西方国家放松电力管制的原因分析，本文主要内容关键词为：管制论文,西方国家论文,原因论文,电力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
管制可以理解为政府对企业活动的控制，在电力行业，电力管制可以针对发电、输电、调度、电力库和电力零售的环节，包括经济、技术或环境管制。本文将对西方国家放松电力经济管制的情况作出分析，并联系现实就中国的电力管制提出一些设想。
一、政府电力管制的调整
电力市场化正成为世界电力工业发展的主流，而在此之前，西方国家都不同程度上对电业实行了管制改革，即对电业实施有别于市场经济原则的管理措施，包括：直接经营电力企业，如收归国有；限制电力市场的进入；规定电力市场价格，使电业成为市场经济中一个相当特殊的领域。
但人们不断发现管制的结果难以接受，发展电力所需资金都要通过联邦及州政府预算，财政不堪重负；电力企业缺乏竞争，效率低下，其实其他国家的情况也类似，英国放松电力管制的成功经验，加大了市场化的吸引力。
日本经修订的《电气事业法》自1996年1月1日起施行，这个修改后的法律加大了竞争的力度，规定开放日本的趸售市场，废除趸售企业的许可制度，开放局部的电力零售市场，修改电价管理办法，由过去简单的电力企业成本加利润确定电价改为通产省制定标准电价。
澳大利亚的电力改革是由各州启动的。1991年太平洋电力公司进行内部结构调整，把发电企业分立，并开展内部竞争、服务设施付费，引入输电服务定价机制。1995年，公司改组后输电由电网公司负责，发电系统改组为3个独立的发电公司。1993 年澳大利亚政府进行了全国电力市场的规划和设计，电力改革的最终目标是构筑一个用户能在众多的发电商或零售商间选择自己供应商的电力市场。
在市场化改革的过程中，电力企业民营化改革成为重要内容，匈牙利在加紧电力企业民营化的过程中，1996年7月宣布， 外国投资者可以购买巴科尼等3座电厂的大部分股份，巴西政府调整电力体制， 国家电力公司所有的分公司开始民营化，西班牙政府将在今年年底完成对其最大的电力公司即国家电力公司的民营化。
英国以1979年以来大规模的私有化为背景，对电力、航空、钢铁等产业实行私有化。电力方面，1989年后改变了国有化时期中央电力委员会（EGB）负责全国电力的生产与供应，首先对国有企业实行民营化， 发电与配送部门分离，把发电部分分割为两个公司（大G国家电力公司、小G国家电力公司）， 在输电部门设立全国性的独家垄断经营公司——国家高压输电网公司，为了削弱其对地方配电公司的支配力，将其作为地方配电公司共同所有的企业。此外，还对12个地方配电局民营化，改为地方配电公司。发电领域允许企业自家发电，并将剩余电力出售给地方配电公司，地方配电公司可与任何一家发电公司交涉购买其电力，大用户可以自由选择供应商。
二、放松管制的原因
长期以来电力行业政策强调：①电力部门是促进经济发展的发动机，因此应该通过公共投资来维持；②电力公司可作为寻求社会公正和社会就业方面以及改善人类生活质量的一种工具。然而这些政策使政府，特别是中央政府不堪重负，地区之间、行业之间投资分配困难，也造成人员超编、人浮于事，对用户补贴、定价偏低，债务偿还困难、经营状况不良，所以电力管制放松是对管制失败的反应。
西方对一般的管制失败总结为几个方面：（1 ）企业革新行动停滞，管制容易保护被管制企业，削弱了被管制企业技术创新、管理创新的积极性；（2）服务多样化、收费体系多元化进展缓慢。（3）降低服务收费水平进展缓慢。卡恩教授指出：“美国的管制、压制技术革新、姑息无效率性，引起工资和价格螺旋式上升，发生严重的资源无效率配置，拒绝采取在竞争市场中所提供的收费多样性和质量选择”（注：卡恩，A.E，（1988）The Economics of Regulation:Principles and Inst-itutions （MIT Press）P17。转引自〔日〕植草益： 《微观规制经济学》。）。因此，要求放松和取消管制的呼声愈发强烈。
