国有商业银行改革缘何难以向深层次推进，本文主要内容关键词为：深层次论文,国有商业银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、决策层对国有商业银行体制改革顾虑重重
工、农、中、建四大国有商业银行是从原“大一统”银行体制中“脱胎”而形成的，在我国金融领域中始终处于绝对垄断地位。国有商业银行不仅对动员社会储蓄，促进储蓄向投资转换，配置社会资源，支撑国民经济快速发展等方面起到不可替代的作用，而且在金融宏观调控，稳定金融，支持国有企业改革与发展，维护社会稳定等方面同样发挥着至关重要的影响。鉴于国有商业银行这种独特的地位，决策层对国有商业银行改革一直持审慎态度，存有诸多的担心与顾虑。
顾虑之一，决策层担心国有商业银行过快深层次改革会削弱国家对金融资源的支配权。从总体上看，我国的经济体制改革属于政府主导型，这种改革模式就决定国家必须拥有足够的可支配的金融资源。这是保证各项改革顺利进行的物质基础，也是调整结构，优化资源配置的前提条件。我国经济体制改革是以调整经济利益关系为切入点，是从放权让利开始的，财政收入不能随经济增长而相应增加，而财政支出并未因财政收入的相对下降而减少，反而呈日益扩大态势。在国家财政控制的金融资源难以满足经济体制改革与经济发展的需要时，国家自然会转向对处于垄断地位的国有商业银行的强化与控制，牢牢掌握庞大金融资源的支配权，确保国家在整体改革过程中的主动地位。这就决定国有商业银行改革只能在不影响国家对金融资源支配权的框架内展开。事实上，决策层对国有商业银行存在的诸多弊端不是不清楚的。同时也深知其改革的目标是建立现代商业银行制度，使其最终成为真正的商业银行。只不过是在各方面条件尚不完全具备的情况下，任何有悖于国家对金融资源绝对支配权的深层次改革，决策层都是不能接受的。因为，决策层担心过快削弱国家对金融资源的支配权，可能使国家在经济发展与改革过程中陷入被动地位，甚至不利于社会的稳定和国家经济的安全。
顾虑之二，决策层担心国有商业银行过快深层次改革会弱化金融宏观调控能力。在我国经济体制市场化改革以来，国有商业银行除充当最主要的中介人角色之外，还担负着重要的金融调控任务。中央银行货币政策目标主要是通过对国有商业银行贷款规模的调控实现的。尽管这种直接调控方式不利于融资效率的提高，但是，在公开市场操作、贴现政策等间接调控方式尚缺乏应有市场基础或运用间接调控方式不足以达到金融宏观调控所预想的效果时，规模管理与控制的金融调控方式，就必然成为中央银行的现实选择。虽然，中央银行从1998年起，取消了对国有商业银行贷款限额的控制。但是，这并不意味着国有商业银行卸去了金融宏观调控任务。因为，中央银行与国有商业银行产权的同构性，就决定了国有商业银行听命于中央银行，按照中央银行的调控意图行事。如果国有商业银行通过深化改革成为真正的商业银行之后，行政干预弱化，其经营行为不会完全按照央行的调控意图行事，而主要是依据其成本收益动机和风险规避动机进行，甚至出现与央行调控意图逆向的经营行为，尤其是在央行间接调控方式的市场基础不完全具备的条件下，势必加大金融调控难度。
顾虑之三，决策层担心国有商业银行过快深层次改革会使国有企业融资陷入困境。国有企业作为公有经济的主体形式，国家始终给予特别的关照。在经济体制改革之前，国有企业的资金需求主要是由财政无偿拨款满足的，随着经济体制改革的推进和经济利益关系的调整，我国收入分配格局发生了重大变化，财政收入在GDP中的比重不断下降，国家财政难以支撑国有企业日益增大的资金需求。与此同时，四大国有银行相继恢复与建立，以高度的“衔接性”义不容辞地取代国家财政成为国有企业最主要的资金供给者。尽管我国资本市场尤其是证券市场经过10多年的快速发展已具相当大的规模。然而，绝大多数国有企业却与直接融资无缘，仍然依赖国有商业银行贷款生存，若国有商业银行真正按照现代商业银行制度深化改革，就意味着从根本上切断国有企业对国有商业银行的资金依赖关系，大量明亏或潜亏国有企业将毫无疑问地失去信贷支持而陷入困境。大量国有企业破产关闭，失业问题就会凸现出来，在我国社会保障机制不健全，为数众多的下岗职工又无被重新吸纳途径的条件下，很容易诱发其他经济的或社会的问题。维系国有企业对国有商业银行资金依赖关系的代价是显而易见的，即直接导致银行资产质量不断下降。而解决这种资金依赖关系的根本出路是深化国企改革，对国企实施战略性整合与改组。然而，国有企业战略性改组需要一个过程，况且社会保障体系构建与完善也决非一朝一夕所能完成的，因此，在国有企业战略性改组实现之前，决策层选择通过强化国有商业银行的地位对国有企业实施救助和补贴的策略，以此协调改革、发展和稳定的关系[1]。
