我国产业结构调整的金融与政策支持，本文主要内容关键词为：产业结构调整论文,我国论文,政策论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F121.3 文献标识码：A
现代经济社会和科技的发展理性地告诉我们，21世纪是高科技的世纪，是知识经济时代。而高科技的发展和知识经济时代的到来，仍然离不开资本、金融对推进高新技术发展、产业升级和促进经济社会的发展具有不可替代的或决定性的作用。从财金角度上说，全面、系统地探索和研究财金政策的内涵、手段、目标、运作方式、调控对象，以及财金政策和宏观经济政策的相互关系，对推进我国高新技术产业的发展、产业升级有着十分重要的意义。这不仅因为我国对财金政策的研究还属于薄弱环节，更重要的是，在我国现行的双重体制共同作用的时期，财金政策对推进结构调整、产业升级的潜力远没有释放。
一、金融政策、产业政策及其相互关系
在西方发达国家，央行负责制定和操纵货币供应与调控即货币政策，央行主要注重货币供给增长、经济增长、物价总水平之间的相适应，而不太重视货币政策对科技发展与产业升级的作用。如果说金融对高新技术发展能产生间接性的影响，则主要表现在两个方面：一是商业银行以货币政策为导向，制定和实施金融信贷政策；二是由政府建立一些专门的金融机构，主要从资本市场上筹资，规定这些机构对特殊行业包括高新技术产业进行融资，促进结构调整和产业升级，推进高新技术的发展。而产业政策配置主导型的发达国家，央行运用金融手段促进经济发展主要表现在以下方面：一是以产业政策为导向，实行倾斜式的金融配置政策；二是央行间接地参与协调融资；三是倾斜融资运用的政策工具，主要以货币政策工具进行间接调节；四是央行可以间接或直接地了解和掌握企业生产经营情况并间接地影响企业的融资能力。因此，无论是市场自由化还是产业政策配置主导型的国家，在科技进步、产业升级与经济增长过程中，货币政策是一种总量政策而不是一种结构政策，信贷政策是货币政策内涵的延伸并由商业银行作为实施主体的。信贷政策的实施目标是保证信贷资金的“流动性、安全性、盈利性”。
市场机制是调节经济均衡发展的主导机制。在货币和市场化高度发达的西方国家，界定了货币政策主要是调控货币供应总量和财政、税收、价格等经济政策调整产业结构的基础功能。这种总经济政策体系中独立的政策子系统分工较为明显，与其经济制度是紧密联系的。而现阶段我国央行的宏观金融政策却具有两方面的功能，即在调整货币供求的基本平衡的同时，还要承担结构调整、产业升级的任务。因此，我国的信贷政策具有十分明显的国情特点。因为：（1 ）央行的信贷政策融于货币政策的内涵中，只是在一定的条件下表现了更强烈的结构调整和产业升级的政策意向；（2）这是经济发展和体制变革阶段性的产物， 在市场经济走向成熟化高级化后，信贷政策的制定运作主体移位于商业银行，其政策内容属性转化为商业银行经营的基本原则；（3 ）产业政策既是信贷政策的实施对象又是其调整结构目标实现的重要表现形式，但产业政策的导向作用必须兼容在信贷政策的基本原则之内；（4 ）金融政策的性质决定了它需要其它相关经济政策协调配合和综合运作，才能保证金融政策的运作效果和产生共振效应。所以，我国央行的金融政策是以产业政策为导向，主要通过调整信贷结构来影响经济结构变化的具有特定指向的信贷资金配置性政策，并通过信贷结构的平衡服务于货币政策的总量平衡。
在运用产业政策干预经济发展的国家中，产业政策对其它经济政策具有导向和牵引的作用。因此，产业政策在资金引导和配置方面对货币政策同样具有导向功能。央行的信贷政策既构成货币政策的重要内涵，又与产业政策的调控机制存在着相似之处，以及产业政策的运作取向具有一定的相关性，但二者又有着本质的区别。（1 ）从经济政策的总目标来看，货币政策的调控目标与经济政策的总体目标是完全一致的，它以货币总量调控和结构优化为基本操作方向实现其终极目标。而产业政策目标是从经济政策目标体系中引申出来的，其操作方法和内容是对产业活动进行干预以实现资源配置，它以国民经济中各个产业为基本对象，通过扶植、支持、调整和限制产业的发展和改善产业组织结构，以达到经济总量政策目标的实现。（2）产业政策是通过产业的发展， 增加社会的有效供给，是一种正向调节的政策；而货币政策是调节社会的有效需求，是一种反向调节的政策。