机构问题的症结与根治——积极推进机构改革探略，本文主要内容关键词为：症结论文,机构改革论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国的机构问题
机构膨胀及其引发的官僚主义和财政困难等问题，是我国公共生活中长期存在、危害甚大的综合性痼疾。主要表现在三个方面：
首先在行政管理方面。行政职能扩张而又交叉重复；行政机构臃肿重叠，职责不清，政出多门；行政人员数量日增，人浮于事，只求无误，熬年混迹，效能低下；行政关系繁复杂乱，羁绊困扰，常理不顺；行政过程则是经验决策，政令不一，各自为政，推诿扯皮，内耗增大，投入高而产出少，浪费多且效率低，耗空财政，甚至腐败，脱离群众，不负责任，官僚主义泛滥，严重危害事业。
我国行政机构规模一直呈扩大趋势。中央政府机构从1956年的81个增长到1980年前后的100个，达到历史最高峰；到1997年还有59个， 约为发达国家中央行政机构平均数15个的4倍。 而地方上的情况就严重了，比中央有过之而无不及。1997年，地方党政机构在省、自治区平均有65个，在直辖市平均有75个，在市平均有50个，在县平均有40个；地方的非常设机构就更多，有的省份竟达100多个。1995 年正当进行机构改革，但地方行政系统就在不断增加机构编制，竟超编32.8万人。全国的行政机构和行政人员累加起来，就成为一个极其庞大、但反应迟缓的行政系统；其运作成本、耗费和效率就可想而知了。
其次在广泛的公共生活方面。行政机构问题为其他各种权威机构、事业机构和社会机构提供了不良示范，引起效尤；公共生活中各种机构日益庞杂，各色人等数量剧增，超编超支，榨干财政，成为量大面广的社会问题，延展泛滥，积重成灾。
行政机构和人员的增多超量为其它公共机构的“繁荣”提供了示范和依据。包括事业单位在内的我国所有公共机构在行政机构膨胀的带动下急剧扩展，特别是由此而来的我国机关事业人员更是飞涨：1981年有1935万，到1991年就达3386万，比1981年多了75%；1995年正当进行机构改革，而竟增长到3800多万；尤其是1997年仅春季便增加126万， 而当时国企减员才128万。与此而来的是吃饭财政急速增长：1991 年就达1409.5亿元，到1996年就达1600多亿元；占全国财政支出比重由1991年的37%激增到1997年的40%左右。这势欲吃光财政，确实到了难以为继、不能容忍的地步。
再次在机构改革方面。机构改革一直致力于精简机构，竭尽全力攻克机构问题这个顽固的堡垒；然而收效甚微。机构问题虽治不愈，顽韧持久，总是有害反复，被称为“韭菜”现象，割而复生，根在苗长；令人困惑至深，迟滞其它改革进程。
机构问题在建国初期就开始出现了，并一直不断地干扰我们的工作。党和政府对此都很重视，从1951年到1993年，先后进行了多次大型机构改革，力求精简机构。但是，机构问题却依然存在，非常顽固；尽管在改革中能作出减少一定机构的反应，然而待改革一过，便猛然复发，甚至变本加厉地扩充机构和人员，增大消耗和浪费，加大财政负担和困难；似乎具备了“抗改革性”，总在“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈中长期反复。
二、我国机构问题的症结
1、体制症结。 即计划经济体制及其决定的行政体制所固有的缺陷。计划体制只强调靠人的主观能动性而排斥市场和市场规律，以此组织和实现社会经济的发展；基于公平的需要，不允许有人失业，更不允许社会经济不在统一的计划管理之下以“弱肉强食”的竞争方式自由地发展；一切公共事务甚至某些非公共事务均要按计划有节有度地为国家所管理。于是，就产生了以计划体制为母体、以包办一切，统管一切为特征的行政体制。这样的体制虽然有利于克服无政府状态而使社会经济发展免遭巨大破坏，有利于集中有限资源办成大事，有利于实现较大的公平；但是却由于主观能动性不能取代市场和中介组织及其它客观因素在公共生活中、尤其在经济生活中的有效作用，而经常造成失调失误，造成平均主义和懒惰状态，造成管理的混乱、僵化和低效率，进而禁锢和破坏了生产力的发展。