电力行业做为受管制产业，主要基于在电力行业市场失灵的观点，包括自然垄断性、毁灭性竞争、公共物品和外部效应等，而管制失败又促使人们重新评估原来想法的正确性。
首先，关于电力的自然垄断性。“当规模经济或范围经济如此之有力，以致于只有一家厂商能够存在下去时，我们就会有自然垄断”（注：萨缪尔逊：《经济学》（第12版），第866页。），或者说， 当一个厂商可以生产整个行业的产量而平均成本仍然下降时，就会产生自然垄断。
电力行业有规模经济，但电力行业的成本曲线并不证明它是自然垄断的典型，从而需要大规模的公营。下表列举的是美国学者所做的研究（注：引自查尔斯·沃尔夫：《市场或政府》，中国发展出版社，1994年，第167页。）：
作者单位/组织形式结论
梅厄 60-70个美国电力机构 私营费用略高于公营
(1975)样本(公营与私营公司)
摩尔 美国电力机构样本(27 公营公司投资过大,公
(1970)个市营公司对49 个私 营的总运行费用更高一
营公司
些
美国4个主要城市/ 公 从运行费用和投资看,
斯宾 营(圣安东尼奥、洛杉 私营公司的效率同公
(1977)矶)对私营(圣地亚哥、 营的差不多,或许更高
达拉斯)公司 一些
沃雷 公共部门的运行费用
斯和 美国地区间/公共与私 高40%到75% ,公共部
琼克 营公司
门的投资多40%(每kwh
(1970) )
澳大利亚公司所作的统计也许更有说服力，因为它只是对改革前后公司的比较，同一个公司，在不同管理体制下，其成本业绩不一样。
澳大利亚太平洋电力公司经营业绩比较表（注：浙江省电力公司考察团：《澳大利亚的电力改革与电力市场》，1997年5月。）
经营指标19881995增长率%
业绩：设备利用率 %63.8090.50
+41.85
设备意外事故停机 % 22.103.30-85.82
热电效率 % 33.4035.70
+6.88
商业表现：
电力销售(Twh)
43.0053.60
+24.65
实际市场价格(1/kwh) 7.30 5.40-26.03
实际平均成本(C/kwh) 7.00 4.70-32.85
经营利润($M)(200)563
债务($B)6.00 2.30
权益($B)0.00 4.00
员工业绩：
员工人数10.500
4.300
-59.0
生产率(Gwh/人) 4.00 12.50
+300
自然垄断性也与国家发展水平有关，当国民财富很少时，行业的进入门槛高，公共投资责无旁贷，当经济发展到一定水平，行业进入门槛也就降低。另外，电力行业供用同时完成也往往是自然垄断的一个重要原因，其实只要改革现有的组织与经营方式，则情形不一样，如发电与输电、供电完全可以分开，不同的发电公司也完全可以在同一电网上竞争，网络化的输电设备可以把网上不同的地域的发电、供电、用电方连结起来。
第二，关于电力行业内的竞争。扩大市场规模竞争是通往繁荣之路，但竞争也有弊端，这是电力行业政策的制订者们所不愿见到的：拥有网络供应系统的产业，由于固定成本在总成本中所占的比重大，如果这个产业中存在多数企业，企业有可能以回收固定成本为目标，尽量扩大销售量，从而展开降低竞争，而且由于公益事业服务的同质性很强，所以价格竞争也具有容易激化的性质。实际上，电、煤气、铁路等产业，就曾有过毁灭性竞争的事例（注：〔日〕植草益：《微观规制经济学》，第51页。）。毁灭性竞争的结果使必要的服务提供不足，引起社会混乱。因此，为达到避免毁灭性竞争的目的，给特定企业以垄断经营权、使其履行稳定的供给义务，另外也可避免重复投资和确保技术的统一性，因为电力项目属于需要庞大固定资产投资的产业，重复投资、倒闭、闲置，意味着巨大的浪费。
