改革开放30年我国教育管理日趋和谐，本文主要内容关键词为：教育管理论文,改革开放论文,和谐论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放30年来，我国教育事业取得巨大发展，其中，教育管理发挥了关键的作用，它自身也在不断的争议和调整中得到完善。这种完善的标志就是教育管理的各种内外部关系日趋和谐，主要表现在：教育管理的价值取向日益完整化，教育管理体制的运作机制更加公平，各教育参与主体的地位安排和利益保障日趋合理，教育的规划日益全面和平衡。教育管理作为教育发展的“推进器”和“制动机”，它的和谐发展带来教育事业不断走向和谐、健康、有节律的发展，尽管这种和谐关系还仍然处于不断探索和调整的过程中，但是已经初现成熟的身形，这为今后我国教育事业的健康、积极发展奠定了基础。
一、教育管理价值向完整型渐进转变。
宏观教育管理价值确定的方向和策略正确与否，深刻影响着教育发展使命定位的合理性。30年来，教育管理发展的价值选择方面，以下两个方面的变化最为显著。
1.由强调经济发展工具价值走向与民本价值共舞。
教育是现代社会发展的基础，它为社会培养未来的、具有现代素质的公民和劳动者，也为每个人提供他们在社会中生存与发展的条件和基础。从根本上讲，教育管理的职责就是要把社会发展的整体和长远利益与公众的实际利益要求结合起来，实现社会发展与人民群众合理需要满足的同步进行，把对社会发展负责和对人民群众的负责紧密结合起来。30年来，教育管理在这个方向上渐进地发生了变化，主要表现在由侧重关注社会需要向同时关注民生也就是关注人民群众的困难和需要方向转变。
教育管理领域进一步厘清和完善了教育管理和政策的出发点。在1980年以后很长一段时间内，基础教育功能的基本定位是为经济的发展而“快出人才，早出人才”，所以政策表述几乎毫无例外都是围绕促进生产力发展展开，如1980年《中共中央国务院关于普及小学教育若干问题的决定》、1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》等重要文件都是这样的思路，直到1999年的《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》也如是表述：“当今世界，科学技术突飞猛进，知识经济已见端倪，国力竞争日趋激烈。教育在综合国力的形成中处于基础地位，国力的强弱越来越取决于劳动者的素质，取决于各类人才的质量和数量，这对于培养和造就我国二十一世纪的一代新人提出了更加迫切的要求。我国正处在建立社会主义市场经济体制和实现现代化建设战略目标的关键时期。”这些高层教育政策服务经济与科学技术发展的取向无疑是正确的，它仍然是我们今后教育发展的出发点之一。但它的不足之处是表述上缺少对公众教育利益的直接关切，把社会需要放在压倒一切的位置上。2000年以后，随着党中央将建设和谐社会问题提到战略地位，基础教育发展的政策指导思想也补充进更多的人本因素，把满足人民群众需要作为基本指导思想之一。教育部教育发展研究中心主任张力在解释2008年《政府工作报告》的教育部分内容时说：“教育公平是社会公平的重要基础，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题之一，是最能够体现以人为本的事业，‘办好人民满意的教育’正在成为教育发展和改革的立足点。党中央强调把促进教育公平作为国家基本教育政策和建设和谐社会的重要内容。”这正是近年来基础教育政策发展的灵魂。这种指导思想在2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作决定》、2006年颁布的《2003～2007年教育振兴行动计划》，特别是2006年颁布的新修订的《义务教育法》中有了比较充分的体现。