（3 ）金融手段作为产业政策实现的重要手段，只是金融政策功能的一个组成部分，而且主要是从调整资金结构和布局方面表现出来，金融政策的主要功能是货币的总量调控。因此，金融政策不是产业政策的一个隶属分支，它与产业政策同处于经济政策体系的子系统地位，它们之间是相互独立、相互渗透，也是同时又相互排斥的关系，通过二者的共同作用实现经济政策的总体目标。（4 ）金融政策是金融资产的配置政策，通过资金流向的引导影响产业活动和促进经济成长，这是金融“三原则”的要求；而产业政策干预是通过社会整体资源的配置，更深刻、更直接地通过政府行为干预产业活动。一般而言，产业政策更着重于产业的长期协调发展，虽然它在一定的程度上具有弥补“市场缺陷”的功能，但它本身最主要的缺陷是以牺牲某些产业部门的利益作为代价，来促进或限制另一些产业部门的发展，这种调控机制带有扭曲性和非公平性。这也许就是许多学者更主张用财政金融政策而反对用产业政策干预产业发展的根本性原因所在。
但我们强调金融政策在经济政策体系中的作用和独立性的同时，也不排斥产业政策的重要作用。一方面，产业政策是经济发展战略的具体化，它对其它经济政策具有导向作用；另一方面，它是从经济发展的总体战略来配置社会资源，财政金融政策在强调自身的独立性和特定功能的同时，可以也应该成为其实现经济目标的主要保障手段；再一方面，也是最重要的方面，产业政策具有明显的国情特点。中国的自然和历史条件、文化传统特点，以及目前所处的发展阶段都与市场经济发展较早的国家具有很大的差别，根据国情选择什么样的政策工具和手段，以保证产业政策的实现也必然具有较为浓厚的国情色彩。
运用金融政策调整经济结构是经济发展到一定阶段的必然产物。我国当前必须推行金融政策调整经济结构，是因为：（1 ）总量矛盾与结构矛盾的错位。在相当一段时期里，央行的货币政策一直承受着由于经济超速增长导致总量供应失衡的沉重负担。近些年来，央行运用货币政策，通过直接和间接并逐步加大间接比重的调控方式，基本上把总量供应控制在较为合理的区间内，总量矛盾趋于缓和。但粗放型经济增长、结构失衡、效益低下这些深层次的结构性矛盾仍显得十分突出。（2 ）金融信贷资金在全社会资金中占据主体位置。财政收入占GDP 比重的减少，银行信贷资金存量的增加，债务余额的有增无减，税收手段运作范围的日益缩小，企业效益滑坡带来的显性和隐性失业加剧、企业资产负债率居高不下，以及外资投向结构不尽合理与利用外资的条件尚待改善，等等。在缺乏新的社会资金来源及其机制的情况下，不以信贷政策引导增量的合理流向和信贷存量重组，从而达到信贷结构优化是很难进行经济结构调整的。
从我国初步建立了比较完善的金融体系之后，央行制订和实施货币政策与其它政府行为相比具有较强的相对独立性，它并不同步于目前政府其它经济集权的分散、重组、企业对资金分配权和经济决策权的强化而递减其实施效应；相反，随着金融改革深化而进一步加强其独立性地位，这是金融政策实施的最主要的基础性条件。从改革过程中出现几次大的经济波动来看，政府也是主要运用货币政策进行总调控和部分结构调整，尽管其中存在着局部的金融行为和政府行为交织在一起的现象，但调控效果总体上是成功的。从具体手段方式上看，我国在今后一段时期内和西方国家货币政策的调控方式还有些区别，即尽管间接手段将逐步占据主导位置，但仍需要保留部分直接调控手段，其调控方式的改革并不会破坏其基础性条件；相反，金融改革深化中将更大地发挥政策效应，通过金融政策实现经济系统目标。
二、金融环境其及特征
目前，我国正处于计划与市场双重体制混合运行的环境。其明显特征是：（1）经济体制向市场经济转换是一个渐进的过程， 虽然随着改革的深化，指令性计划的调控方式和手段逐步削弱，但双重体制在投资、物质分配、价格、财政等领域都在发挥主导作用。因此，这个阶段对金融体制改革而言，也是不可逾越的，因为金融完全市场化在这个过程缺乏宏观经济体制基础。（2）市场化的基础条件不具备， 需要配套运用一些直接干预手段以弥补“市场失效”。（3）资源的短缺性。 支撑较高的发展速度和进行经济结构调整的双重任务需要大量的社会资源作为物质保证，在一个相对资源短缺的发展中国家里，完全运用市场手段来调节经济是不可能做到产业发展优先和经济效率优先的。（4 ）作为金融载体的微观生产经营组织存在严重的资金收益和受偿的非对称性。特别是国有企业的市场化程度不高、生产效益不高、金融资金运用效率不高，以及企业内部自控和受偿机制的弱化与银行资产保全形成尖锐的矛盾，而完全用市场化金融手段并不可能有效解决这个矛盾。（5 ）金融市场本身发育程度不高。这突出地表现在：①市场和基准利率尚未形成；②拆借市场处于初级状态；③再贴现的对象主要是工、农、建、中、交等五家银行之间的操作，且规模小；④公开市场业务操作对象局限在一定的范围内，致使构成公开市场业务操作的基本元素即票据的品种少、规模小、交易量不大，商业银行还不适应运用公开市场业务操作工具来调剂资金余缺和改善资产的持有结构；⑤资本市场存在着一定程度的无序性和不规范性，资本市场与货币市场尚未能按一定的规则连接和协调。