上述这些情况就是显著的体制缺陷；体现在机构问题上则是：一方面，“人人有饭吃”的原则保证高就业率，但这并不意味有高生产率做基础，生产需要并未与就业水平同步发展；于是，以世界最快速度增长的社会成员就无法充分安置到经济领域，只能安排到机关事业单位中；结果，机构人员猛涨。另一方面，行政管理对象并非因社会经济迅速发展、而是因包办和统制才得以“扩大”，在同一管理范围内、尤其是在现有水平和质量上，按照行政主体的地位、影响和权能需要，不断进行简单的切割划分和调剂配置，越切越碎，越分越乱，切出来的“新”部分越来越多，对设立新机构、增加新人员以便加强管理的需要越来越大，于是机构问题就变得越来越凶。这其实是“一碗粥多人喝”，因人设事，因人事一再增添机构、一再调整极其有限的公共资源的做法；乐于搞平衡，却不管科学与否、合理与否。——体制不变，问题无已。
2、模式症结。即行政模式的固有的缺陷。 行政模式即由行政体制决定的基本行政方式，是行政体制的行为表现或动态格局。源于计划体制的行政体制要求以政府为中心，对整个社会经济发展实行严格、统一的管理：把各项发展目标转变成一系列层层分解、配置落实的计划指标，统一组织指挥，统一安排调拨，统一分配资源；将不管是否能够管好的所有事务一律纳入公共管理之下，只讲增大管辖，而实际却是“贪多嚼不烂”；只需对计划负责，不需发挥真正的主观能动作用；只讲加大投入以完成指标和任务，而不计成本，无需考虑各种资源、尤其是财政的消耗；只需对上级负责、使上级满意，而无须对社会负责、使公众满意，不顾群众反映；为了完成庞大杂乱的事务，机构和人员均会通过不断讨价还价来维护和发展自身的职能职权与地位影响、实现自身的持续扩张；在管理中无需其它主体如企业、社会的积极参与，只需企业和社会自觉当好计划的部分执行者或执行辅助者。于是，机构问题就出来了，并变得日益严重：事务和计划越来越大，机构和人员越来越多，政府的效能越来越差，什么都想管、却什么都管不好，穷于应付，无心开拓。这种做法就是“争权利、不负责”的传统行政模式。——它以“大政府、小社会”为目标模式，以“大统制、小服务”为行为模式，与精简、效能的原则相违背，不断产生和恶化机构问题。
3、利益症结。主要是争吃财政饭和企业饭的利益关系。 公共部门都争吃财政饭，行政机构还争吃企业饭——紧抓企业不放，长期政企不分。这些构成了机构问题的症结核心。此核不破，余结难解。
财政饭好吃，就在于没有风险，各种机构和人员争相前来“就餐”。计划体制下如此，市场体制下也如此，特别在下岗情况加重时更是如此。
在计划体制下，机构人员越多，争得的财政份额就越大，给领导带来的满足感也越大。这种情况已经成为公共生活中的一条错误铁律，至今有效，误导机构和人员的心理行为，以巨大魔力使机构问题持续和成倍地扩大。
行政机构除开有自己的财政利益外，还有自己特殊的利益所在即企业。专业经济行政部门掌握了整个行业的企业管理权，而且还直接充当大中型企业的“婆婆”；一直死抓住企业不放，并以“加强管理”为理由扩展机构；放弃对企业“行政”，就等于放弃自身特殊而重大的利益，更等于放弃自己的生存权。真是处处利益攸关。
地方更有自己的利益，不仅要扩大机构和人员以便多些力量、大些声音去维护和扩大自身的财政利益，而且还紧抓企业及其它资源。
总之，这些利益角色不在乎财政压力和精简、统一、效能的要求，只盯住自身利益进行公共生活，千方百计争取和扩大享受公共利益的机会，尤其在政企分开问题上就显得更加富有“抗改革性”。这使机构问题总卡在这里，治不了、还反弹，甚至越出中央范围和行政领导，成为全国性、全社会性的大问题。