基于上述价值定位，权威部门抓住群众普遍关注的农村教育经费短缺、贫困学生上学费用负担较重、中小学校发展两极分化等等问题，制定各个教育阶段的具体政策和措施，推进公平，逐步回归教育的公益性质。在基础教育部分，自2000年起，国家取消了乡统筹费、农村教育集资等行政事业性收费，乡村两级义务教育和中小学危房改造资金，由财政预算安排，从而初步实现将农村义务教育的责任从主要由农民承担转到主要由政府承担。2003年起，为了减少农民的负担，国家对农村义务教育学生全部免除学杂费，全部免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生提供生活补助。实施几年，这项政策已使1.5亿学生和780万名困难家庭寄宿生受益。同时，中央通过转移支付帮助贫困地区解决教师工资问题，从而保障了贫困地区农村教师队伍的生活来源，稳定了农村教师队伍。2006年，新《义务教育法》明确规定，义务教育是免费教育，不收学费、杂费，从法律上保证义务教育的公益性质比较彻底地得到实现，又规定了对贫困地区、薄弱学校和困难学生给予支持和保障的条款：“促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”在中等职业教育和高等教育部分，为了解决家庭经济困难学生完成学业的问题，国务院开始制定政策加大对于这部分学生的经济支持。针对群众普遍不满的学校“乱收费”和择校收费问题，教育部和相关政府部门除了加大对于学校收费的管理和专项整治“乱收费”的力度以外，还逐步通过增加中央和地方政府对义务教育的投入，消除由于政府责任缺位而产生的学校“生存型”乱收费。在2006年教育部发布的《关于贯彻〈义务教育法〉，进一步规范义务教育办学行为的若干意见》中明确规定：“在义务教育经费保障机制建立之后，公办学校按照国家规定开展的教育教学活动和合理的办学支出要从公用经费中开支，不得自行以各种形式向学生和家长收费。”针对群众对学校质量的政策性分化而产生的不满，中央和地方政府在2000年以后采取了多种措施逐步解决学生接受教育的起点不公平的问题。新《义务教育法》规定：“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班”，“县级以上人民政府及其教育行政部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质”。“不能利用公共教育资源集中建设或支持少数窗口学校、示范学校”，“合理配置公共教育资源，切实加大对薄弱学校的支持力度，加快推进区域内义务教育均衡发展”。尽管这些规定在执行中遇到一些困难和阻力，但是在建设“和谐社会，落实科学发展观”社会氛围中，各个地方政府和教育主管部门还是坚决、稳妥地落实了政策。
从教育管理的角度来看，这些政策规定从“业务政策”的视野提升到以“社会政策”眼光来看待教育的发展问题，而社会政策的基本性质就是从社会公平的价值出发解决社会问题，关怀弱势群体，维护社会和谐与稳定。这种新的观念逐渐得到社会认同，成为促进基础教育发展的巨大动力。这种从关注民生的角度入手的教育发展政策，是教育管理的进步，也是行政伦理的进步。
2.逐步回归教育的本位价值。
20世纪的80年代和90年代，中国教育受到持久不衰的片面追求升学率和盛极一时的“教育产业化”两个方面因素的巨大冲击，严重影响学校的办学方向和学生的全面发展。中央对片面追求升学率的问题始终给予高度重视，极力引导基础教育从这个泥沼中走出来。从上世纪80年代中期开始，教育部就发布一系列反对片面追求升学率的指示，强调要端正教育思想，以促进学生全面发展为宗旨办好教育，并在小学里推行群众创造的“愉快教育”，在高中采取会考等措施纠正单纯的应试追求。1993年，中共中央和国务院发布《中国教育改革和发展纲要》强调，中小学要从“应试教育转向全面提高国民素质的轨道。”素质教育的方向和政策从此成为“全面发展教育”方针在当代条件下的代名词，成为指导中小学发展的基本政策。1999年颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，进一步明确提出了素质教育的完整政策、内容要求以及实施的保障条件。为了落实素质教育的方针，世纪之交国家还启动了大规模的基础教育课程改革，作为其重要载体。素质教育的提出，是当代中国教育发展新的里程碑，重新把“人”的发展放在了核心地位，突出了对教育根本性质和使命的理解，突出了对人的关怀，恢复了教育事业的核心价值定位，这不仅可以保证教育工作更符合教育规律，而且对其他消极社会因素的冲击也形成一种抗击力量。