二、地方政府在现行国有商业银行体制下事实上拥有相当大的金融资源支配权
经济体制改革以来，我国收入分配格局发生了重大变化，不仅营造了新的利益框架，而且也对社会资源的分配机制产生了巨大的影响。地方政府从财政“分灶吃饭”到分税制的确立已获得相当大的独立性，拥有大量的权力和财政利益，具有强烈追求和保护地方经济利益的冲动和支配金融资源的欲望。而国有商业银行作为主要的金融资源分配机构，地方政府自然将其视之为取之不完、用之不竭的宝贵资源，往往借助于行政权力干预国有商业银行的经营活动，争取尽可能大的金融资源份额，用以维护地方经济发展。在现有国有银行体制下，地方政府之所以对国有商业银行的行政干预能够每每奏效，我认为至少有以下三方面的原因：
一是国有商业银行产权制度安排的缺陷，为地方政府行政干预提供理论依据。国有商业银行产权主体单一，国家是惟一产权主体，且非人格化。政府代表国家行使国有产权，即政府为国有产权的代表。政府与银行之间是一种委托代理关系，银行作为经营者本身并没有独立的财产权利。经营者听命于产权所有者是产权理论的基本要义。因此，产权所有者的代表——各级地方政府对国有商业银行经营进行干预是顺理成章的。
二是国有商业银行分支机构按行政区划设置。从管理体制上看，我国四大国有商业银行均采取的是总分行制。尽管世界上大多数国家的商业银行也都采用这种管理体制，然而，我国四大国有商业银行的总分行制与之不同的是，分支行的设置不是按照经济区域发展的实际和银行自身业务发展的需要，而是按照行政区划设置的。这种体制安排就为各级地方政府对辖区内国有银行的行政干预创造了极为便利的条件。
三是国有商业银行接受地方政府干预实属无奈之举。国有商业银行在地方政府管辖区内生存与发展，为了开拓自身业务的需要不得不依赖于地方政府、比如目前对国有商业银行来说，较优质的贷款业务，诸如修建高速公路，旧城改造等基础设施建设贷款，这些贷款项目的取得不是通过招投标等市场运作方式，而是通过政府协调等行政方式。所以，银行分支机构要想取得高效益低风险的项目必然仰仗政府，更何况银行分支机构还有许多其他方面受制于当地政府部门。反过来政府需要银行给予资金支持，银行不得不帮助其解决。
地方政府对辖区内国有银行行政干预主要表现在：一是地方政府为突出届内政绩，追求不切实际的增长速度，盲目上项目，重复建设，迫使银行贷款给予支持，即所谓“政府点菜，银行买单”。二是地方政府对辖区内企业不正当的保护。如一些企业已经严重资不抵债，难以为继，地方政府却从维护社会稳定方面考虑，千方百计要求银行贷款予以支持，使这些企业得以继续生存。三是有些地方政府鼓励和支持负债沉重的企业假借改制之名，逃废和悬空银行债务。显然，地方政府对维持这种地方受益且不承担风险的国有银行体制是相当满意的，而对改变现行体制的国有商业银行深层次改革方案持不赞成态度。因为如果国有商业银行改制为真正的商业银行，且按经济区域和自身需要重新整合分支机构，就意味着地方政府将从根本上丧失了通过干预辖区内国有银行资金分配权而服务于地方经济的能力。
三、国有企业是现行国有商业银行体制的最大受益者
自20世纪80年代中期起，国有银行取代财政成为国有企业的主要资金供给者之后，我国金融市场虽然经过20多年的快速发展，融资工具、融资方式和融资渠道已经初步形成多层次、多元化的市场格局，然而，国有企业对国有商业银行的资金依赖关系并未因此而发生实质性变化。直到目前为止，国有商业银行贷款投向仍然主要是国有企业，占其贷款总额的80%左右，而平均资产负债率则在70%以上的国有企业债务主要体现为对国有商业银行的债务。
改革20多年来，国有企业相继经历了利润留成、利改税、承包经营责任制和公司化改制等一系列改革，取得了明显的成效。然而，由于体制和产业结构等诸多方面的原因，积重难返。从整体上看，国有企业始终没有摆脱低效率困境，低效率的国有企业最希望现行的国有银行体制得以长期延续。因为在现行的国有银行体制下，由于信贷约束软化，占国有企业多数的明亏或潜亏企业能够很容易获得国有商业银行的信贷支持，甚至为数众多的严重资不抵债、濒临关闭的企业也可以借助于外力对银行施压，通过银行“输血”生存下来。更何况在现行国有银行体制下，许多负债累累的国有企业还有通过贷款核销或“债转股”而获得债务大赦的可能。因此，绝大多数国有企业对现有银行体制是十分满意的。