4、观念症结。即对机构问题有糊涂的认识， 对机构改革有逆反抵触的情绪，观念上总转不过弯来。一方面弄不清政府到底该管什么，总是凭计划体制的印象极力赞许和维持传统行政模式，强调什么都要管才是好政府好公仆；这使政府职能和旧的体制总是难以转变。另一方面耽于根深蒂固的旧的利益顾虑、就业观念和荣誉意识；对于机构改革要拆“庙”减人、要减少或中断不当的财政支出、要将政企彻底分开、要触及各利益主体的利益均不理解；留恋既得利益、留恋现有格局、怀念老的一套就在“被”改革的当事人心中成为主流状态。于是，机构改革就在这些观念的包围下受到不同方式、不同程度的不欢迎、反对甚至化解。尽管有的人也认识到只有改革才有出路，但是一当面对现实时便没有了改革的勇气和心情；或者麻木不仁，甘卧于春天的冰山之上；或者无视机构问题的恶果，决意维护原有的利益格局；等等。这种症结是一种反映在心灵层次上的深层矛盾，是深层的改革阻力。
5、综合性症结。即促成机构问题的其它多种因素纠结在一起， 给予机构问题以极大的帮助和支持。这主要是：（1）科学化不足。 过去，机构改革事实上已经只等同于行政体制改革或政府机构改革，而且只是对政府机构简单地加加减减；未曾抓住其它机构问题、也未曾同整个体制改革和社会改革协调配套起来，科学、全面地进行改革。（2 ）法制不健全。机构编制没有法律依据，缺乏硬约束硬保障；机构改革缺乏硬配套硬支持。这使机构问题在软环境、软约束中可以自由地延续泛滥而不在乎改革与否。（3 ）有的领导总会在机构设置和人员增加上开口子；机构问题总能在领导的有所放松中同改革搞回旋，并再度萌发和猛烈扩展，重新形成气候。（4）干部人事制度改革滞后。 没有竞争和压力，没有切实保证优胜劣汰的竞争机制和激励机制，行政人员和其他各种干部的素质还有待于大力提高。
三、针对症结，推进改革，根治机构问题
要彻底解决机构问题，就要抓住、并革除机构问题的症结；同时，按照社会主义市场经济条件下的新观念新标准新要求，重新规划、设计新的机构蓝图。九届人大一次会议讨论通过的国务院新一轮机构改革方案，就是这样一幅新蓝图。切实执行这个方案，机构问题就能极大地得到解决。为了把机构改革推向更深入，这里从更具体的方面作一些相关的探索。
（一）深化体制改革，消除体制症结。
深化体制改革就是要以更大的力度和速度革除旧的体制即计划经济体制及其决定的行政体制，并建立和完善新的体制即社会主义市场经济体制及其决定的行政体制。
新的经济体制要求，搞现代化建设必须在强调公平的同时，特别强调效率；必须摈弃计划体制中高度集中、人为因素太大以及大包大揽、统筹统管等等各种束缚生产力发展的制度和倾向，为生产力和整个社会经济的发展彻底松绑；必须充分重视和发挥市场及中介组织的作用，充分相信、尊重和发挥市场主体及社会成员的自觉性、主动性、积极性和创造性，充分尊重和利用市场机制、市场规律和其它客观规律去组织并实现社会经济的发展。这从根本上否定了传统行政体制的基础，要求新型行政体制尽快脱颖而出。而新的行政体制要求，要彻底转变政府职能，要把一切管不好、管不了的庞杂事务完全交由市场和社会去处理，特别是要把微观经济管理及相应事务完全交由市场主体处置；让所有社会成员和市场主体有事可做、有业可就、对社会经济发展发挥出应有的作用，由此改变“千军万马奔财政”的趋势；同时，把行政管理的主要精力集中到宏观经济职能上来，集中到政治、社会、文化职能上来；把有限的行政职能和行政客体进行科学、合理地划分，科学地确定行政管理范围、行政机构编制和整个行政管理框架；把由此失去行政职能的行政机构、特别是专业经济行政机构及失去事务的行政人员加以裁减，进而给行政机构彻底消肿，真正推进并完成机构改革。
以市场体制为基础的新型行政体制要尽快确立，并完全取代传统行政体制。但是这要以加快推进和完成经济改革为先导为动力，同时使行政体制改革与经济体制改革最紧密地配合，使两者完全同步配套，达到体制上的大顺合，真正消除机构问题的体制症结。这是我们今后需要特别加大力度之处，也是与过去改革加以区别之处。事实上，这两种体制改革本来就应是同步的、一体的，是不能孤立或偏重进行的；否则，改革就无法深入。因为经济体制和行政体制脉络相通、关系交织、互为表里；无论如何改革，只要一当深入，就都要触及到这种关系；不在这个关系层次上实现突破，就无法对任何一个体制进行纵深的改革，就难以达到预期的改革目标。此处改革的核心或切入点就是转变政府职能。
（二）改变行政模式，消除模式症结。