“教育产业化”的影响，大致起自于上世纪90年代中期，最初仅仅是学者们关于教育与市场关系的一个研讨话题，但是在实践中却变成部分学校的管理行为，受到市场经济迅速发展的影响和遭遇发展中教育经费的困难，一部分中小学和大学开始向市场找出路，要资源，出现经商办企业、招生交易化、收取高额学费等办学行为，而中小学改制校、大学举办近似“国有民办”的二级学院、少数地方将公立中小学“股份化”都是这种思潮的反映。在经过一段短暂时间的讨论、争议和试验以后，实践证明这些办学行为从总体上说利少弊多，与教育的公益性和公平原则不吻合。近几年来，教育部针对上述各种具体问题作出相应政策规定，抑制由此产生的弊端。如对于中小学改制校，教育部坚决采取了回归公办等政策措施。这不仅治理了教育“市场化”行为带来的大量乱象，而且引发了人们对于公立学校教育性质的深度思考，明确了教育的公益性质，从而使教育避免经济驱力的误导，回归教育的使命，并规范地运行。
二、教育行政管理体制的运作机制日益公平合理。
这种合理性主要表现中央在处理地方与地方分权的过程中，在下放责任的同时，更加注意合理分配经济负担。
新中国成立以后，我国教育的领导体制一直实行“统一领导，分级管理”的方针，在这种体制下，基本上是由中央政府和教育行政部门集中统一管理教育政策和教育活动的关键要素，地方政府和教育行政部门的管理权限十分有限，基本扮演执行者的角色。这一管理模式在特定历史环境下发挥了积极的作用，但是它难以适应随着社会发展和分化而出现的不同地区之间的差异，不利于发挥地方办学的积极性，影响管理的效率。随着我国经济、政治体制改革，教育行政权限划分问题日显突出。1985年公布的《中共中央关于教育体制改革的决定》、1986年4月通过的《中华人民共和国义务教育法》、1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》、1995年3月颁布的《中华人民共和国教育法》都有相关规定，“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作”，“中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理”，“高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”。这个格局在中央、地方和学校之间重新界定了权力和责任。地方各级政府对本地方教育活动的管理权限扩大，明确规定了基础教育管理权属于地方政府所有，除了大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、计划的制定和实施以及对学校的领导、管理和检查的权力和责任，都交给地方。
分权管理体制的变化激发了地方和学校的积极性，大力推进了各级教育的快速发展。在基础教育方面，在中央大力指导和支持下，各个地方政府按时完成了普及义务教育的任务。地方政府在中央政策和现代教育理念指导下，开展了一系列教育创新，如上海市浦东区以“委托管理”机制转变政府职能、安徽省铜陵市义务教育均衡发展“无择校”制度、哈尔滨市“城乡教师对口支援”制度等做法，都是针对教育发展中的难点和热点问题所采取的地方政策和措施。
但在这个过程中，如何在具体问题上区分各级政府的责任，如何把财权和事权有机地结合起来，解决好地方承担教育责任过程中的实际困难，成为这个体制能否成功运行的焦点之一。改革开放以后，地方政府的权力虽然得到了加强，但总体来讲，中央政府的决策权还比较大，中央出政策，地方出钱出力，承担各种困难的状况随处可见。这种情况导致中央一些政策难以落实，特别是1994年我国实行了分税制财政体制改革以，地方财政特别是县财政收入呈下降趋势，县乡教育财政的主要任务变成“保工资、保运转”，公用经费零拨付的情况比较普遍，拖欠教师工资的现象在一段时间内成为比较普遍的“教育危机”。针对这种情况，中央政府在2001年确立了“以县为主”的农村义务教育管理体制，把财政责任的重心由乡上移到县。中央政府2006年实行农村义务教育经费保障新机制，采用“分项目，按比例”的方式重新划分了中央与地方在农村义务教育阶段免除学杂费、寄宿生生活补贴、免费教科书、公用经费、校舍维修改造基金等方面的责任。这些举措的实质就是重新划分政府间教育财政责任。20世纪90年代，教育部针对各级教育发展中存在的弊端基本是采取限制性政策予以制止，而在2000年以后，则采取了限（制）、帮（助）、调（整）的综合策略化解这些问题。除了限制一些不当行为之外，中央政府根据地方存在的经济困难，加大转移支付的力度，帮助解决部分实际问题，同时调整部分不尽合理的政策，保证了各级教育有序运行。从这些政策的实行情况看，仅仅划分中央和省的教育财政负担的比例还不够，必须根据具体情况划分省、县之间的分项教育财政负担比例，才能保证直接承担基础教育管理责任的县级行政有经济力量履行教育管理的职责。