与此同时，国有独资商业银行在国家商业银行体系中仍占主导地位。虽然目前国家商业银行还不能完全按市场规则和手段营运资金，但已不能像过去国家专业银行那样按计划指令不计盈亏履行结构调整任务，目前国有商业银行还承担少量的政策性信贷业务。然而，信贷“三原则”已成为信贷资金流向的最基本的运作规则。但构成全社会资金最主要组成部分的信贷资产质量低劣，流动性差，不良资产的比重随企业效益的滑坡和结构性矛盾的突出而日趋上升。国内金融机构的不良资产的上升，不仅造成调整结构的资金支撑空间愈来愈狭小，而且降低了我国金融体系的整体防范风险能力。从产业资产存量上看，由于产业固定资产刚性强，转换性和替代性差，关联度小和技术含量低，产业固定资产质量低劣，降低了结构调整中资产重组的价值。与此相对应的是，产业的质量和劳动生产率会相应提高而造成对劳动力相对减弱，再则几十年的结构失衡造成人力资源配置不合理所积累的矛盾以及市场竞争撕破了隐性失业的保障膜，企业冗员和社会保障体系尚未形成就成为经济结构调整的重大障碍之一。
与以往不同的是，目前的结构调整是在商品的供求矛盾出现缓和、“买方市场”开始出现的状态下进行的。如从商品形态上看，一些生产资料及技术含量高的产品短缺，消费品尤其是轻工消费品相对充裕或“过剩”；从区域空间看，适合于广大农村人口平均投资和消费水平的商品短缺，而适应城市人口消费水平的高档消费（品）与发展型（如教育）消费品短缺，中低档商品过剩，而大量的高档消费品市场为国外产品占领。这说明，这次经济结构在商品供求方面不但要解决供给结构矛盾，也应解决部分商品总量不足问题，同时调整的整个过程在激烈的市场竞争压力下进行。
随着改革开放的深入和市场机制的不断加强，目前我国面临的经济体制、环境、条件都发生了重大变化，政府直接调整经济结构的赖以产生主导作用的基础正在松动。代之而起的是市场经济行为和规则、市场手段在调整中将逐步占据主导地位。当然，现在还处于体制转换时期，“市场错位”和“市场失灵”的问题较为严重，因此，辅之以政府的宏观调控的直接手段是必要的。但有一条基本规则是，随着市场经济体制的建立和不断完善，直接调控手段必然会弱化。
与以往结构调整不同的是，这次结构调整不可能通过国家资金的大量投入或主要通过指令性的带有社会再分配性质的政策优惠来实现资源的重新配置，实现结构调整的目标。因为，（1 ）利益的刚性使财政的分配关系不可能有跨跃性的调整，目前的财政资金仅能维持在履行财政职能的较低水平上；（2）尽管从1995 年以来已多次降低银行利率且已开征利息税，银行信贷资产的上升规模会有所遏制，但其流动性差，银行的利益机制和企业的效益水平的离散性扩大的趋势尚未能得到根本性转变；（3）在企业本身自我积累和约束机制不强的情况下， 结构性矛盾促使大部分企业的效益下滑。因此，本次结构调整的一个主要特征是要对存量进行调整，要坚持存量调整为主、增量调整为辅的原则，通过联合、兼并、合作、拍卖、租赁、破产等方式，实施资本运营，实现存量的战略性改组。因此，这次结构调整与以往相比，不是扩大某些产业或产品的生产规模，增加社会短缺产品的供给，解决一般的社会产品供求平衡关系；也不是仅仅达到经济结构的一般均衡化和合理化，而是对旧的计划经济体制和旧的粗放型增长方式的总体转化，是对建国以来经济发展失衡和长期积累的矛盾的总调整；是对经济结构的各个层次的联动调整，包括产业结构、企业组织结构、区域布局和技术结构的全面调整；是通过调整实现我国的经济结构的合理化和高级化，建立较为完善的市场经济体制和运行机制。
三、结构调整的体制约束
与结构调整相关的制度约束主要来自产业政策、投资体制、征税、价格和商业银行的利益约束等方面。