从投资角度看，对于固定投资很高的项目来源，理性的投资者是不会轻易进入的，而且发达的资本市场也为退出市场创造的条件。在现代经济中，以挤走对方为目的的恶性价格竞争没有多大的意义，因为庞大的、专用性较强的资产在发达的资本市场可以很容易地易主。当然，从管制的角度看，毁灭性竞争是应该警惕的。
第三，关于电力公共物品的问题。电力是不是公共产品？不是，它不符合公共物品“一旦被生产出来，生产者就无法决定谁来得它”的定义，现代计量技术与输电设施解决谁用电已不是难事。
由于把电力作为公共物品，政府不恰当地干扰电力企业的事务，并赋予电力企业的非经济责任，使电力企业缺乏责任与激励去控制燃料耗费、工资水平，电价水平也不能反映边际成本变化，造成电力行业运行的不经济。因此，不能说电是公共物品，但它是有缺陷的私人物品（注：刘怀德：“中国电业运行模式分析”，《电力政策研究》，1997年4月。）。
三、西方电业运行的模式
美国的沃尔夫用下列公式描述非市场的需求形成：
Q＝Q[,a]+Q[,1]
这里Q表示想象的市场缺陷的程度，Q[,a]表示实际的或真实的程度，Q[,1]表示对市场缺陷认识的偏差。如果Q[,1]很大，则非市场需求将是过量的，因为它与想象中的市场缺陷Q相对应， 而不是实际的市场缺陷Q[,a]。究竟Q[,1]会有多大，受一定时期政治力量、意识形态、主导势力等因素的作用，如夸大市场缺陷，加强政府的管制，维持垄断利益或缩小市场缺陷，减少政府的管制，促进民间的发展，其结果便是“自然垄断”产业运行的不稳定。目前国际上夸大市场缺陷的情况越来越少了，这样放松管制就成大势所趋。即使如此，管制依然存在，为了减少管制成本、控制管制失灵，以“在保持原有管制结构下给企业提高内部效率的刺激”为特征的激励性管制就应运而生，并渗透到管制的各个领域。从各国看，有两点是基本共同的：
1.价格控制。法国对电价直接管理、德国分别采用直接定价与批准定价方式，英国也规定了定价方式，如变电价格变化率＝通货膨胀率－3%，供电价格变化率＝通货膨胀率－2%。香港的电力管制计划协议规定了电价调整程度、公司利润分配比例等，日本的新《电气事业法》规定通产省定期公布标准电价，在修改电价时，应就设备运转、热效率、燃料、投资、外购电等达成协议（所谓社会契约制），同时，价格上限管制允许企业在上限内自由波动，也是一种选择。价格控制，既考虑垄断性保持消费者利益，又避免毁灭性竞争维护了投资者的利益，但也限制了价格机制的自由作用，所以关键是价格管制要以市场为基础。
2.运行监控。包括：
（1）可靠性管理。电力企业负有向消费者安全供电的责任， 日本改变了过去政府直接管理设备安全的做法，延长了政府规定的设备定期检修间隔，用法律法规管理，强化电力公司责任；
（2）维护有效竞争。 澳大利亚成立了国家竞争和消费者委员会（ACCC）实行政府的宏观指导和监督，营造平等竞争环境以维护国家和社会利益。不少国家实行特许投标制（Franchise Bidding）， 通过竞争投标将特许权授予最优企业，既限制了“无知的拥挤”，又实现了竞争及相应的社会福利最大化。
（3）致力于统一电力市场建设。由于电力安全性的需要， 大电网作用更加突出，而且有利于优化资源配置。全国性电网很有必要，目前的电力市场建设已不只限于国内大市场，如欧盟去年在卢森堡达成协议，部分开放电力市场，结束了15国对各自电力市场垄断的历史，亚太经济组织也在去年就逐步开放亚太地区能源市场达成一致意见。
四、对中国电力管制的启示
中国电力管理体制变革的背景是社会主义市场经济体制的建设，市场经济体制建设，在两个方面规定电力管理体制的变革：
