，建立符合社会主义市场经济的农村分配体制，从根本上减轻农民负担，调动农民的生产积极性。