其一，产业政策是在市场经济条件下政府为了实现某种经济和社会目标而制定的，它对其它的经济政策具有导向功能，因此，产业政策本身就要突出其科学性、适用性和可操作性。但从目前产业政策的内容和结构看，上述“三性”的不完善，弱化了其导向功能。产业政策是一种配置性政策。从这一基点出发，产业政策与其它经济配置性政策的利益或效益取向应当是一致或基本一致的。但目前所制定的产业政策的投融资配套政策往往将其扭曲为再分配性政策。比如，不顾行业的市场准入条件和投融资工具的性质，片面强调要优先对某行业发行股票、债券，要优先给予贷款支持等。
经济发展的现实告诉我们，任何一个实施产业政策的国家在经济高速发展过程中，其产业政策所重点支持的行业或产业都是在不断调整和完善的，而我国目前的产业政策相对滞后于产业的成长。这突出地表现在：（1）时间跨度的适应性不强；（2）没有可具体操作的专项政策。如在基础产业产面，目前能源工业中的电力矛盾在许多地区已基本缓和，但在项目审批和政策支持上还是把它摆在最重要的地位；再如，由于电费提价和实施电力专项基金制度，公路交通实行收费制度，虽然它们均属于基础产业，但目前盈利性强、风险小，如果还要继续鼓励外商直接投资或政府利用外资，这将导致国内银行资金与收益高的行业“脱媒”；还有国家产业政策规定限制发展的产业，部门或地方也能够以“产业升级”如开发新产品、新技术为由寻找政府的支持，至少可以排除政府限制其发展的可能性；更有甚者，农业作为基础产业，农业机械用具的装备和技术水平是产业升级的最关键性因素，但在《90年代国家产业政策纲要》中的基础产业部分未曾提到，在支柱产业部分的机械汽车制造也未提到，只是在《机械工业振兴纲要》中作为非重点发展领域的产品提及，凡此等等，不胜枚举。产业政策的一定性的滞后和在一些方面的科学性和适用性的不完善，加上目前我们缺乏一套完整的区域布局政策体系，产业政策的特定指向意愿在区域布局实施中难以实现。例如，在国家产业政策的实施过程中，地方政府可以地方资源、地理条件等优势和本地区不具备发展某些支柱产业或基础工业为借口，造成地区的经济结构雷同等等，制约金融政策和信贷资金的支持。一般而言，产业政策在更大的程度上是讲求协调利益、长期效益和社会效益的；而地方政府由于地方利益驱动则更注重短期效益和经济绩效。这种体制性的矛盾造成：当产业政策限制性的行业和企业与区域经济效益发生矛盾时更注重效益，致使“八小”屡禁不止；对相当长时期内不可再生资源不能合理开采和利用或掠夺性开采，造成生态环境不断恶化。
其二，投资体制改革滞后。信息的非对称性和信息传导的失真、评估和决策者能力限制，以及投资部门的利益驱动等，都阻碍着决策科学化。而决策的失误是金融信贷资产质量恶化的重要原因。目前，大中型项目从立项到开工，大都需要2～3年甚至更长的时间。由于在审批项目时就确定贷款银行，在实施过程中贷款银行就必须注入资金，审批周期过长也就造成市场因时间变化而变化，从而增加信贷资金的运营风险和人为地拉长信贷资金的周期，影响信贷资金的存量结构和使用效益等问题。按照宏观调控下的市场经济的一般原则，重大项目的审批主要把握三点：一是该项目所处的产业总生产能力规模能否容纳；二是该项目是否是国家支持发展的项目；三是项目布局的地区的建设效益和生产效益能否达到最大化。而目前的投资审批内容特别是审批投资规模和发债资格使银行背上沉重的包袱。一方面，大量突破项目总规模的投资概算主要由信贷资金填补，而审批者不承担任何责任；另一方面，审批者可审批建设项目是否发行企业债券，但到期兑付不了的债券审批者却无任何责任，而由银行发放贷款予以兑付。因此，由于投资决策体制的问题，致使金融在支持结构调整上大打折扣，延缓了结构调整总体目标的实现。
其三，财税、价格等改革不配套。中央与地方财政分灶吃饭，地方成了一级财政主体，但事权划分不明确。在中央财政调控能力下降、地方财政拮据和银行信贷预算逐渐“硬化”的情况下，企业就以“破产”之名，行逃债之实，以尽量减少企业的成本支出，而使银行坏账的增加。在税制上，一些限制性的行业或企业本应运用税收政策杠杆加以限制，而目前并不能规范地运用信贷杠杆加以限制；目前实行的减免税政策取向与信贷资金支持“符合国家产业政策和有市场、有效益、守信誉”的政策取向并不完全一致，客观上减弱其合力效应；还有利益机制的作用使在地方的中央税税源漏损，更加重了信贷政策调整经济结构的负担。在价格上，目前一些可以放开的产业或产品还处于垄断或半垄断的状态，一些应该垄断的行业如供水、电力、铁路、电话电报等管制不够，一些应该管制如部分服务业、房地产等产业的价格严重背离了社会平均利润率规则。价格体系的扭曲不仅严重干扰了市场的调节和经济结构的调整，同时也误导信贷资金的流向和流量。一般而言，商业银行不愿意将大量资金投入到虽符合国家信贷政策，但规模大、周期长、即期收益差的项目中去，而愿意投入到周期短、见效快、盈利水平高的项目中去，以追求即期利益。这种商业银行的“急功近利”追求信贷资金利益最大化的市场行为，造成其信贷资金对产业政策、金融政策的支持力度减少，以致造成不合理的经济结构进一步加剧。