（一）维护有效的竞争。市场需要价格机制的正常作用，引导有关利益主体的行动、增进企业效率和社会福利。中西实际情况都已表明，电力产业中存在的垄断是非效率和损害社会福利的原因。
（二）维护国有经济的控制力。国有经济的战略性改组要求国有经济收缩战线，把资源集中于需要国家控制、而且能够控制的领域。这两方面都意味着电力管理体制的改革。
当前电力管理体制存在着不少的问题，包括：①政企不分，很多电力企业既是政府组织，又是独立核算的企业，这两种身份是矛盾的；②单位数量过多。目前电力部门有10000个独立法人企业、8000 个独立发电厂、1600个配电公司，这些单位是在双轨运行，即“老企业老办法、新企业新办法”的产物，老企业仍由政府紧紧控制，在这很不完全的市场中，不合理作为比比皆是，如许多地方不用成本低的电力，用高成本的小厂电力满足需求；③决策分散化，造成决策过程冗长、低效、繁琐，没有透明度，包括电价和投资项目审批，受政府官员意志的影响，电价体系和水平全国差异很大，统一市场难以形成，大发电厂审批过程长、企业承担的寻租成本高，这也是地方小电厂发展快的原因；④缺乏透明的、综合的管制法则体系，因而管制来自政府官员的讲话、发言和理解，造成有的领域失范，有的领域无序。
从西方电力管制的演变和我国经济体制改革历程看，有四个方面值得我们重点考虑。
第一，建立有效管制的微观基础。从1985年国家引入集资办电机制以来，在发电环节出现了多元的投资主体，但60%以上的发电量仍由单一的国家电力公司所属电厂拥有，这种状况有两方面的弊端：（1 ）由于市场占有率高，统属电厂对非统属电厂形成挤压，不利于非统属电厂的发展；（2）网厂合一，使这些厂在负荷管理上拥有信息优势， 也更容易了解其他电厂的成本和价格情况，使其他电厂在报价竞争时处不利地位。因此，有必要建立有效的微观基础，包括：
1、降低统配电厂的市场占有率；
2、网厂分开，电厂改组为有限责任公司。目前， “一厂多制”的局面使关联交易泛滥，应纠正过来。实施多厂一公司，电网经营企业应与电厂分立；
3、允许大用户选择购电方式，在批发、零售售电环节引入竞争。
第二，尽快确立管制主体。包括谁来管制，这些机构具有哪些权力和责任，管制程序怎样，管制规则由谁来制定，内容有哪些。我们认为，目前全国电网薄弱是管制不力造成的。由于局、公司合一，管制者与被管制者一体化，电力企业在缺乏管制的状况下经营，资金使用上缺乏监控，甚至比香港中华电力公司所受的管制还少，因而电力事业，特别是电网发展缺乏自有资金的支持。
目前已撤销电力部，并把管制职能集中到了国家经贸委，但在管制法则的制定、省市级电力管制等方面还有很多工作要做。
第三，重视有效竞争。由于电厂、电网建造成本高，资产专用性强，如果不加以控制，它们之间的竞争就容易诱发毁灭性竞争，因此，电网的垄断经营、电厂的特许招标制的有必要的，特别是中国目前市场还不完备的情况下，更应注意竞争的有效性，维持一定的进入障碍，日本、台湾等的做法值得借鉴。
管制还应包括公平竞争的管制，处理电厂之间、电厂与电网之间、电网与配电企业之间的利益冲突问题。
第四，实施价格管制。世界各国都实施价格管制，包括定价原则、电价结构、调控机制等。
电价形成机制可归纳为两种，一是美、日、香港等为代表的资金利润率模式，以法律形式确定资金利润率。政府严格控制电力企业的成本支出，财务收支应经民间审计，非正常支出要经财政部门审查；二是还本付息模式，以中国为代表，保证项目偿还投资本息，但对投资来源、利率标准、还款期限、电力成本等缺乏约束力，它适用于电力短缺时期。因此，我国应转换电价形成机制，对电价形成的全过程实施监控，并借鉴英国的经验，使电价的增长低于总体的物价涨幅。