30年来的经验表明，集权和分权相结合是适应我国国情的一种制度选择，其中发挥主导作用的还是中央政府和教育主管部门。中央政府要明确各级各类教育的发展方向，在基本问题上态度坚决地管住、管好，这是教育政令畅通的基础之一。但这还不是全部，要使这个体制顺利运行，让地方自觉、积极、坚决地执行中央政策，还必须解决两个基本方面的问题：一是要尽可能帮助地方解决实际问题，特别是解决教育经费的困难，使他们摆脱“巧妇难为无米之炊”的困境，看到中央的支持和关心，看到希望。二是中央部门还要科学决策，不仅注意一些政策的必要性，还要注意可能性，注意实施和推进的策略，注意在具体问题上地方的困难与合理要求，给地方以自主决策和策略实施中央政策的空间。
三、重构各种参与者的利益关系，调动各方面教育主体的积极性。
协调利益关系，是教育管理的基本职责，只有处理好各种教育主体的利益需求关系，才能保证各方面参与者的积极性，更好地发展我国各级各类教育。这些利益关系包括中央和地方的教育权责利关系，政府与社会办学力量、学习者的利益以及其他学校教育利益相关者的利益。这里主要谈后三个方面的一些发展。
中央政府高度肯定社会办学力量的作用，对于他们的利益要求，通过给予举办教育的准入权和保障举办者经济回报来给予保护。改革开放后的办学体制改变了政府独家举办学校的体制，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“地方要鼓励和指导国家企业、社会团体和个人办学。”1993年的《中国教育改革和发展纲要》规定：“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”，“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。”1997年，国务院颁布了《社会力量办学条例》，这是新中国第一个规范民办教育的行政法规，标志着中国民办教育进入了依法办学、依法管理、依法行政的新阶段。但是这个文件还是限制多，鼓励不足。《条例》规定，“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的”，“教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资”。为了鼓励民间力量办学，国家逐步完善保障民办学校举办者和教师利益的政策。针对举办者的疑虑，2002年颁布的《民办教育促进法》对上述规定作了重要修正：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权”，“国家保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益”，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。这些规定公平合理地肯定了民办学校的权利，给予举办者获取回报提供了法律依据，激发了他们办学的积极性。
30年来，对于学生利益的保护工作不断深入，越来越系统化和制度化。在对学生利益进行的多方面保护中，依法保护学生权益方面的工作特别是经济利益保护十分突出。建立合理的教育成本分担机制，非义务教育阶段收取一定数额的学费作为教育成本的补偿，是市场经济环境下教育发展的客观要求，也是促进我国教育事业迅速发展需要的必要手段。但是在收取费用的过程中，如何确定和执行标准，如何保证学校收费行为遵从规范，如何保证低收入家庭学生不因经济贫困而失学，这是各级学校工作面临的问题，而解决这个问题的关键在政府。
所谓学校教育利益相关者，除了学生以外，还包括教师、学生家长和社区公众。他们是学校运行的公众基础，对于他们利益的保护，不仅关系学校运行的成败，而且影响学校内部教育民主的发展。对于他们利益的保护，总体上是在建设现代学校制度的框架下进行的。《2003～2007年教育振兴行动计划》提出：要深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度。这个制度除了包含深化学校内部管理体制改革、完善学校法人制度等内容以外，主要强调要在学校内部推进民主治校、科学决策，健全学校的领导管理体制和民主监督机制；教代会参与管理与监督的制度；引进外部力量，积极推动社区及家长参与和监督对学校的管理。