四、金融工具与政策工具的选择
双重体制的约束，决定了我们调整经济结构的金融工具和政策工具的抉择空间。一方面，总体上应重点运用间接调控的政策工具，促进市场经济体制的建立和市场运作机制的形成；另一方面，要加强信贷制度、金融法规的建设，促进其导向和规范功能，增强其在实施中的有效性和可操作性；再一方面，保留少量的直接调控工具，以暂时替代体制转换时期在间接调控工具失灵的“空间”发挥作用；还有就是所运用的政策工具应具备调控总量和结构的双重功能。这是总体原则。具体的政策措施从以下三方面加以论及：
其一，按照国际上实施产业政策的国家通常做法，根据我国的国情和目前所处的经济发展阶段的特点和基本条件，央行在经济结构调整中可采取以下调节型金融工具：（1）“窗口指导”。 主要内容是建立一套较为完整的产业和信贷指标体系，建立预测、预报和预警系统，定期发布白皮书。包括：①信贷结构和分布，各产业、东中西部地区、长中短期、不同所有制企业、不同性质商业银行的信贷资金存量和增量。②各产业的支持序列，产业的利润水平，资金状况。③产品的销售状况和市场容量等。（2）建立央行的融资斡旋制度。 主要对融资问题加以处理和协调，引导资金的合理流向，保证资金结构的均衡。（3 ）建立国家风险投资基金。用于除财政贴息对外经营高风险投资和国家调整结构投入的金融资金造成损失的补偿。（4 ）建立国有大型企业集团协调检查制度。对少数为国家财政提供主要来源的企业集团的生产经营状态、企业资金和资产运营进行跟踪、服务、协调和检查。（5 ）制定支持企业进行结构性调整、战略性改组的信贷政策。对规模不经济、产品关联度小、原材料和初级产品供需不配套、企业技术工艺相近等类型的中小企业，加大其以资产为纽带，通过联合、兼并、控股、合作、拍卖、破产等形式，组建跨地区、跨部门和跨所有制的大型企业集团的力度，以达到资源和要素配置的最优化。（6 ）与政府部门共同制定国有大型企业重点企业的改造和拯救方案。对少数关系国计民生和有市场发展前景但处于暂时困难的国有大型企业，央行应配合政府，综合运用财税、金融等手段加以改造和拯救。（7）制定包括中短期流动资金、 固定资金、各类专项资金、预备贷款、特定贷款等在内的各项信贷资金管理制度和管理办法，以保证各类信贷资金的合理投向和规范运营。
其二，根据央行资金配置等政策性本质，建立如下调控型的金融信贷政策工具与手段：（1）规定信贷投向比例制度。 如国有独资商业银行的投向比例顺序应为本专业业务领域，国有大中型企业集团，国家重点建设项目，重要的出口创汇型企业，中西部地区，科技、环保等可持续发展产业等。股份制商业银行和其它非银行金融机构的投向比例应为个体私营和“三资”企业，对其它金融机构的参股投入等。（2 ）实行结构性的差别利率政策。利率是资金的价格，利率水平的变化在一定的程度上影响货币的供需状况，影响社会支出的方向，利率结构的变动影响着资金在各产业部门之间的配置，影响着产品的成本高低和构成。如日本、印度、韩国等许多国家在经济发展时期都成功地运用利率工具支持或限制某些产业发展，取得了结构调整的良好绩效。我国现阶段还应当实行结构性的利率政策，使利率政策、信贷政策和产业政策有机结合起来。即对固定资产投资和流动资金实行产业差别利率，对同一产业的流动资产贷款允许有较大的浮动区间；对社会效益好、经济效益低的社会发展项目和出口创汇企业实行低利率政策等。（3 ）完善再贷款制度。过去我国央行实行这一制度，但主要是调剂各银行之间的资金头寸和保证其支付能力，目前主要是对农发行实行再贷款。今后一段时期仍需坚持这一调节工具，但应着力于从货币供求、总量均衡为主，结构均衡为辅转向在总量均衡的前提下偏重于结构调整。（4 ）加强“专项”贷款制度建设，扩大“专项”贷款规模。过去我们的“专项贷款”、“预备贷款”或“特别贷款”，主要用于科技、环境和农业，取得了良好的社会效益和经济效益。在此基础上，今后我们还应设立调整结构和发展落后地区经济这一类的“专项贷款”，扩大“专项贷款”的规模。 （5）加强对限制性产业的贷款审批制。日本银行曾实行对民间各金融机构向非重点产业融资的检查监督制度。当它们必须向非重点产业融资时，须经日本央行的批准，以保证贷款向重点产业倾斜。这方面，我们完全可以借鉴。与此同时，重新相对界定国有商业银行的业务领域内的竞争，减少不规则竞争带来的金融“内耗”，提高金融资产的运营效益。
