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一、现行财政运行的主要问题
1998年和1999年，我国已经连续两年实行增加国债发行、扩张政府需求的积极的财政政策。迫于国际国内经济形势的压力，“九五”末期和“十五”初期，继续实行相对扩张的财政政策在所难免。在市场经济发达的国家，实行扩张的财政政策可以有多种选择，包括增加支出、减税、加速折旧以及发挥个人所得税、社会保障支出的自动调节器作用等。我国在实行扩张的财政政策时，由于个人所得税还没有成为一个重要的税种，社会保障制度尚处于初创阶段，财政自动稳定器的作用难以形成。国家财力有限，特别是中央财政财力不足，维持原有支出已经显得紧张，因而面对下滑的经济趋势，不能采取减税的政策刺激企业投资需求，比较可行的手段是扩大赤字、增加支出。积极的财政政策在我国特殊的经济环境和财政状况下，表现为一种单纯扩大财政支出的政策。实际上，1998年的财政政策在一些方面是相当矛盾的。例如，一方面为了扩大需求，财政增加支出，财政赤字的规模和国债发行的规模创下新的记录；另一方面不但没有减税，反而以种种非常手段增加收入，当年的收入弹性也是改革开放以来最高的，财政收入增长速度高于GDP增长速度约6个百分点。再如，从经济形势方面看，需要扩张企业投资需求，财政却难以采取有效的手段加以引导，迫于防止新的重复建设的需要，反而只能直接进行大规模的基础设施投资。
造成财政政策自我矛盾的主要原因之一是财政基础薄弱，财政可调控财力严重短缺。从“九五”的情况看，尽管每年都有1000亿元的新增财力，但由于种种原因，并不能从宏观调控角度增大财政的回旋余地。从1996年以来的财政支出结构看，调整的效果并不明显，原有的支出格局基本得到维持，只有在1998年才开始略有变化。支出格局的刚性自然会吸收掉相当大一部分新增财力；同时，支农支出、科教文卫等事业费支出成为法定增长支出，从而使一部分新增财务财力直接确定了使用方向。初步测算，考虑物价因素，如保证法定支出增长与经济增长同步，“十五”时期仅支农、科教文卫支出、价格补偿等因素即可占去财政每年新增财力的5‰左右。如果考虑到近年来大量下岗职工的生活保障问题、粮食收购的资金需要，财政（尤其是中央财政）的可调控财力极为有限，“十五”时期财政收支矛盾将更加突出，作为宏观调控主体的中央财政无疑将要面对更加严峻的考验。
需要指出的是，尽管预算外、制度外的大量资金成为支撑政府实现职能的资金来源，但从宏观调控角度，这些资金却难以发挥出预算内资金同样的作用。特别是中央财政财力不足直接限制了财政政策调控经济的能力，游离于预算之外的大量政府性资金对提高政府的调控能力却并无补益。
在我国财政调控经济手段缺乏的情况下，实现积极的财政政策最终体现为财政赤字和国债的增加，但财政赤字的扩大和国债规模的增加，也相应增大了财政的风险。
财政赤字本身就是衡量财政风险的重要指标。“九五”前两年，由于继续实行适度紧缩的财政政策，抑制通货膨胀，财政赤字的规模一改“八五”时期逐年持续攀升的局面，1996年中央财政赤字为608.84亿元，比上年减少50亿元，1997年又压缩50亿元，降低到558亿元。但1998年以来开始实行积极的财政政策，财政赤字随之大量增加，1998年中央财政赤字比上年陡然增加400亿元，1999年比1998年又增加543亿元，达到1503亿元。国际上一般包括利息支出的财政赤字占GDP的比重以不超过3%为宜。按照这个口径计算，我国1995年为1.7%，1998年上升到2.2%。但如果把2700亿元特别国债包括进去，1998年的财政赤字占GDP的比重达到5.3%，从政策取向上看，1998年以前的财政赤字都表现出被动形成的特点，而1998～1999年的财政赤字是在扩张需求的政策要求下主动形成的（1989～1990年虽然出现严重的需求不足，财政赤字扩大，但并没有从政策上主动扩大赤字）。