四、教育发展规划日益全面和平衡。
30年来，彼此衔接的教育发展规划在推进我国教育事业整体发展方面发挥巨大作用。我国的发展规划可以分为三类：一类是阶段性的综合规划，比较重要的有1980年的《中共中央国务院关于普及小学教育若干问题的决定》、1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》、1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》、1996年颁布的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》和2000年颁布的《全国教育事业第十个五年计划》，这类规划有的与国家的五年计划在时间上相匹配，有的则是在社会发展的关键节点上国家政治要求在教育上的体现，比如《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中国教育改革和发展纲要》。第二类是就某一个教育领域或问题提出的专门性的教育规划，重要的如1999年发布的《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》和2001年颁布的《公民道德建设实施纲要》。第三类是行动规划，是一段时间内若干国家教育发展重点项目的设计，主要有《面向21世纪教育振兴行动计划》和《2003～2007年教育振兴行动计划》，这些规划项目目标和任务明确，技术和业务性比较明显，具有很强的操作性，多数能获得国家的财政支持。30年来这些类型的规划形成一个系统，它的3个特点在教育事业发展中发挥了很大效用：其一，有长期的战略思考和目标的连续性，保证了在复杂条件下需要很长时间逐渐推进的教育项目和制度设计（比如素质教育），得以随着条件变化和成果的增长实现累积式发展。其二，突出了重点任务，比如农村教育、职业教育，高等学校质量建设，抓住了发展中的问题，便于集中资源付诸实践，改变了以往一般号召的缺陷。其三，改变政策和规划自上而下制定和贯彻的路径，把经过群众讨论和实践验证的认识和经验提升而形成指导教育长期发展的规划，比如关于实施素质教育和公民教育的规划，从而增强了这些政策和计划的社会动员与组织力量。
30年来，教育规划的制定和落实的进程也有一些值得讨论的问题。第一，教育规划的连续性不仅是业务和技术内容的连续性，首先是基本价值和基本政策的连续性，后者是教育发展的灵魂，也是教育规划的灵魂和出发点。一般认为，教育的社会公益价值、教育的育人为本的价值、教育公平的社会价值和政府责任的价值是决定教育管理行为的核心价值。30年来的经验和教训告诉我们，由于环境变化的冲击，特别是市场经济观念对于教育领域的渗透以及一些不合教育规律的“政绩”观念影响，规划很容易在某些方面走偏。没有清晰、稳定的核心价值指导，人们的思想就得不到统一，就可能随波逐流，各取所需。所以制定规划必须明确基本价值。第二，规划的制定如何将发展教育事业的热情与发展的可能有机地结合起来，实事求是做好规划，策略地推进规划。例如，在改革开放初期，在关于普及小学教育的决定中就确定到1990年在全国普及小学教育，事实证明，这个决定大大超过实际能力。在1993年的《纲要》中，又超越1985年提出的“三类地区三步走”的正确主张，提出到2000年在全国普及九年义务教育（第二年制定的“实施意见”中实际又恢复到1985年确定的水平）。第三，如何处理一些重要的教育发展单项决策与教育发展的宏观取向和发展思路之间的关系，使二者相吻合。重要的单项决策一般是在特定的环境下针对教育发展的某些问题和需要作出的决定，但是这些宏观决策往往对教育事业的发展产生系统性作用，它们往往成为教育规划的“编外”内容，对规划发生系统的决定性影响。所以对于一些重要政策的出台不能不慎之又慎，要以整体规划的指导思想、政策和内容对其加以规范。
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