其三，健全和完善一般性的金融工具。（1）再贴现。 在市场经济国家，再贴现总体上是一个调节总量的工具。但在经济发展阶段的产业培植过程中，可以利用再贴现政策中的“再贴现资格”和“再贴现率”两个关键性杠杆支撑或者限制产业的发展。央行通过规定商业银行再贴现票据的资格，实现商业银行对信贷政策支持的产业进行资金倾斜；通过对不同产业再贴现率，诱导商业银行增加支持发展的产业的货币供给，减少对限制产业的货币供给，促进国家产业政策的落实。（2 ）准备金制度。尽管准备金制度的主要功能是调控总量，但在一定条件下也可以起到结构调整的配套性作用。如可根据商业银行经营的不同业务领域确定不同的存款准备金参数；依据对各国有银行用于优先或限制发展产业部门的信贷投放量或投资量确定高、低不同的准备金参数等等。 （3）公开市场业务。它也主要是调节货币供给总量的工具。它具有操作主动、方便和弹性强等特点。目前，发展中国家包括我国运用这一工具进行宏观调控较少，但只要通过金融改革的深化，使有价证券市场健康全面发展，运用公开市场业务这一工具调节总量和结构是可以收到好效果的。
五、结构调整过程中的体制改革与政策支持
改革开放以来的三次大的结构调整，使我国第一、二、三产业结构合理化走出了重要的一步。农业基本上实现较为稳定的增长，基础设施、基础工业的“瓶颈”制约得到了改善，第三产业得到迅速发展，从业人数超过了第二产业，成为剩余劳动力创造就业机会的主体产业群。但是，目前产业结构失衡问题仍然十分严重，主要表现在：（1 ）基础产业的“瓶颈”制约虽有缓解，但尚未完全解决，少数地区的基础产业和基础设施发展超前，并存在一定的重复建设和资源浪费等问题；（2 ）一般水平的加工能力过大，高水平加工能力不足；（3 ）进出口产品结构不尽合理，总体上仍未摆脱用低附加值的出口产品换取高附加值进口产品的格局；（4）以加工业项目为主的重复建设、 盲目建设十分严重，地区产业结构雷同。因此，在支持结构调整中应突出重点，加大制度创新和政策扶持的力度。
一是投资体制改革。投资体制改革的不到位是信贷政策实施效应减弱的一个关键因素。过去我们进行资本金制度和项目法人责任制两项投资体制改革固然很重要，但没有切入到投资体制改革的深层“内核”，一部分由政府审批决策的项目不是低水平的“大而全”、“小而全”，就是区域布局不合理。所以现在投资体制改革的重点应解决几个深层次问题。（1）项目决策内容分解。项目的工艺技术、建设方案选择、 设备选型、投资规模确定、技术经济评价、原材料的供需流程、产品的市场预测等方面评估决策权都应下放到企业（公司），以解决“政府行为缺陷”问题。（2）明晰决策责任。 目前的项目法人责任制的“责任”定位不科学，主要是决策的责任不明晰。一些项目一投产就亏损或停工，造成大量的资产坏帐，这是政府决策部门的责任还是企业责任？因此要改革投资体制，政府的项目审批上只决策和负责三项内容：一是是否符合产业政策和规模；二是产业投资总规模可容与否；三是区域布局是否合理。（3）理顺银行信贷资金投入与政府、企业的关系。一方面， 商业银行与政府间是间接关系，商业银行主要是以产业政策、区域布局政策、央行的“窗口”指导、信贷的“三性”原则作为投入决策的依据；另一方面，商业银行与企业处于直接关系，银行根据项目的建设条件、企业经济效益、市场变化的风险、偿还能力、信誉状态等进行投资决策。