从国债的情况看，1996～1997年，财政政策相对紧缩，国债规模的增加主要是由于国债还本付息、自身滚动造成的。1996年国债发行额为1967亿元，其中用于还本付息1258亿元，占全部国债发行的64%；当年国债余额增加约1100亿元，其中利息支出所占比重达44%。1997年的国债发行增加到2477亿元，比1995年高22个百分点；利息支出占国债余额增加额的52%，比1995年高约17个百分点。1998年国债发行额在还本付息自身继续扩张的同时，增发1080亿元国债用于扩大需求，其中有580亿元未列入预算。同时，为防范和化解金融风险，财政发行2700亿元特别国债用于补充国有银行资本金。1998年国债发行额达到6591亿元，扣除2700亿元特别国债和未列入预算的580亿元国债，为3311亿元，相应的国债余额达到约7700亿元，占GDP的比重由1995年的6.5%上升到1998年的9.6%（包括2700亿元特别国债为13%）。从国债与财政的关系看，中央财政国债依存度1995年已经达到53.9%，1998年上升到60.5%，这两年上升的速度是比较快的。很显然，不论从财政赤字还是国债角度看，联系到我国脆弱的财政基础，财政风险都不是一个让人可以放心的问题。
由于财政赤字和国债余额短期内迅速增大，还产生了另外一个问题：财政赤字导致国债发行，利息支付又会导致财政赤字，这种“滚雪球”效应正是一些国家发生财政经济危机的重要原因，我国在90年代初也由于这个原因一度陷入偿债高峰。1995年以来，利息支出的规模继续扩大，财政赤字和国债发行大规模增加，即使从国债期限上加以调整，短期内债务的过快积累也可能形成未来相对过高的债务负担。“十五”面临的财政风险问题无疑是非常严峻的。
二、政府债务极限简单模型
假定一国的GDP增长率为g，利率为r，总债务为B，每年财政赤字为D，为使国家可进行简单再生产，每年财政赤字应等于GDP增长，社会财富的增长全部被政府支配。
D=gGDP
当每年财政赤字全部用于支付政府债务利息，政府在国债发行中已无利可图，政府债务达到极限。
定义政府财政风险极限系数s
s=B/GDP=g/r
采用索洛（1957年）给出的经济增长模型，GDP增长率可写成
g=a*gn+(1-a)gk+q
其中：gn,gk分别是劳动、资本的GDP增长率；a是劳动所占的份额；q是既不能用劳动增长又不能用资本增长来解释的那部分增长，叫多要素生产率增长，或叫索洛余值。所以
s=a(gn/r)+(1-a)gk/r+q/r
如果一国的经济运行是最优的，则gk将接近r，在科技发达国家，q起很大作用，因此s＞1是可能的；在发展中国家，由于科技落后等各种问题，其s小于发达国家的s。
下面给出OECD各国政府总债务占GDP的比重：
表1 按MAASTRICHI（马约）计算的OECD各国政府总债务占GDP的比重 （%）
政府债务占GDP比重呈下降趋势，主要原因是：(1)加入欧元体系的国家受到马约（MAASTRICHT，马斯特利赫特条件）的限制，必须达到将政府财政赤字占GDP的比重控制在3%以下，政府债务占GDP比重控制在60%以内的要求，为此许多欧元体成员国家采取了新的宏观经济政策组合。(2)这种政策组合的基本思路是，在政府财政状况与经济低速增长两者之间进行权衡，为把赤字占GDP比重控制在3%以下，容忍总供求不平衡留有少量的缺口，维持一定程度的失业率。(3)少数国家由于近两年来经济增长较快，经济运行情况较好，为缩小政府赤字和债务奠定了财力基础。典型的国家是美国，美国在80年代到90年代初，政府财政赤字占GDP的比重一直在3%，债务占GDP的比重在50%左右，其中1983年和1992年赤字占GDP比重突破了4%。随着经济状况的好转，美国于1997年实现了收支平衡，并略有结余，结余占GDP的0.4%，预计这种平衡的财政状况在不发生特殊情况下（爆发战争和其他特殊的经济因素），可能会持续几年。