如果国有商业银行通过深化改革，从而成为真正的商业银行，严格按照商业银行经营原则，以利益最大化为方向进行运作，必然会彻底切断国有企业对国有商业银行的资金依赖关系。这种深层次的改革无疑对那些没有摆脱困境的国有企业是一种严重的生存威胁。因此，国有企业对国有商业银行的彻底转制持不支持态度是不难理解的。尽管单个国有企业不能对国有商业银行深层次改革起决定性影响，但是众多国有企业可以以高度一致的态度而形成巨大的合力，对决策层施压，足以推迟或延缓国有商业银行深层次改革[2]。
四、国有商业银行缺乏改革应有的勇气和动力
国有商业银行改革向深层次推进首先遇到的难题是如何处置巨额的不良资产。四大国有商业银行在向四家金融资产管理公司剥离出去13000多亿元不良资产之后，截止到2001年9月底，不良贷款仍然高达1.8万亿元，占全部本外币贷款6.8万亿元的26.62%，其中，实际已经形成损失的占7%左右。鉴于目前四家金融资产管理公司的经营规模、资金实力、运作能力的限制，继续向金融资产公司剥离巨额不良资产几乎是不可能的，而靠国家有限的财政资金充其量只能核销部分损失性资产，不能解决根本问题。由国有商业银行自身消化其不良资产在短期内是无法实现的。因此，巨额的不良资产存在势必对国有商业银行彻底转制构成巨大的压力[3]。
其次是如何精简臃肿的机构和分流冗员。据统计，工、农、中、建四大国有商业银行拥有机构14.4万个，金融从业人员近167万人，其中非专业部门的人员超过1/3。机构臃肿，人员严重超编是导致国有银行效率低下的重要原因之一。撒并整合机构和分流优化员工队伍是国有银行商业化改革向纵深推进的必要条件。然而，这些改革既要付出昂贵的成本，又可能招致相当部分员工的抵触和反对，从而形成国有商业银行改革又一障碍。
再次是国有商业银行彻底转制要求各级管理层具备应有的现代商业银行的管理素质。现代商业银行经营管理者应具备的素质与能力主要有：具有将现代科学技术在金融领域中熟练运用的能力和善于捕捉信息的能力；具有现代商业银行经营管理能力，其中包括资本管理、资产负债管理，以及风险防范与控制、营销策略、人力资源管理等方面的能力；具有开拓进取，不断创新的能力。我国国有商业银行最为稀缺的应是高级金融管理人才，现有各级管理者的素质和能力与现代商业银行要求相比尚差很大的距离。国有商业银行深化改革必将真正引入“能者上、庸者下”的全新用人机制，对现有的经营管理层进行优化组合。这就对那些不适应现代商业银行运作要求的管理者构成实实在在的压力。因此，当国有商业银行改革触动列现行管理者既得利益时，他们可能在思想上抵触，在行动上拖拉。
在现行银行体制下，尽管国有商业银行丧失了相当部分经营自主权，但却不必承担其经营风险。更为重要的是在银行利率尚未市场化和政策性金融业务还没有彻底分离之前，对银行的经营绩效缺乏客观，合理的评价机制，加之央行近乎于无限的支持，又无倒闭之虞，因此，国有商业银行对现行体制的改革要求就不那么迫切了。
综上所述，国有商业银行商业化改革难以向纵深推进的缘由是多方面的，是经济体制转型时期诸多矛盾叠加掣肘，不同利益主体患得患失在国有商业银行改革中的具体体现。如果说在中国金融业相对封闭的条件下，国有商业银行依靠国家信用和绝对的垄断地位，即使效率低下，坏账比例较高，也能在相当长的时期内维持正常运营局面，而选择缓慢改革策略是可行的话，那么，在中国已经成为WTO成员，金融业加速对外开放，中国银行业的竞争压力骤然增大的新形势下，缓慢推进的改革策略将受到严峻的挑战。根据“入世”所达成的相关协议，中国成为WTO成员5年后，将彻底取消对于大举进入中国的外资银行地域与业务限制，外资银行将与中资银行实行同等的国民待遇。国有商业银行如何应对体制完善、机制灵活、实力雄厚的外资银行的挑战，争取主动，充分发挥竞争优势，惟一的途径是在短暂的过渡期内，冲破重重阻力，克服种种困难，加速推进国有商业银行改革，加大国有商业银行产权结构再造的力度，完善和优化法人治理结构，构建约束、激励和制衡机制，充实资本金，多渠道处置不良资产，优化组织结构和人力资源的配置，尽快使国有商业银行基本上建立起现代商业银行制度。