二是财税制度改革。尽管在双重体制下的金融信贷政策，在调整结构中存在着较宽的“有所为”区间，但从本质上说，调整结构的任务主要应由财政和税收政策来完成。市场经济国家一般调整结构的财政手段有：（1）用政府资金、 财政借款和在资本市场的筹资成立科技开发性银行；（2）对支持的产业进行财政补贴；（3）通过转移支付手段平衡区域经济发展。目前我国运用信贷政策需要财政政策的配套运作主要有几方面：（1）调整财政收入范围。从目前财政的两个比重看， 结构调整的财政补贴量不可能太大，但各种财政性资金如财政性收费、财政性专项基金、财政信用资金若都纳入预算，就可大大提高其所占GDP 比重，与一般的发展中国家的财政收入水平相近。因此，要扩大和规范财政收入管理机制，把财政性资金纳入预算管理、统筹运用，增加对结构调整的补贴。（2）设立财政专项，对一些风险极大， 基本无经济效益但又是国家必须支持的项目，财政资金要专项使用，不宜用信贷资金注入，如高能物理、生物工程、新材料等应用研究项目和航空、航天、可再生能源开发等高科技产业。（3）设立财政性的信贷风险基金， 主要用于补偿非国有独资银行对风险项目的投入损失，引导这类金融机构的资金流向。（4）制定财政补贴政策， 进一步明确财政对信贷投入的补贴领域和范围，规范信贷资金投入的财政担保，发生损失后及时补贴到位，等等。总之，从总量上财政不会也不可能投入太多，但只要健全机制，即可产生“四两拨千斤”之效力。
信贷资金的投向、产业政策与税收制度密不可分，税收制度是实现社会工程的一个重要手段。税收的几个主要政策工具对产业结构调整都有其特定的功能。如减免税是为了吸引投资和弥补投资的不足；实行差别税是为了保护优先产业的发展和限制落后产业；加速折旧是为了鼓励国内产品的出口。国际上通常主要运用这些税收政策工具来支持、保护和限制产业的发展。如美国1987年前税法规定，从事能源矿产业可实行减税；房地产经营可通过加速折旧间接地得到税收的好处；“投资税法案”规定对某些行业投资可作税收扣除，即投资税优惠。韩国给出口企业以出口退税优惠等等。我国目前的税制主要是按“扩大税基、合理税负、减少优惠”的原则进行设计的，在调整结构方面存在明显的不足。（1）在税收的优惠政策方面， 主要的税种除投资方向调节税一般按重点产业实行零税率外，增值税、企业所得税两大税种主要按企业综合利用工业废渣情况给予不同期限的免税；关税和进口环节增值税的减免主要对象是来料加工装配企业、产品国产化程度高的小轿车企业、技改项目中国内不能生产的引进设备等。（2 ）在税率的确定方面也不是重点按支持优先发展产业原则实施。以增值税为例，小规模纳税人的税率为6%，一般纳税人的税率为17%。（3）出口退（免）税不是按出口产品的附加值或科技含量来确定，而是按是否具有外贸进出口经营权和涉外劳务确定出口退（免）税的企业范围。这说明，我国现行税制的政策取向与信贷政策取向不太一致。改革我国税制不仅要以“扩大税基”而且要以“支持产业优先发展”作为完善的一条基本原则。具体地说，应该系统地对不同产业类别投资和收入都要实行不同的税率；扩大优先发展产业的减免范围；在规范出口退税操作的同时增加出口退税的规模；对高科技、电子等产业提高折旧率等，加速高科技产业发展。
从战略上说，保护和垄断某些关系国计民生的行业对协调经济发展和平抑物价都是十分重要的。但目前我国的许多行业的产品价格严重背离价值，不是国家需要进行宏观调控的产品，而是价格体系未理顺和“政策缺位”所造成的。价格的严重扭曲和紊乱造成了一些产业超前发展并抑制了某些应当优先发展的产业不能得到发展，金融资源也因此在一定范围内不合理地配置。因此，价格体制改革不深化，社会产品和服务价格的比价关系不理顺，金融资源就不能得到合理的配置。
三是正确处理好政策引导与市场配置的关系。由于存在着“市场缺位”，调整经济结构应当借助政府的政策和宏观调控手段，但不能抑制了发挥市场在资源配置中起基础性的作用，更不能脱离市场导向和违背市场规则。从运用金融政策角度处理好发挥市场机制的作用主要应把握以下几点：（1 ）政府在结构调整中要进一步培育和完善资金和资本及要素市场，通过资本市场不断改变和完善资本的技术构成和价值，不断地扩充国有资本和改善资本结构，实现资本要素的合理配置。（2 ）无论是产业政策还是金融政策不要人为扩大其再分配功能，它们都是一种资源配置性政策，选择金融政策还是市场机制发挥配置资源的主要作用，要依据产业的特点和产业所具备的市场竞争能力而定。（3 ）在金融政策的操作上，不要再循规地沿袭传统的支持基础产业、基础设施和支柱产业的做法，基础设施、基础产业和支柱产业中盈利性较强的产业，其产业的发展和升级主要也应依靠自有资金或其它社会资金来推进。在市场上竞争性强的企业可以通过股份制改造、企业上市、发行企业债券等直接融资方式，扩充其自有资金，不要因金融资金盲目过量供给扼杀了企业在资本市场上筹资的活力。