《马约》在确定上述标准时，不是依据现成科学的经济理论和计算公式。目前在西方宏观经济理论中，并没有解决财政赤字和债务的最佳规模问题。《马约》确定的上述标准是依据欧盟国家建立欧元体系时，德、法、英三国的财政赤字和政府债务分别占GDP比重的现实状况作为标准的。其关键的意义和目的不是3%和60%的数字本身，而是为了使加入欧元体的成员国都要将财政赤字和债务控制在大致相同的水平之下，以利于欧元体成员国之间在利率和汇率上的协调。值得说明的是，《马约》规定中并不是绝对不准许成员国在任何时候和任何情况下，政府赤字和债务都必须在这一控制和限制线下。根据欧盟《阿姆斯特丹条约》中的“稳定和增长法案”，当一国出现严重的经济衰退或战争情况时，准许该国政府在短期内突破这一限制，但必须力争尽快将赤字和债务占GDP的比重降至这一标准之内。
准确地讲，3%和60%不是赤字和债务的警戒线，而是欧元体系成员国的限制线。本文在运用这一限制线时，旨在与目前市场经济国家已存在的赤字和债务规模相比较，说明当我们需要运用积极的财政政策工具时，尚存在多少余地。但是针对中国的国情，究竟多大规模的赤字和债务是可以接受的，这要将财政放在整个经济状况中，针对不同的经济情况，在经济增长需要、社会稳定需要和财政状况之间的利弊进行权衡。
从上面分析和各国情况看，我国中央政府债务规模(13%)不高，但财政的风险事实上并不仅仅在于财政赤字和国债方面，对我国威胁最大的有可能是多年来经济中积累的矛盾所形成的潜在风险。
首先是财政本身隐含的潜在风险。我国不允许地方财政出现赤字并发行债券。从全国范围看，地方财政预算在大多数年份是略有赢余的。但这种赢余是简单加总的结果，许多地方财政入不敷出，存在着事实上的赤字，并负有相当数量的债务。另外，由于政府过多地参与直接的经济活动，通过担保、财政信用以及其他各种形式产生的债务负担也有相当大的数量。
其次，国有企业债务问题和国有银行、国有非银行金融机构的不良资产问题显然已经到了不能不解决的地步。国有企业债务负担率过高，成为限制其发展的重要因素，在经济不景气的情况下尤为严重。银行等金融机构由于过高的不良资产比率隐含大量风险，同样举步维艰。国有企业的问题与国有金融机构的问题直接相关，最终都表现为政府的负担。1998年财政发行2700亿元的特别国债补充国有银行的资本金只是一个开端。
此外，社会保障问题将成为财政难以避开的问题。随着改革的不断深化，原来由企业承担的社会保障支出日益集中到政府。现在，社会化的比较完善的社会保障体系尚没有建立，而由于结构调整、经济增长速度下降导致的下岗问题、失业问题已经相当严重。1998年以来财政社会保障支出的大幅度增加正是这个问题的反映。
利用外资失控，有可能使财政风险变为国家主权风险。
政府和财政面临的潜在风险还有其他表现形式，但具有体制性的、连带性的主要是上面所说的几个方面。不论地方潜在赤字，银行不良资产，还是可能发生的社会保障收支矛盾，都可能直接引发相对严重的财政风险。
三、对我国“十五”时期财政赤字和国债规模的政策建议
财政债务依存度偏高，加之存在的各种政府隐性债务，总体财政债务负担较重。为了既能发挥积极财政政策对经济增长的支持功效，又能保持财政未来发展的可持续性，防范和化解可能出现的财政风险，“十五”时期我国财政政策的立足点仍应放在继续支持国民经济适度增长，缓解和消除经济紧缩现象；同时，要下大力气调整优化财政支出结构，健全和完善财政管理体制，积极培植财源增强财政基础。就债务政策而言，“十五”时期应进一步调整、完善国债市场，实行适度的国债调控政策，促进国民经济持续、健康、快速发展。具体建议如下：