在深入进行体制改革的同时，必然要彻底转变基本的行政方式。行政管理再不能以政府为中心，而要以社会为中心；政府不再充当经济和社会的主宰，而只充当经济和社会的“守夜人”、服务者和“裁判员”；政府不再搞计划指标层层分配和资源配置，而只发挥宏观调控、引导、服务和帮助的作用；政府不再亲自管企业及其它大量具体事务，而充分培育和利用企业、市场及中介组织以分担、并搞好这些经济事务和社会事务；政府不再有自己特殊的目标和需要，而只以高能高效管理好公共事务、提供最好的公共服务为目标和需要，从过去什么都管向只做市场要求做的事情彻底转变过来，从过去贪大求功、不计成本、不负责任向朴素务实、突出成本、强调效率转变过来，做到有所为而有所不为，确保职能与机构、机构与人员、活动与消耗、投入与产出都达到最经济、最协调、最科学的程度，创造出一个轻型、精干、高效的政府。这就是一反传统行政模式的新型行政模式——以“大社会、小政府”为目标模式，以“大服务、小统制”为行为模式。只有这样，才能消除机构问题的模式症结。此处改革的核心或切入点是实现政企分开，改变行政管理的基本方式。
（三）理顺利益关系，消除利益症结。
在明确转变政府职能、确立新型体制和模式的同时，还要切实理顺利益关系。事实上，利益关系既为体制模式所框定，又为体制模式的构成；既是体制模式的主要结果，又是体制模式的根本动力。显然它们是相关联动的；利益关系不同步加以调整、理顺，职能就无法转变，政企就无法分开，体制与模式改革就只能停留在皮毛上，而且会越改越乱。理顺利益关系当然要以科学地变革体制模式为前提，但是关键却在于直接改变作为旧体制结果的利益格局，建立更科学的利益分配制度和享有制度，促使利益结构更加合理。在当前的改革中，首先要中断丧失职能基础和事务基础的各种公共机构及其中人员的财政供给（当然不是连人员分流转业的必要费用都予取消）；其次要按市场标准将本应独立自主的企事业单位彻底推向市场和社会，直接减轻由大规模的社会性机构与人员及其带来的财政负担；再次要整顿、精简各种必有机关的机构和人员，由此直接减轻财政压力，同时也通过抓管理、促效率、限财额等等办法，确保有限的财政不浪费、且能产生最大成效；还有，最关键的是要果断、切实地推进和完成政企分开，要把行政机构手中的所有企业全部交还给企业自己和市场，——至于公有资产的管理决不能成为行政机构充当企业“婆婆”的理由，事实上现代企业制度已经解决这个问题了；最后要理清中央和地方的关系，主要是财政分配的关系——这虽然在本质上没有矛盾，但是在具体目标和需要上却常常显得很紧张；为此要充分照顾双方的需要和困难，科学、妥善地处理好这种关系。
（四）结合社会改革，消除机构问题的社会基础。
要加强社会保障体制、劳动就业方式、社会心理、社会组织、分流转业培训及成人教育等等多方面的社会改革，使之配合并适应于经济改革和行政改革，使所有分流人员增强转业的信心、技能和适应力，使就业门路多样化、就业观念现代化，改变过时的利益观念、地位观念、价值观念、生活保障观念和出路观念等等，极大减弱或改变社会上普遍盯住“吃皇粮”的习惯，极大减少或终止一般社会组织对公共财政的依赖，禁止将“吃皇粮”的事业机构作为机关企业分流人员的“蓄水池”。这样就可以在深化改革中最大限度地减少阻力、减弱震动、消除机构问题的基础。
（五）加强科学化法制化建设，实行“四定”， 从手段上保证根绝机构问题。
机构改革要加强科学化法制化建设，要实行“四定”：①科学设定，即要强调改革的科学性，科学地设定体制模式、机构编制和利益关系；②法制固定，即要将科学设定的结果用法律制度加以固定和维护，实现国家机构的组织、职能、编制和工作程序法定化；③领导锁定，即要在领导这一层严把机构关，严格按法律制度办事，不松任何口子；④监督管定，即要将机构问题始终置于公众的依法监督之下，靠广泛、灵敏的法制监督及时制止机构问题复活。
另外，还要深化人事制度改革，引入竞争激励机制，加强公务员队伍和整个干部队伍的建设。这将有力地推动机构问题的解决。
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