（4 ）积极支持以市场为导向进行新技术、新产品的开发和市场培育，促进新的经济增长点的生长。（5 ）运用金融政策，以增量调整促进相关产业和设备、技术、技能等要素通用性比较强的企业进行存量调整。对相关性不强的企业，运用金融杠杆促进其设备的改造或转让、技术升级和功能的转换，最大限度地消除其存量调整的刚性，克服组建企业集团存在的生产要素重组的障碍。国际经验表明，通过市场机制对“过剩”的企业实行关停并转，重置产业的整体结构，是产业升级和产业社会化、国际化的主要途径。我国的国企改革正处于关键点上。要大力动用金融政策的调节作用支持调整和完善所有制结构和实现所有制形式的多样化，扩大股份制的企业组织形式，促使企业实现“两个根本性”的转变；要充分利用资本场发展的有利时期，加快存量重组步伐，发挥金融的牵引作用，把直接金融和间接金融协调起来，促进企业集团资本实力的壮大和投向结构的优化。
四是加强国内区域经济的协调，促进产业跨地区、跨国界的转移。产业结构的技术升级是产业合理化的高级形态。与以往结构调整不同的是，这次调整的重点不仅要放在资源配置合理化上，而且在合理化的基础上重点放在产业结构的升级上，即产业结构的高级化。因此要全面转换企业的经营机制，改革传统的技术工艺，提高产品适应市场变化的能力。同时，促进区域经济发展也是这次结构调整的重点。一些欠发达地区在发展经济时，由于受自然条件和资金、技术、人口素质等要素，以及市场潜能的限制，其启动产业可能是弱质产业，也可能是私有短缺产业的复制，甚至是重复建设的项目，这与产业结构调整的高级化相悖。这就需要从促进区域经济发展和结构调整的效果进行综合考虑，不能一味强调产业升级或强调区域经济加快发展，要运用优化理论，权衡比较效益来确定实施方案。当然，从一定意义上说，区域经济发展不平衡性决定了地区间产业结构的不平衡，完全避免资源的重复配置是不可能的，关键是新的生产能力配置是否符合区域经济特点和充分利用本地区的有利条件。
产业转移，资本主义国家早在几十年前就已认识到并加以运作。我国实施产业在国内地区之间周边国家之间和世界欠发达地区之间转移的战略是十分重要的。因为，（1）我国产业部分生产能力过剩， 并严重制约着产业的高级化进程；（2）我国产业在地区之间分布不合理， 地区的优势未能很好地发挥；（3）随着现代工业的发展， 劳动力相对过剩，冗员增多；（4）资金短缺等。因此，我们要按照“两个资源， 两个市场”的战略思想，加强对外经济政策和国内产业转移政策的研究，运用政府无偿援助、贴息贷款，充分运用信贷的优惠贷款政策，促进大的企业集团在国内外办企业，促进技术、生产能力等生产要素的转移，促进商品的出口。一方面，促进产业在国内地区之间的转移，促进地区之间产业合理布局和梯度发展；另一方面，产业向周边国家转移，促进产业的生产能力和产品、劳务的输出以及边贸的发展；再一方面，就是向中东、非洲等地区转移，拓展我国在世界范围内技术、劳务、产品转移的空间。
五是加强金融信贷政策对中小型企业的支持力度。促进国有企业的规模化、大型化是当前我国企业组织结构调整的主导政策。这无疑是对中国企业具备雄厚的实力加入国际大企业的竞争行列具有重大意义的改革。但也必须清醒地认识到，我国目前面临的就业压力比任何时期都显得严峻，总量矛盾十分严重。这是一方面。另一方面，我国投资与就业的弹性很少，体制性失业、结构性失业的因素还在增加，就业的矛盾与压力已经成为我国社会经济的一个“跨世纪”性的难题。如果政策的效应导致中小企业的发展进一步萎缩，将造成就业压力的“雪上加霜”。同时，小企业的劳动就业的主渠道作用说明它们的存在和发展是必然的，也是合理的；而且小企业具有“船小好调头”、技术进步相对较快而资金占用量小等特点。小企业是大中型企业的基础，也就是说，企业必须是大中小型合理配置，才能形成专业化的组织结构。因此，对中小企业进行金融支持是必要的。（1 ）制定提高中小型企业技术水平和结构优化的金融政策；（2 ）规定一些商业银行的信贷资产按一定比例投入到中小企业；（3）根据国情需要， 把支持中小型企业的信贷资金引导到投资创造就业岗位多的和劳动密集型的产业；（4 ）积极支持第三产业的发展，支持符合结构调整方向、具有较大就业容量的民营企业、乡镇企业的发展，增加就业岗位。
收稿日期：1999—12—19
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