1.进一步优化国债结构，丰富国债品种，适当提高机构投资者持有国债比重
首先调整优化国债期限结构，适当增加中长期国债种类。考虑到“十五”期间仍面临较大债务还本付息的压力，国债发行应主要发行中长期附息国债为宜。根据以往年份国债发行情况测算，“十五”期间的2002年和2004年债务还本付息压力相对较小。因此，建议2000年应发行5年以上附息国债品种，“十五”期间应主要发行跨“十五”附息国债，以减缓“十五”时期债务还本付息压力，使国债负担均衡化。其次，加快国债市场建设，培育和发展机构投资者，发挥国债的宏观调控作用，降低国债发行成本，进一步加快国债利率市场化步伐，使国债利率逐步成为金融市场主要基准利率之一。“十五”时期，不仅应适当增加凭证式国债种类，继续满足城乡居民投资国债的需求，而且更应注重机构投资者的培育，活跃国债流通市场。为避免出现机构投资者对国债品种的投机炒作，可以确定机构投资者持有国债的明确上限比例，以及对一种国债品种的最高投资比。第三，目前仍不宜放宽对国有独资商业银行持有国债的限制。国有独资商业银行仍是资金供给的主渠道，在国民经济发展中的地位举足轻重，在当前经济紧缩迹象仍未见较大回转的情况下，更应如此。1999年第一次凭证式国债发行出现了异常火爆场面，表明至少目前居民的短期消费热情不会回暖，消费复苏仍需时日。
2.借鉴国际经验，对国债规模实行最高余额限额管理的办法，实行国债动态化监测，注意研究分析综合财政赤字及其与国民经济的关系
国债余额管理一般作为市场经济国家政府编制年度预算时控制债务规模的主要指标，而我国目前主要采用控制国债年度发行额方法控制国债规模。建议今后对国债规模的监控应借鉴国际经验，实行最高余额限额管理办法，即国债余额占当年GDP的比例不得超过最高限额。确定最高限额的依据是当年应债能力和以后年度的偿债能力。在最高限额以内，财政部可以根据财政本身的需要和宏观调控的需要合理确定实际发行规模。为此，财政部应成立一个专司国债规模管理的机构。该机构的职责是：对国债余额进行监测，对资本市场进行分析，对偿债基金进行运作，对国债资金的投向和使用效益进行管理。该机构可以在资本市场上买卖国债。当预计债务余额占当年GDP的比例要超过最高时，可以按照国际惯例中债务人可以提前归还债务的原则偿还一部分债务，以缩小国债余额规模；当债务余额占当年GDP的比例较低，且资本市场上筹资成本也较低时，该机构可以发行一部分债券，筹集一部分资金，用于重点建设，进行宏观调控、充实偿债基金等。该机构的业务类似于中央银行的公开市场业务，但它们的操作目标不同。国债规模管理机构的目标是保持合理的适度债务规模，而公开市场业务的目标是保持合理的适度货币供应量。国债规模管理机构与国债发行管理机构也不一样，国债发行管理机构的主要职责是在国债规模管理机构确定了国债发行规模后怎样保证发行任务的完成。
实现国债的动态化管理，其关键是控制包括利息支出的中央财政赤字率在3%以内，在此基础上注意研究分析国债利率与经济增长率的关系。在利率接近特别是高于经济增长率时，采取果断措施，控制国债规模，力求财政稳定，防止债务危机和财政风险的发生。
3.尽快建立全口径政府债务预警指标体系
尽管目前我国国债规模急剧增长，“九五”末期和“十五”期间仍面临较重的债务还本付息压力。但是，从“九五”末期和“十五”期间各项指标测算，在未来一段相当长时间内，只要包括利息支出的中央财政赤字占GDP的比重控制在3%以内，我国尚有积极运用国债支持经济增长的余地。因此，有效监测利息支出已成为影响国债收入及其规模的较重要指标。我们认为，“十五”期间，必须适当调整财政预算体系，从全口径和现有财政收支统计两方面，监测赤字和国债运行状况，及时调整财政政策，实现财政的周期性平衡。
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